Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 24 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SO/Lu 50/14 w części wymierzającej Kołu Łowieckiemu [...] grzywnę za nieprzekazanie skargi S.P. na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia oddalić zażalenie.

S.P. w dniu 9 grudnia 2013 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosek o wymierzenie grzywny Kołu Łowieckiemu [...] za nieprzekazanie do Sądu skargi z dnia 26 października 2013 r. na bezczynność tego organu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 19 września 2013 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SO/Lu 148/13 odmówił wymierzenia grzywny Kołu Łowieckiemu [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w razie złożenia, za pośrednictwem organu, skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, organ ma obowiązek skargę tę, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, przekazać do sądu w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Stwierdził, że odmawiając wymierzenia Kołu Łowieckiemu [...] grzywny, miał na uwadze specyfikę i charakter niniejszej sprawy, a także rozmiary zwłoki w przekazaniu skargi. Wprawdzie organ przekroczył 15-dniowy termin do przekazania skargi sądowi administracyjnemu, to jednak rozmiar zwłoki nie był znaczny, gdyż nie przekraczał półtora miesiąca. W ocenie Sądu nie bez znaczenia w tej sprawie pozostaje również okoliczność składania przez wnioskodawcę do Koła Łowieckiego znacznej ilości wniosków o udzielenie informacji publicznej. Ponadto uchybienie przedmiotowego terminu nie miało wpływu na prawidłowy przebieg postępowania i nie wywołało negatywnych skutków dla strony.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia S.P. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OZ 451/14 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SO/Lu 148/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia podał, że organ zobowiązany był przekazać skargę wraz z aktami sprawy do sądu w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. W okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarga S.P. na bezczynność Koła Łowieckiego [...] w przedmiocie udzielania informacji publicznej wpłynęła do organu w dniu 5 listopada 2013 r., zaś organ przekazał ją do Sądu pierwszej instancji dopiero w dniu 16 grudnia 2013 r. Zwłoka w przekazaniu skargi do Sądu wyniosła zatem 26 dni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że takie opóźnienie jest nieznaczne. Należy mieć bowiem na uwadze, że jedną z zasad wyrażonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej jest zasada szybkości postępowania, której wyrazem jest m.in. nałożenie na organ obowiązku przekazania do sądu skargi wraz z aktami sprawy w krótkim 15-dniowym terminie, zatem to charakter i specyfika niniejszej sprawy dodatkowo determinuje ocenę zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Ponadto, przyjmując represyjno - prewencyjną funkcję grzywny, niezrozumiałe pozostają twierdzenia Sądu pierwszej instancji, iż uchybienie przedmiotowego terminu nie miało wpływu na prawidłowy przebieg postępowania. Z tych samych powodów brak jest podstaw do uznania, że zastosowanie sankcji określonej w powołanym przepisie będzie uzależnione od tego, czy organ przed orzekaniem w przedmiocie grzywny przekazał do Sądu skargę, czy też nie. Dla oceny spełnienia przesłanek wymierzenia organowi grzywny nie jest również istotna okoliczność składania przez skarżącego do Koła Łowieckiego znacznej ilości wniosków o udzielenie informacji publicznej. Jak wskazano, istotny z punktu widzenia wypełnienia dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. jest bowiem sam fakt nieprzekazania skargi. Przedmiotem postępowania jest bowiem wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi do Sądu, nie zaś ocena przyczyn zwłoki organu w rozpoznaniu wniosków o udzielenie informacji publicznej. Okoliczność kierowania do organu znacznej ilości wniosków mogłaby mieć co najwyższej znaczenie przy określaniu wysokości grzywny i wpłynąć na możliwość rozważania przez Sąd nałożenia tej grzywny w minimalnej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SO/Lu 50/14 wymierzył Kołu Łowieckiemu [...] grzywnę w wysokości 300 zł (pkt I) oraz zasądził od Koła Łowieckiego [...] na rzecz S.P. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II). W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w związku z tym, iż ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji w trakcie ponownego rozpoznania niniejszej sprawy nie różnią się od ustaleń faktycznych poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 197 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, ponownie rozpoznając sprawę, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OZ 451/14. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. grzywnę wymierza się w wysokości do dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, które w 2013 r. wyniosło 3.650,06 złotych (komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r. – M.P. z 2014 r., poz. 146). Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wymierzając Kołu Łowieckiemu [...] grzywnę w wysokości trzystu złotych wziął pod uwagę fakt, że zwłoka w przekazaniu skargi z dnia 26 października 2013 r. do Sądu wyniosła 26 dni, jak również to, iż skarżący kieruje do Koła Łowieckiego [...] znaczną ilość wniosków o udzielenie informacji publicznej, co utrudniać może udzielanie na nie odpowiedzi.

Powyższe postanowienie z dnia 3 września 2014 r. w części wymierzającej Kołu Łowieckiemu [...] grzywnę w wysokości 300 zł (pkt I postanowienia) stało się przedmiotem zażalenia S.P., reprezentowanego przez adwokata, do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucił on Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 55 § 1 i art. 154 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez:

a) wymierzenie grzywny w rażąco niskiej wysokości, niespełniającej jej celów restrykcyjnych i prewencyjnych,

b) uznaniu, że kierowana przez S.P. ilość wniosków o udzielenie informacji publicznej była znaczna, co mogło utrudniać udzielanie na nie odpowiedzi w sytuacji, gdy w rzeczywistości ilość tych wniosków była niewielka (siedem w przeciągu osiemnastu miesięcy), a Koło Łowieckie [...] nie odpowiedziało skarżącemu do tej pory na żadne zapytanie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie postanowienia z dnia 3 września 2014 r. w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu za obie instancje, które to koszty nie zostały opłacone w całości lub części.

Koło Łowieckie [...] w odpowiedzi na zażalenie wniosło o jego oddalenie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych, za obie instancje. Wskazało, że nawet wymierzenie grzywny w wysokości 300 zł jest dla niego realną dolegliwością, jeśli weźmie się pod uwagę niewielki roczny budżet Koła wynoszący 64.000 zł i ponoszone przez Koło koszty, jak np. czynsz za dzierżawę obwodów i udział w ochronie lasu – 8.000 zł, odszkodowania łowieckie – 14.000 zł, dokarmianie zwierzyny – 11.000 zł, zagospodarowanie obwodów – 9.000 zł itd. Ponadto podkreśliło, że obecnie nie pozostaje w bezczynności w żadnej ze spraw dotyczących skarżącego, co oznacza, że funkcja restrykcyjna i prewencyjna została osiągnięta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W świetle natomiast art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy, a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody takiego stanu rzeczy. Wymierzając natomiast grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd przyjęty w orzecznictwie, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość.

W niniejszej sprawie skarga S.P. nie została przekazana do Sądu w terminie wskazanym w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego oraz wobec związania Sądu pierwszej instancji postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OZ 451/14, uznać należy, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o wymierzeniu organowi grzywny nie narusza przepisów prawa. W zażaleniu nie przedstawiono przekonującej argumentacji, w świetle której kwotę wymierzonej przez Sąd grzywny należało uznać za rażąco niską. Orzeczona grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i jest adekwatna do okresu zwłoki w przekazaniu skargi. Sąd pierwszej instancji uzasadnił dostatecznie swoje stanowisko w tym względzie, natomiast okoliczności podniesione w odpowiedzi na zażalenie, w tym roczny budżet Koła i jego wydatki, stanowią jedynie dodatkowy argument za uznaniem, że grzywna w wysokości 300 zł w niniejszym przypadku również spełni zakładane cele.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 z związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach (art. 209 p.p.s.a.).

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika wnoszącego zażalenie o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wyjaśnić należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.