Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Gorzan Sędziowie NSA Stanisław Małek As.sąd.WSA Katarzyna Nikodem(spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością rzeczową tytułów wykonawczych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. /-/ K.Nikodem /-/ G.Gorzan /-/ S.Małek

Wierzyciel Zakład Ubezpieczeń Społecznych w P. przesłał do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego tytuły wykonawcze nr [...] , [...], [...] , [...] wystawione przeciwko T. B. w celu wyegzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenia oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za określone w tytułach okresy.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił przesłane tytuły wykonawcze wierzycielowi – Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w P. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny wskazał, że z przekazanych tytułów wykonawczych nie wynika, że wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym skorzystał z uprawnień wynikających z art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 229, poz. 1954, ze zm.) i wszczął postępowanie egzekucyjne z określonych środków egzekucyjnych, takich jak egzekucja z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności oraz rachunków bankowych. Tym samym nie spełnił przesłanek wynikających z § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. nr 137, poz. 1541, ze zm.) stanowiących uszczegółowienie pewnego rodzaju kompetencji między organami egzekucyjnymi i nie wykazał, że prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna. Przekazane tytuły wykonawcze nie posiadają nadanej klauzuli wykonalności, co dowodzi braku wypełnienia obowiązków spoczywających na wierzycielu będącym jednocześnie organem egzekucyjnym. Naczelnik Urzędu Skarbowego uznał, że w tych okolicznościach nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Na powyższe postanowienie wierzyciel złożył zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej, wnosząc o uchylenie postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] w przedmiocie przekazania według właściwości rzeczowej tytułów wykonawczych. W uzasadnieniu zażalenia wierzyciel przyznaje, że art. 19 § 4 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnej w administracji uprawnia dyrektora oddziału ZUS do działania jako organ egzekucyjny. Niemniej zauważa, że środki egzekucyjne możliwe do zastosowania są ustawowo ograniczone. W sytuacji gdy nie jest znany majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje on wystawione tytuły do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego (§ 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 nr 137, poz. 1541, ze zm.) Skoro nie był znany na terenie działania Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. majątek zobowiązanego T. B., dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. nie mógł podjąć w przedmiotowej sprawie żadnych działań egzekucyjnych we własnym zakresie. Dlatego też tytuły wykonawcze zostały skierowane do Naczelnika Urzędu Skarbowego, na terenie którego znajduje się taki majątek, przy czym za miejsce położenia majątku uznano miejsce zamieszkania osoby zobowiązanej. Zdaniem strony przepis § 6 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia nie nakłada na wierzyciela posiadającego jednocześnie uprawnienia organu egzekucyjnego, obowiązku działania jako organ egzekucyjny poprzez nadanie tytułom wykonawczym klauzuli wykonalności i doręczania ich odpisów zobowiązanemu, w sytuacji gdy na terenie swojego działania nie ustalił majątku zobowiązanego, z którego mógłby prowadzić skuteczną egzekucję.

Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego przekazał tytuły wykonawcze Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w P. jako wierzycielowi w celu skierowania ich do własnego, właściwego rzeczowo do prowadzenia egzekucji administracyjnej organu egzekucyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest wyspecjalizowanym organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych z tytułu świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Organ ten posiada możliwości stosowania ograniczonych środków egzekucyjnych. Zgodnie z § 6 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów w sytuacji gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Przepis ten łącznie z § 6 ust. 2 rozporządzenia obliguje wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym do stosowania bezzwłocznie środka egzekucyjnego w zakresie należności ZUS, zatem organem właściwym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania należności ZUS jest wyłącznie Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dopiero w przypadku zaistnienia w toku postępowania egzekucyjnego przesłanki bezskuteczności, organ egzekucyjny uprawniony jest do przekazania tytułu wykonawczego właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego. Przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że w przypadku braku wiedzy organu egzekucyjnego będącego jednocześnie wierzycielem o majątku zobowiązanego znajdującego się na terenie jego działania, organ ten jest uprawniony do przekazania tytułu wykonawczego do takiego samego wyspecjalizowanego organu egzekucyjnego obejmującego swą właściwością miejscową teren, na którym znajduje się majątek zobowiązanego. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej wierzyciel zgodnie z obowiązującymi przepisami nie jest uprawniony do podejmowania jakichkolwiek działań egzekucyjnych, a tym samym do stwierdzenia, że ewentualne prowadzenie postępowania egzekucyjnego może okazać bezskuteczne. Przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia nie przewiduje trybu przypuszczającego, a jedynie dokonany, w związku z tym bezskuteczność egzekucji może ustalić wyłącznie organ egzekucyjny. W związku z powyższym Naczelnik Urzędu Skarbowego uznał się za organ niewłaściwy do prowadzenia egzekucji należności ZUS i przesłał, zgodnie z art. 65 kodeksu postępowania administracyjnego , tytuły wykonawcze do wierzyciela. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał w uzasadnieniu, że Naczelnik Urzędu Skarbowego nie powołał art. 65 kpa jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jednakże uzupełnił to organ odwoławczy, co pozwoliło na utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych złożył na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie skarżącego § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. dotyczy sytuacji wystąpienia następczej bezskuteczności egzekucji, tzn. powstania przesłanki bezskuteczności w toku już wszczętego postępowania egzekucyjnego, gdy zastosowane środki egzekucyjne nie spowodowały zaspokojenia wierzyciela. Przepis ten w ocenie skarżącego nie może mieć zastosowania, ponieważ postępowanie egzekucyjne w stosunku do zobowiązanego nie zostało wszczęte. Wystawione tytuły wykonawcze nie zostały skierowane do dyrektora oddziału ZUS w P. , lecz do organu właściwego miejscowo – Naczelnika Urzędu Skarbowego. Takie działanie, w opinii skarżącego, znajduje oparcie w § 6 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Przepis ten ma zastosowanie, gdy wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym "stwierdza brak majątku zobowiązanego" jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wówczas wierzyciel ma obowiązek przekazania tytułu wykonawczego do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności, na którego terenie znajduje się majątek osoby zobowiązanej. Organem tym jest naczelnik właściwego urzędu skarbowego. Nie stanowi to naruszenia właściwości rzeczowej. Powołany przepis nie nakłada na wierzyciela obowiązku wykazania braku majątku zobowiązanego. Jeżeli natomiast w ocenie naczelnika urzędu skarbowego, do którego skierowano tytuł wykonawczy, wierzyciel jest w posiadaniu informacji o majątku zobowiązanego (do którego można prowadzić egzekucję) winien tę okoliczność udowodnić. Ustęp 5 i 6 powołanego § 6 ww. rozporządzenia ma zastosowanie w sytuacji, gdy wierzyciel będący organem egzekucyjnym postąpił zgodnie z ust. 3 i wszczął egzekucję.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej jest dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi oraz trafności ich wykładni.

Zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie, w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c.

Zaskarżone postanowienie narusza prawo, choć nie z powodu wskazanych w złożonej skardze.

Postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] nr [...] organ egzekucyjny – Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił tytuły wykonawcze o numerach od [...] do [...] wierzycielowi. Natomiast Dyrektor Izby Skarbowej rozpatrując zażalenie na to postanowienie wydał rozstrzygnięcie w sprawie przekazania tytułów wykonawczych Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z właściwością rzeczową. W ocenie Sądu treść sentencji postanowienia organu egzekucyjnego nie budzi wątpliwości, że Naczelnik Urzędu Skarbowego nie wydał postanowienia w sprawie przekazania tytułów wykonawczych właściwemu organowi egzekucyjnemu, ale dokonał zwrotu tytułów wykonawczych wierzycielowi. O tym świadczy nie tylko brak powołania stosownego przepisu art. 65 kpa, mającego zastosowanie w sytuacji przekazania podania organowi właściwemu w przypadku jego wniesienia do niewłaściwego organu, na co zwrócił uwagę w zaskarżonym postanowieniu Dyrektor Izby Skarbowej, ale przede wszystkim treść sentencji postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954) w art. 29 § 2 stanowi, że organ egzekucyjny zwraca tytuł wykonawczy wierzycielowi w dwóch przypadkach: gdy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2. Z uzasadnienia postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego nie wynika jakoby organ egzekucyjny stwierdził, że przekazane do egzekucji tytuły wykonawcze nie spełniają wymogów określonych w art. 27 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, jak również nie ulega wątpliwości, że obowiązek wskazany w tytułach wykonawczych podlega egzekucji administracyjnej. Nie wystąpiły zatem przesłanki do zwrotu tytułów wykonawczych wierzycielowi. W związku z powyższym należy stwierdzić, że Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego, którego uzasadnienie jest niespójne z jego rozstrzygnięciem i narusza w sposób ewidentny art. 29 § 2 powołanej ustawy. Nadto organ odwoławczy zmienił przedmiot rozstrzygania, ponieważ jak wyżej wskazano organ egzekucyjny zwrócił wierzycielowi Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych tytuły wykonawcze a nie przekazał je właściwemu organowi egzekucyjnemu - dyrektorowi oddziału ZUS. Dlatego też przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Dyrektor Izby Skarbowej winien uchylić zaskarżone postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w sprawie zwrotu tytułów wykonawczych wierzycielowi i przekazać według właściwości rzeczowej właściwemu dyrektorowi oddziału ZUS wystawione tytuły wykonawcze.

Natomiast wszystkie zarzuty zawarte w skardze Sąd uznał za nieuzasadnione.

Z przepisu art.19 § 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, iż naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Przepisy § 6 ust 2, 3 i 5 rozporządzenia w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowią natomiast, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, bezzwłocznie stosuje środek egzekucyjny, z zastrzeżeniem ust. 3. ( ust.2) Jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. ( ust.3). Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego.( ust.5) Skoro dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, będący wierzycielem jest jednocześnie, na mocy art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej, organem uprawnionym do stosowania egzekucji, to winien on zastosować się do trybu postępowania wskazanego w § 6 ust 2, 3 i 5 rozporządzenia w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i to w kolejności tam podanej. Sąd podziela stanowisko organów skarbowych, iż zastrzeżenie zawarte w ust.3 § 6 cyt. rozporządzenia powoduje jedynie konieczność przekazania tytułu wykonawczego do takiego samego wyspecjalizowanego organu egzekucyjnego -dyrektora innego Oddziału ZUS -obejmującego swoją właściwością miejscową teren na którym znajduje się majątek zobowiązanego. Dyrektor ZUS winien więc najpierw wszcząć egzekucję we własnym zakresie, a dopiero kiedy prowadzona przez niego egzekucja okaże się w całości lub w części bezskuteczna, skierować tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. Powołane przepisy wskazują bowiem jako właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w pierwszej kolejności Dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jak wynika z art. 26 § 4.ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, który zgodnie z art. 27 § 1 pkt 10 tej ustawy winien zawierać klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej.

W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz. 1270, ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.

/-/ K. Nikodem /-/ G. Gorzan /-/ S. Małek