Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Sygn. akt I OSK165//08 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 lipca 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch ( spr.) Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2007r. sygn. akt II SA/Gl 479/07 w sprawie ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasad sprzedaży samodzielnych, gminnych lokali mieszkalnych na rzecz najemców oraz bonifikaty z tego tytułu. 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 4 zaskarżonej uchwały i w tej części przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 479/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 uchwały Rady Miasta M. z dnia [...] nr [...] w sprawie określenia zasad sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy M. na rzecz ich najemców oraz wyrażenia przez Radę Miasta zgody na stosowanie przez Prezydenta Miasta bonifikaty przy sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy M. na rzecz ich najemców.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną:

Uchwała Rady Miasta M. z dnia [...] nr [...] w sprawie określenia zasad sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych (...) była kolejno zmieniana uchwałami: nr [...] z dnia [...], nr [...] z dnia [...] oraz nr [...] z dnia [...].

Uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] w jej pierwotnym brzmieniu Wojewoda Ś. zaskarżył, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1, § 5 ust. 4, § 6 ust. 1, 2, 3, 4 i 6, § 6 ust 6, § 7 i § 8 tej uchwały (w wyroku Sądu I instancji jak i w pismach wadliwie powołano ustępy w paragrafach jako punkty – "pkt"). W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że regulacje zawarte w § 5 ust. 1, § 5 ust. 4, § 7 i § 8 zaskarżonej uchwały zawierają niedopuszczalne powtórzenie i modyfikację przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), tj. odpowiednio: art. 67 ust. 1 i art. 68 ust. 2, art. 109 ust. 1 oraz art. 21 ust. 5 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Wskazał ponadto, iż ustalenia § 6 ust. 1, 2, 3, 4 i 6 uchwały dotyczące bonifikaty oraz rozliczenia kaucji są niezgodne z art. 68 ust. 1 i 2, art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) a także z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta M. wniosła o jej oddalenie w całości i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zdaniem Rady Miasta, zakwestionowane postanowienia uchwały nie są ani sprzeczne, ani modyfikujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Zakwestionowano także wskazanie przez Wojewodę Rady Miasta M. jako strony przeciwnej, zamiast Gminy M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekając wyrokiem z dnia 18 października 2007 r. o nieważności § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 zaskarżonej uchwały podzielił stanowisko Wojewody Ś., że naruszenie prawa przy uchwalaniu norm prawa miejscowego, a taki charakter Rada Miasta nadała zaskarżonej uchwale, stanowią zarówno przypadki ustanawiania przepisów sprzecznych, czy modyfikujących regulację ustawową o charakterze ius cogens, jak i przypadki powtarzania norm ustawowych. Sytuacja taka prowadzi do dualizmu prawnego, co narusza zasadę spójności i hierarchiczności systemu prawa; te same regulacje nie mogą bowiem znajdować się w aktach prawnych o różnym charakterze i mocy wiążącej. Jak zaznaczył Sąd I instancji, uchwałę podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego podejmowanych przez organy gminy w zakresie zarządu mieniem gminy. Zasady zaś gospodarowania nieruchomościami gminnymi reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Powyższe - jak wskazał Sąd I instancji - oznacza, że Rada Miasta M. ustalając zasady sprzedaży lokali powinna wziąć pod uwagę, jakie kwestie w powyższej materii zostały już uregulowane przepisami powszechnie obowiązującymi. Tymczasem w § 5 ust. 1 kontrolowanej uchwały dotyczącym ceny lokalu dokonano modyfikacji art. 67 ust. 1 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, które wyczerpująco regulują zasady ustalania cen nieruchomości. Z kolei, jak zauważył Sąd I instancji, § 5 ust. 4 uchwały regulujący skutki rezygnacji z wykupu przez najemcę, który złożył wniosek o wykup lokalu mieszkalnego w okresie obowiązywania tej uchwały, stanowi modyfikację art. 21 ust. 5 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Sąd wskazał także, iż w § 7 uchwały ustalającym zasady zwrotu udzielonej bonifikaty w przypadku zbycia nieruchomości lub wykorzystania na cele inne niż uzasadniające udzielenie bonifikaty, powtórzono i zmodyfikowano art. 68 ust. 2 i 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że identycznego naruszenia prawa Rada Miasta dopuściła się ustaleniami § 8 uchwały dotyczącymi prawa pierwokupu, które regulowane jest przepisami rozdziału 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu I instancji, § 4 uchwały określający warunki, jakie musi spełniać najemca ubiegający się o sprzedaż lokalu mieszkalnego, stanowi powtórzenie uregulowania tej kwestii w art. 34 powoływanej ustawy. Ponadto w zakresie uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym nie mieszczą się ustalenia dotyczące bonifikaty, o której mowa w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także kwestie dotyczące rozliczenia kaucji mieszkaniowej. Zasady udzielania bonifikaty reguluje art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do tego przepisu, bonifikaty udziela prezydent miasta, po uzyskaniu zgody rady miasta. Z brzmienia art. 68 ust. 1 wynika więc uprawnienie do wyrażenia zgody na bonifikatę dla określonego, indywidualnego nabywcy. Wyklucza to podjęcie w tym zakresie przez radę miasta aktu generalnego wyrażającego zgodę na udzielenie przez organ wykonawczy bonifikaty w konkretnej, ściśle określonej wysokości. Tymczasem będąca przedmiotem skargi uchwała w § 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 oraz w części § 4 zawiera ustalenia dotyczące bonifikaty udzielanej przy sprzedaży lokali mieszkalnych. W § 6 ust. 1 Rada wyraziła zgodę na udzielenie przez Prezydenta Miasta bonifikaty w wysokości 95 % ceny lokalu mieszkalnego od ceny określonej w sposób podany w § 5 ust. 1 uchwały. Ustalenia zawarte w § 6 ust. 1 i nast. uchwały dotyczące bonifikaty stanowią więc, w ocenie Sądu I instancji, niedopuszczalne przekroczenie upoważnienia przewidzianego w ustawie o gospodarce nieruchomościami i naruszenie kompetencji organu wykonawczego. W odniesieniu do postanowień § 6 ust. 3 i ust. 4 uchwały Sąd I instancji wskazał, że kwestie dotyczące kaucji mieszkaniowej regulują przepisy art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Ustalenie w § 6 ust. 3 i ust. 4 uchwały, że kaucja jest zawarta w udzielonej bonifikacie i nie podlega zwrotowi do wysokości tej bonifikaty, a także iż sprzedaż z bonifikatą uzależniona jest od zrzeczenia się na piśmie roszczenia o zwrot kaucji, jest sprzeczne z art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), jak również z art. 7 Konstytucji RP. Przy tym żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie uprawnia rady gminy do regulowania w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej i zasad jej rozliczania. Podobnie, jeśli chodzi o zapis "koszty wyceny ponosi najemca" zawarty w § 5 ust. 2 uchwały, Sąd I instancji nie znalazł podstawy prawnej dla takiej regulacji w przepisie prawa miejscowego. Sąd zauważył ponadto, że nadanie zaskarżonej uchwale charakteru aktu prawa miejscowego na skutek jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z [...] r. Nr [...], poz. [...], przesądziło o tym, iż upływ jednego roku od dnia jej podjęcia, nie stanowi przewidzianej art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w przeszkody w stwierdzeniu nieważności sprzecznych z prawem jej postanowień.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Miasta M., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skargę kasacyjną oparto na zarzutach:

1) naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni przepisów:

- art. 34, art. 67, art. 68 ust. 1, 2 i 2a oraz art. 109 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego,

2) naruszenia prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 6 ust. 4 oraz art. 21 ust. 5 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego,

3) mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania:

- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej oznaczanej jako P.p.s.a., poprzez orzeczenie o nieważności części przepisów uchwały Rady Miasta M. z dnia [...], których stwierdzenia nieważności Wojewoda Ś. nie domagał się w skardze, jak również poprzez stwierdzenie nieważności przepisów w ich pierwotnym brzmieniu, podczas gdy w skardze zostały zaskarżone poszczególne przepisy uchwały zmienionej kolejnymi uchwałami Rady Miasta M.,

- art. 144 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia o nieważności § 8 uchwały Rady Miasta M., jak również nieustosunkowanie się do podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu niewłaściwego wskazania przez Wojewodę Ś. strony przeciwnej tj. Rady Miasta M., zamiast Gminy M.

Podnosząc powyższe zarzuty Rada Miasta M. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody Ś., ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Rada Miasta M. wskazała, że orzeczenie przez Sąd I instancji o nieważności § 4 oraz § 5 ust. 2, 3 i 5 zaskarżonej uchwały, wobec nieobjęcia ich zaskarżeniem przez Wojewodę Ś., stanowi naruszenie powołanego przepisu ustawy procesowej. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru może zaskarżyć akt organu jednostki samorządu terytorialnego w całości lub w części. Skoro więc organ nadzoru zaskarżył konkretne przepisy uchwały, to wyznaczył tym samym granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wykroczył poza wytyczone przez skargę granice sprawy także wskutek tego, że poddał kontroli przedmiotową uchwałę w jej pierwotnym brzmieniu, mimo iż Wojewoda Ś. w skardze nie zaznaczył, że zaskarża uchwałę w brzmieniu uchwalonym pierwotnie.

Z kolei naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. pełnomocnik upatruje w tym, że Sąd I instancji nie rozpatrzył zarzutu nieprawidłowego oznaczenia przez Wojewodę strony przeciwnej, mimo że Rada Miasta M. zarzut ten podnosiła w odpowiedzi na skargę. Powołany przepis zobowiązuje sąd nie tylko do zaprezentowania zarzutów strony skarżącej i pozostałych stron postępowania, ale do ich rozważenia, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy.

Co do naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej podniesiono, iż - jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1336/05 (LEX nr 194876) - sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały, a tylko w braku odmiennych uregulowań w przepisach przejściowych, konsekwencje ewentualnego naruszenia prawa rozpatruje w świetle przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Tymczasem Sąd I instancji § 6 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały ocenił względem przepisów art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), mimo że art. 6 ust. 4 tej ustawy wszedł w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2005 r., kiedy § 6 ust. 3 i 4 uchwały w brzmieniu pierwotnym już nie obowiązywał, zaś art. 36 ust. 2 miał inne brzmienie. Doszło zatem do niewłaściwego zastosowania ww. przepisów.

Co do stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie nieważności § 4 uchwały, pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że trudno dopatrzyć się sprzeczności pomiędzy tym przepisem a art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak to przyjął Sąd. Ten ostatni przepis określa bowiem zasady pierwszeństwa w nabyciu lokalu, natomiast § 4 zaskarżonej uchwały wskazuje, komu może być sprzedany lokal mieszkalny z zastosowaniem bonifikaty. Zatem § 4 uchwały nie stoi na przeszkodzie w stosowaniu art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przechodząc zaś do § 5 uchwały, w skardze kasacyjnej podniesiono, że zamieszczenie w ust. 2 zapisu, iż koszt wyceny lokalu ponosi najemca, nie oznacza nałożenia na najemcę prawnego obowiązku spełnienia świadczenia. Adresatem tego przepisu jest wyłącznie organ wykonawczy gminy, który jest zobowiązany do takiego ukształtowania stosunku sprzedaży, aby koszt wyceny poniósł kupujący lokal.

Niewystarczająco, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wyjaśnione zostało przez Sąd I instancji, na czym miałaby polegać sprzeczność § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały z art. 21 ust. 5 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Powołany § 5 ust. 4 nie ustanawia samoistnej przesłanki wypowiedzenia umowy najmu lokalu, przesłanki te określa bowiem ustawa o ochronie praw lokatorów (...), natomiast regulacja zawarta w uchwale stanowi w istocie dyrektywę postępowania dla Prezydenta Miasta M. w zakresie tych najemców, którzy zrezygnowali z wykupienia lokalu mieszkalnego, mimo złożenia stosownego wniosku.

W odniesieniu do stwierdzonej nieważności § 6 uchwały Rady Miasta M., skarga kasacyjna podnosi, iż rzeczywiście regulacja kwestii bonifikaty nie powinna być zawarta w uchwale stanowiącej przepis prawa miejscowego, chociaż błędu tego nie dostrzegł Wojewoda Ś., który dopuścił do opublikowania uchwały wraz z § 6 w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co pozwoliło mu zaskarżyć ten przepis wraz z innymi postanowieniami uchwały. Co się tyczy ust. 1 tego paragrafu, to - zdaniem pełnomocnika - należy go odczytywać jako generalną zasadę udzielania bonifikaty, pozwalającą jednak w indywidualnych przypadkach na odstępstwa od niej, jednakże dopiero po udzieleniu zgody Rady Miasta M. Wynika to z art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który ustawodawca tak ukształtował, aby było możliwe udzielenie zgody zarówno o charakterze generalnym, jak też równocześnie zgody w indywidualnych przypadkach.

Zdaniem skargi kasacyjnej, nie można też uznać, aby § 7 zaskarżonej uchwały pozostawał w sprzeczności z art. 68 ust. 2 i ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jego zakres regulacji nie wykracza poza regulację ustawową ani nie modyfikuje przepisów ustawy. Co się tyczy natomiast § 8 uchwały, to stwierdzenie nieważności tego przepisu nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione przez Sąd I instancji. Z przedstawionych powodów zarzuty błędnej wykładni, jak również niewłaściwego zastosowania przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej są - zdaniem pełnomocnika - uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Ś. wniósł o jej odrzucenie w trybie art. 178 w związku z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. z uwagi na brak zdolności sądowej Rady Miasta M., bądź też o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej. Jak podniesiono, skarga kasacyjna wniesiona została przez pełnomocnika Rady Miasta M., a więc w imieniu organu jednostki samorządu terytorialnego, który nie posiada zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 P.p.s.a. Zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym jedynym organem, który może reprezentować gminę na zewnątrz jest wójt. Tym samym wykluczona jest, w ocenie organu, możliwość skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej przez radę gminy.

Z ostrożności procesowej Wojewoda Ś. odniósł się do merytorycznych zagadnień podniesionych w skardze kasacyjnej. W całości podzielił argumentację zawartą w treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego z przyczyn określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec tego, że żadna z tych przyczyn w niniejszej sprawie nie zachodzi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną i stwierdził, że jest ona w części uzasadniona.

Uzasadniony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wedle którego Sąd dokonywał oceny zgodności z prawem § 4 uchwały Rady Miasta M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdzając sprzeczność § 4 kontrolowanej uchwały z powołanym przepisem ustawowym dopuścił się błędnej jego wykładni wadliwie przyjmując, iż jego treść oraz treść § 4 uchwały są tożsame. Trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, że oba te przepisy dotyczą zupełnie odrębnych sytuacji. Przepis art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje tzw. "pierwszeństwo" w nabyciu nieruchomości, przez które należy rozumieć uprzywilejowanie określonej osoby wyrażające się w eliminacji innych podmiotów ubiegających się o nabycie tej samej rzeczy, natomiast § 4 zaskarżonej uchwały określa sytuacje, w których może dojść do sprzedaży lokalu jego najemcy z zastosowaniem bonifikaty, czyli obniżenia ceny. Nie doszło zatem do naruszenia art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy uchwalaniu § 4 uchwały przez powtórzenie w jego treści obowiązującej normy ustawowej. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 4 uchwały i w tej części sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują jednak na uwzględnienie.

Za wadliwie postawiony należy uznać zarzut naruszenia art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzut ten po pierwsze sformułowano ogólnikowo bez wskazania, o które z uregulowań zawartych w sześciu ustępach (1, 1a, 2, 3, 3a oraz 4) chodzi, a poza tym nie został w jakikolwiek sposób umotywowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Podobnie ma się sprawa z zarzutem naruszenia art. 109 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskutek jego błędnej wykładni, do którego w ogóle nie nawiązano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Co do zarzutu naruszenia art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w petitum skargi kasacyjnej wskazano, iż ma on postać błędnej wykładni, natomiast w uzasadnieniu skargi wywiedziono naruszenie tego przepisu poprzez niewłaściwe jego zastosowanie przez to, że do oceny legalności § 6 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały zastosowano art. 36 w innym brzmieniu aniżeli obowiązujące na dzień 1 stycznia 2005 r. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nie pozwala na ich merytoryczne rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który - jak podkreślono na wstępie - przy rozpoznaniu sprawy jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do uzupełniania, ani doprecyzowywania zarzutów skargi kasacyjnej, czy też stawiania hipotez co do zamierzonego sposobu ich uzasadnienia przez autora skargi kasacyjnej. Z powyższych przyczyn zarzuty odnoszące się do art. 67 i art. 109 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również do art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) nie mogły być uznane za usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej.

Nieuzasadniony jest zarzut błędnej wykładni art. 68 ust. 1, 2 i 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd I instancji trafnie odczytał treść zawartych w nim uregulowań i prawidłowo uznał, że § 7 kontrolowanej uchwały stanowi powtórzenie i modyfikację powołanych przepisów ustawy. Należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, że w przedmiotowym zakresie uchwały podejmowanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym nie mieszczą się postanowienia o charakterze generalnym dotyczące bonifikaty, która znajduje uregulowanie w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko takie znalazło akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 23. 01. 2007 r. sygn. akt I OSK 1747/06), choć w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 7.09.2005 r. sygn. akt I OSK 193/05 zaprezentowano odmienny pogląd.

Naruszenie art. 6 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polega, według skargi kasacyjnej, na poddaniu ocenie przez Sąd I instancji pierwotnego brzmienia § 6 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały według art. 6 ust. 4 powołanej ustawy, pomimo że przepis ten został wprowadzony dopiero z dniem 1 stycznia 2005 r., kiedy to § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały w jego pierwotnym brzmieniu już nie obowiązywał. Zarzut ten jest o tyle chybiony, że całkowicie pomija fakt, iż norma zawarta w art. 6 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) obowiązywała już w tekście pierwotnym ustawy jako ust. 2 tego artykułu. Nie można zatem uznać za skuteczny zarzut naruszenia powyższej normy prawnej tylko z tego powodu, że mylnie oznaczono ją w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie ma to zresztą wpływu na prawidłowość oceny.

Co do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 5 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji przy ocenie zgodności z prawem § 5 ust. 4 kontrolowanej uchwały Rady Miasta M., trudno doszukać się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji powołanych norm ustawowych. Zarzut niewłaściwego zastosowania ww. przepisów ustawy wymagał wykazania, dlaczego nie mają one związku z uregulowaniem zawartym w § 5 ust. 4 uchwały. Tymczasem wywód skargi kasacyjnej w tym zakresie ogranicza się do stwierdzenia braku uzasadnienia przez Sąd I instancji sprzeczności § 5 ust. 4 uchwały z powołanymi przepisami ustawy, a także do analizy treści powołanych uregulowań. Nie spełnia to warunków umożliwiających rozpoznanie tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Chybione okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. (w petitum skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie "art. 144 § 4", jednak z jej uzasadnienia wynika, że chodziło o "art. 141 § 4" P.p.s.a.). Niemniej należy podkreślić, że stosownie do art. 174 P.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów postępowania jest o tyle skuteczny, o ile strona wykaże, że naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie tego wymogu nie spełnia. Samo stwierdzenie, że wskazane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

Skoro część podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów oparta została na nieusprawiedliwionych podstawach, skarga kasacyjna w tej części podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 P.p.s.a.

Z przedstawionych przyczyn orzeczono, jak w sentencji wyroku.