Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Katarzyna Dydaś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] Nr. [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego skargę oddala

W dniu 18 maja 2006r. emerytowany sierżant sztabowy A. W. zwróciła się do Dyrektora Zakładu Karnego z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na zakup mieszkania na rynku pierwotnym. Do wniosku dołączono umowę kredytu budowlano-hipotecznego zawartą pomiędzy Bankiem A. a S. D. i A. W. oraz umowę przyrzeczenia sprzedaży wyodrębnionego lokalu mieszkalnego w wybudowanym w tym celu budynku zawartą pomiędzy Towarzystwem Budownictwa Społecznego "B." Sp. z o.o. a S. D. i A. W.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Dyrektor Zakładu Karnego zawiadomił A. W., że z powodu braku w planie finansowym jednostki środków przeznaczonych na pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jej wniosek nie może być rozpatrzony w terminie wynikającym z zapisów art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień [...].

Po uzupełnieniu dokumentów (na żądanie organu) przez A. W. -Decyzją nr [...] z dnia [...] Dyrektor Zakładu Karnego odmówił przyznania A. W. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Na uzasadnienie podano, że zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.) emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy, a w związku z tym w celu ustalenia uprawnienia emeryta do przydziału pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego mają zastosowanie przepisy art. 85 - 95 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.). Organ zwrócił uwagę na treść art. 90 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którym "funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego." Organ podał, że - co prawda - na dzień złożenia wniosku A. W. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym położonym w K., należącym do jej matki i nie posiada ani nie posiadała prawa własności bądź współwłasności lokalu mieszkalnego, nie mniej jednak w sytuacji nabycia lokalu na wspólną własność przez osobę uprawnioną oraz inną osobę, nie pozostającą w stosunku pokrewieństwa do osoby uprawnionej, nie można uznać tego lokalu za stanowiącego odrębną nieruchomość osoby uprawnionej.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się A. W. i w dniu 28 stycznia 2008r. wniosła od niej odwołanie domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W odwołaniu A. W. podniosła, iż stanowisko organu I instancji wynika z błędnej interpretacji art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Jej zdaniem, skoro w ustawie o Służbie Więziennej brak definicji legalnej lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, to należy sięgnąć do ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), która w art. 2 ust. 1 stanowi, że odrębną nieruchomość stanowić może samodzielny lokal mieszkalny. Samodzielność lokalu oznacza tu samodzielność funkcjonalną (wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych - art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali), a nie samodzielność w rozumieniu wyłączności prawa do tego lokalu. Funkcjonariuszowi przysługuje prawo do pomocy finansowej na nabycie samodzielnego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, niezależnie od tego czy nabycie ma nastąpić na "wyłączną" jego własność czy też na współwłasność z inną osobą, z którą pozostaje w nieformalnym związku. Błędnym zatem jest twierdzenie organu orzekającego, że lokal nabywany "na wspólną własność przez osobę uprawnioną oraz inną osobę nie pozostającą w stosunku pokrewieństwa do osoby uprawnionej" nie jest "lokalem stanowiącym odrębną nieruchomość". Ustawodawca nie stawia warunku, aby nabywany lokal stanowił wyłączną własność uprawnionego, co zresztą w przypadku małżeństwa byłoby nie do zrealizowania.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z dnia 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 85, 87, 90 i 91 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Zakładu Karnego.

Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wskazał, iż na podstawie ustalonego stanu faktycznego potwierdzonego zgromadzonymi w toku postępowania administracyjnego materiałami i dokumentami, brak jest prawnych możliwości przyznania A. W. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W rozpatrywanej sprawie organ - podobnie jak organ I instancji - odniósł się do treści art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Zdaniem organu odwoławczego treść tego przepisu wskazuje na to, że pomoc taka przysługuje funkcjonariuszowi (emerytowi), czyli osobie uprawnionej, ale występującej indywidualnie, a ponadto przysługuje na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a nie współwłasności lokalu mieszkalnego. Ustawodawca rozróżnia bowiem pojęcia własności i współwłasności choćby w art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym nie ma znaczenia, iż przedmiotowy lokal mieszkalny nabyty zostanie wspólnie przez obie osoby uprawnione ponieważ warunki, od których uzależnione jest przyznanie pomocy mieszkaniowej spełnić musi wyłącznie wnioskodawca, czyli uprawniony funkcjonariusz (emeryt).

Na powyższą decyzję A. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako naruszających prawo, a w szczególności art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.) w związku z art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła te same argumenty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazała również, iż podniesiony przez organ odwoławczy fakt posłużenia się przez ustawodawcę w art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej pojęciem tak właściciela jak i współwłaściciela lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość nie stanowi potwierdzenia stanowiska tegoż organu, a wręcz przeciwnie, przesądza, że nie tylko bycie właścicielem, ale i współwłaścicielem nieruchomości lokalowej świadczy o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Jedynym logicznym jest zatem wniosek, że czynienie starań o uzyskanie współwłasności lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, jest dążeniem do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych uprawniającym do pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie. Zdaniem tego organu pomoc finansowa przysługuje na uzyskanie lokalu, a nie jego części, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. W ustawie o Służbie Więziennej prawodawca nie określił, iż każdemu funkcjonariuszowi należy przydzielić mieszkanie (lub przyznać świadczenie ekwiwalentne), a jedynie funkcjonariuszowi nie posiadającemu takiego mieszkania, a nadto przy uwzględnieniu jedynie członków rodziny funkcjonariusza wymienionych w art. 86 tej ustawy. W żadnym razie osobą uwzględnianą przy przydziale lokalu nie jest - tak jak w niniejszej sprawie - konkubent. Organ wskazał ponadto, że nawet małżonkowie, którzy oboje są funkcjonariuszami Służby Więziennej nie mogą każde z osobna ubiegać się o pomoc finansową na uzyskanie tego samego lokalu. Zgodnie z zamysłem ustawodawcy pomoc finansowa jako surogat prawa do lokalu, jest realizowana w sytuacji, gdy lokalu przydzielić nie można. Oczywistym się staje, iż skoro owo świadczenie ekwiwalentne przyznano jednemu z małżonków będących funkcjonariuszami Służby Więziennej to drugiemu takowe świadczenie już nie przysługuje.

Na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008r. skarżąca poinformowała, że zawarła związek małżeński ze S. D., ale nastąpiło to już po wydaniu zaskarżonych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd nie brał pod uwagę faktu, iż A. W. i S. D. zawarli związek małżeński, gdyż okoliczność ta zaistniała już po wydaniu zaskarżonej decyzji i nie była znana organom administracyjnym. Tym samym nie mogła mieć i nie miała wpływu na treść wydanych decyzji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - skarga nie jest uzasadniona.

Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, iż stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Skarżąca A. W. wraz ze swoim konkubentem S. D. zawarli z Towarzystwem Budownictwa Społecznego "B." Sp. z o.o. umowę przyrzeczenia sprzedaży wyodrębnionego lokalu mieszkalnego w wybudowanym w tym celu budynku, a z Bankiem A. umowę kredytu budowlano-hipotecznego. Następnie skarżąca wystąpiła do Dyrektora Zakładu Karnego z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na zakup mieszkania na rynku pierwotnym.

Istotą sporu między stronami jest to, czy w opisanej sytuacji skarżącej przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie tego lokalu mieszkalnego czy też nie.

Zasady przydzielania funkcjonariuszom lokali mieszkalnych zostały uregulowane w rozdziale 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.) zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy" (art.85-95). Podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowi art. 90 tej ustawy. Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu:

"Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego".

Należy zauważyć, iż z treści tego przepisu wynika prawo funkcjonariusza do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego a nie prawo do pomocy finansowej na uzyskanie udziału w takim lokalu mieszkalnym, jak miałoby to miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych w obydwu umowach dołączonych do wniosku o przyznanie pomocy finansowej (tj. w umowie przyrzeczenia sprzedaży wyodrębnionego lokalu mieszkalnego w wybudowanym w tym celu budynku oraz w umowie kredytu budowlano-hipotecznego) jako strona występują A. W. i S. D. Tym samym w przypadku nabycia przez nich własności lokalu mieszkalnego staliby się jego współwłaścicielami w częściach ułamkowych, a obecnie - wobec braku sprecyzowania tych udziałów w umowach - w częściach trudnych do ustalenia.

W związku z powyższym Sąd zwraca uwagę, iż współwłasność została uregulowana w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964r. nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Zgodnie z art. 195 tej ustawy "własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność)". Ponadto "każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli" (art. 198 Kc).

Już z treści tego przepisu wynika, że cel, dla którego funkcjonariusz miałby otrzymać pomoc finansową, a więc "uzyskanie lokalu mieszkalnego", "domu jednorodzinnego" dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych swoich i swojej rodziny nie mógłby zostać spełniony w sytuacji, gdyby funkcjonariusz miał uzyskać jedynie ułamkowy udział w takiej nieruchomości, a więc gdyby takim lokalem, czy domem jednorodzinnym w jakiejś części mogła dysponować także osoba trzecia. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy nabędzie on przedmiotowy lokal czy dom na wyłączność, a nie jedynie udział ułamkowy we własności takiej nieruchomości. W tym sensie pojęcie "lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego" nie oznacza tylko samodzielności funkcjonalnej lokalu, ale właśnie oznacza także samodzielność w rozumieniu wyłączności prawa do tego lokalu.

Nietrafny jest argument podnoszony przez A. W. w skardze, że "gdyby uprawniony nabywał ten lokal pozostając w związku małżeńskim również nie nabyłby go na wyłączną własność a jedynie na współwłasność" albowiem w stosunkach majątkowych między małżonkami występuje szczególny rodzaj współwłasności, jakim jest współwłasność łączna (zwaną wspólnością majątkową - art. 31 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), a nie współwłasność ułamkowa, z jaką mamy do czynienia w pozostałych wypadkach. Odnośnie współwłasności łącznej - wspólności majątkowej małżeńskiej należy zauważyć, że: "jej najistotniejszą cechą jest bezwzględny zakaz rozporządzania udziałem we współwłasności. Kłóciłoby się to z istotą i funkcją współwłasności (łącznej) spełniającej tu służebną funkcję wobec podstawowego stosunku osobistego łączącego (wyłącznie) oznaczone osoby" (E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001).

Bez znaczenia - zdaniem Sądu - jest okoliczność, że konkubent A. W. - S. D. jest również emerytowanym funkcjonariuszem służby więziennej, w więc osobą, która z tego względu miałaby uprawnienia do pomocy finansowej, albowiem po pierwsze: nie jest znana jego sytuacja rodzinna i mieszkaniowa, a po drugie: nie sposób przyjąć, aby drugiej osobie przysługiwało prawo do pomocy finansowej na uzyskanie tego samego lokalu (czy jego ułamkowej części), skoro w zasadzie poza sporem pozostaje okoliczność podniesiona przez organ odwoławczy, a ustalona dotychczasowym jednolitym orzecznictwem, iż "nawet małżonkowie, którzy oboje są funkcjonariuszami Służby Więziennej nie mogą każde z osobna ubiegać się o pomoc finansową na uzyskanie tego samego lokalu".

Mając powyższe na względzie - Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów obu instancji, iż prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi jedynie w przypadku nabywania wyłączności prawa do takiego lokalu, a nie w przypadku uzyskiwania ułamkowej części lokalu, a przeto skargi nie uwzględnił i na podstawie powołanych przepisów oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.