Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 753/07 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1) uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz J.K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z 28 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 753/07 oddalił skargę J.K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został wydany w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] grudnia 2005 r. skarżący uzyskał zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie spożywczo-przemysłowym w Ż. przy ulicy S., zawierających do 4,5% oraz piwa z przeznaczeniem do spożycia poza miejscem sprzedaży. Zezwolenie to zostało wydane na okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2007 r.

W dniu 25 lutego 2006 r. i w dniu 14 marca 2006 r. policjanci z komisariatu Policji w Ż. ujawnili spożywanie piwa butelkowego w ww. sklepie.

Decyzją z [...] maja 2006 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ż. cofnął zezwolenie na sprzedaż alkoholu wydane w dniu [...] grudnia 2005 r. na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz.U. z 2002 r. Nr 147,poz. 1231 ze zm.), zwanej dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości. Decyzja ta została uchylona w całości przez SKO w S. w dniu [...] lipca 2006 r. ze względu na naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Ż. decyzją z [...] grudnia 2006 r. cofnął skarżącemu przedmiotowe zezwolenie uznając, że materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdza, że w sklepie prowadzonym przez skarżącego spożywano alkohol.

Skarżący odwołując się od tej decyzji podniósł, że Burmistrz uznał za wiarygodne jedynie zeznania funkcjonariuszy Policji, co koliduje z całością zebranego materiału dowodowego, tj. wyjaśnieniami strony oraz oświadczeniami zatrudnionego personelu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] lutego 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że organ I instancji ustalił stan faktyczny w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadzając dowód z przesłuchania świadków, zarówno policjantów realizujących zadania wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości, jak i osoby spożywające alkohol w sklepie oraz wyjaśnienia skarżącego i jego pracowników. W wyniku zebranego materiału dowodowego Burmistrz Ż. słusznie uznał, że nastąpiło naruszenie warunków zezwolenia i wobec tego na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 2 należało cofnąć zezwolenie.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę, domagając się uchylenia decyzji obu instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że skarżący był uprawniony do sprzedaży napojów alkoholowych do 4,5% oraz piwa w sklepie spożywczo-przemysłowym, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Celem wydania takiego zezwolenia było uniemożliwienie spożywania alkoholu na terenie sklepu, w którym była prowadzona jego sprzedaż, z uwagi na to aby osoby postronne, zwłaszcza dzieci i młodzież, nie były wbrew swej woli narażone na przebywanie z osobami będącymi po spożyciu alkoholu. Nie do zaakceptowania jest, w ocenie Sądu, przyjęta przez skarżącego interpretacja, że możliwe jest spożywanie alkoholu w sklepie pod warunkiem, że nie zostałby on w tym sklepie zakupiony.

Sąd powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że wystarczy jednorazowe nieprzestrzeganie warunków określonych w zezwoleniu, aby możliwe było jego cofnięcie. Jedynie w przypadku, o którym stanowi art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ustawodawca wskazał, że określone w nim zachowania uzasadniające cofnięcia zezwolenia muszą się powtarzać co najmniej dwukrotnie w ciągu 6 miesięcy.

Sąd I instancji ponadto wskazał, że to na skarżącym ciążył obowiązek takiej organizacji pracy sklepu, aby nie dopuścić do spożywania alkoholu na jego terenie, tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie skarżący obok sklepu prowadzi pijalnię piwa. Skarżący powinien więc podjąć szczególne środki zapobiegawcze, aby wypełnić warunki zezwolenia. Sąd podkreślił, że bezspornym w sprawie jest fakt, że w dniu 25 lutego 2006 r. J.N. spożywał alkohol na terenie sklepu, czemu skarżący nie zaprzecza i to było podstawą cofnięcia zezwolenia. Sąd zauważył rozbieżności w materialne dowodowym dotyczące drugiego mężczyzny pijącego alkohol, jednakże nie miały one większego znaczenia, albowiem zeznania świadków w tym zakresie nie posłużyły do ustalenia stanu faktycznego.

W konkluzji Sąd podniósł, że nie doszło do naruszenia przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ustalając prawidłowy stan faktyczny dokonał jego subsumcji pod właściwą normę prawną.

J.K. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w całości i domagając się uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną oparł na podstawie naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że skarżący świadomie dopuścił do spożywania alkoholu w sklepie spożywczo-przemysłowym w Ż.

Skarżący podniósł, że nie miał żadnego wpływu na postępowanie J.N., który wbrew zakazowi spożywania alkoholu i jego wnoszenia do sklepu wszedł z otwartym piwem do sklepu wbrew woli skarżącego i obsługi sklepu.

W ocenie skarżącego organ cofający zezwolenie powinien zbadać czy organy stwierdzające fakt naruszenia zasad czynią to obiektywnie i czy nie jest to wynikiem działania zamierzonego i sterowanego przez konkurencję w celu przejęcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że w postępowaniu kasacyjnym, regulowanym przepisami działu IV rozdziału 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a."., obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z treści art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik J.K. zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 32 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że skarżący świadomie dopuścił do spożywania alkoholu w sklepie spożywczo-przemysłowym w Ż., wskazując zarazem - w uzasadnieniu skargi - że przesłanka ta stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji RP autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu skargi stwierdził, iż "przykładem takiej dyskryminacji jest przyjęcie przez Sąd, że skarżący nie zapobiegł udaniu się J.N. do jego sklepu spożywczo-przemysłowego... po uprzednim zakupieniu piwa w jego piwiarni obok, które to sprzedał ww. sam skarżący". Podniósł ponadto, że "późniejsze i wcześniejsze postępowania administracyjne wobec skarżącego w tej samej materii wskazują, że takie fakty jak dyskryminacja w celu pozbawienia zezwolenia miały miejsce", a tym samym, zdaniem autora skargi, "można twierdzić, że skarżący był dyskryminowany w życiu gospodarczym w sposób naruszający art. 32 ust. 2 Konstytucji RP".

Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji RP z powołaniem się na pierwszą podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) należy uznać za całkowicie chybiony.

Abstrahując nawet od tego, że odwoływanie się do norm konstytucyjnych mających charakter ogólnych deklaracji (takich jak np. art. 2 i art. 32 Konstytucji) nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutów kasacyjnych z uwagi na to, że zasady w nich wyrażone zostały skonkretyzowane w przepisach szczegółowych regulujących odpowiednie instytucje procesowe i bez ich wskazania nie jest możliwe skuteczne zaskarżenie orzeczenia sądu (por. postanowienie SN z 24.01.2007, sygn. akt II KK 248/06, LEX nr 249197), przede wszystkim należy podkreślić, że sposób, w jaki ów zarzut został w skardze przedstawiony, w istocie całkowicie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie jego zasadności. Opierając się na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w ramach której podniesiony został zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji, autor skargi kasacyjnej nie wskazuje nawet, czy zarzuca on Sądowi I instancji błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, a uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie tego zarzutu koncentruje się wyłącznie na krytyce działań organów administracji w odniesieniu do osoby skarżącego i polemice z dokonanymi przez te organy ustaleniami faktycznymi, którym przeciwstawia własne ustalenia i własne oceny.

Z powyższych względów zarzut dotyczący naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji należało uznać za nieuzasadniony.

Natomiast uzasadniony okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Przepis ten stanowi, że "zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych". Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży.

Z brzmienia tych przepisów jasno wynika, że podstawową przesłankę obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia stanowi nieprzestrzeganie "określonych w ustawie warunków sprzedaży" napojów alkoholowych.

Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji równoważnie potraktował spożywanie alkoholu przez klienta, który już z alkoholem (wcześniej zakupionym i otwartym) przyszedł do sklepu prowadzonego przez skarżącego, z wypełnieniem zawartej w art. 18 ust. 10 pkt 2 tej ustawy przesłanki naruszenia przez skarżącego "warunków sprzedaży" alkoholu.

W tym sklepie (spożywczo-przemysłowym) skarżący na podstawie udzielonego mu zezwolenia był uprawniony do sprzedaży napojów alkoholowych do 4,5% oraz piwa w sklepie, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Celem tak udzielonego zezwolenia było uniemożliwienie spożywania alkoholu na terenie obiektu, w którym prowadzona była jego sprzedaż - co też słusznie zauważył Sąd I instancji równocześnie podnosząc między innymi to, że wyraźnie na to wskazuje omawiana ustawa o wychowaniu w trzeźwości, która stawia zadanie ograniczenia dostępu do napojów alkoholowych, uznając życie obywateli w trzeźwości za wartość trudną do przecenienia.

W związku z tym należy jednak zauważyć, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi swoistą "sankcję" jaką jest cofnięcie zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust.1, nie wiąże z naruszeniem "celu" udzielonego zezwolenia, ani też z naruszeniem określonego w preambule ustawy celu tej ustawy, jakim jest "życie obywateli w trzeźwości" jako "niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu", lecz z naruszeniem "określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych".

Zrównując, czy wręcz utożsamiając naruszenie celów ustawy i ogólnie rozumianego celu udzielonego skarżącemu zezwolenia z wypełnieniem przesłanki z art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu, bowiem art. 18 ust. 10 pkt 2 jako przesłankę cofnięcia zezwolenia wyraźnie wskazuje naruszenie ("nieprzestrzeganie") "określonych w ustawie warunków sprzedaży" alkoholu. Wydając decyzję o cofnięciu zezwolenia organ powinien więc wskazać jakie konkretnie "określone w ustawie" warunki sprzedaży zostały przez skarżącego naruszone. Z poczynionych przez organy administracyjne, a zaaprobowanych w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji, ustaleń faktycznych jednoznacznie wynika, że alkohol nie został sprzedany (ani podany) w prowadzonym przez skarżącego sklepie spożywczo-przemysłowym lecz w zupełnie innym (na innej ulicy) sklepie -pijalni, aczkolwiek również należącym do skarżącego, który zresztą sam mu alkohol sprzedał. Ani w jednym ani w drugim przypadku nie doszło do naruszenia określonych w ustawie warunków sprzedaży. Nie wiadomo też na czym została oparta i jaki ma związek z określonymi w ustawie przesłankami cofnięcia zezwolenia konstatacja Sądu, że skarżący wiedząc, że J.N. miał zamiar pójść do drugiego sklepu (spożywczo-przemysłowego) w celu zakupu czekolady, mógł przewidzieć, że "może on udać się do sklepu razem z piwem i przeciwdziałać temu".

Należy przy tym zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela wyrażoną w przywołanych przez Sąd I instancji wyrokach z dnia 2 maja 2001 r., sygn. akt II SA 1452/00 oraz z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 175/06 rygorystyczną wykładnię przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w kwestii zasad (warunków) cofania zezwolenia, w przypadku naruszenia tych zasad. Zwraca jednak uwagę, że w każdym z tych przypadków - w odróżnieniu od sprawy niniejszej - doszło do sprzedaży alkoholu z naruszeniem określonych w ustawie warunków (np. w sprawie o sygn. akt II GSK 175/06 chodziło o jednorazową sprzedaż alkoholu osobie nieletniej). Jeśli natomiast chodzi o powołany w tym kontekście art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, co do którego Sąd podkreślił, że w tym przypadku (na zasadzie wyjątku) ustawodawca wyraźnie wskazał, że określone w nim zachowania muszą się powtarzać - co najmniej dwukrotnie w ciągu 6 miesięcy, dodatkowo należy też zwrócić uwagę, że w przepisie tym ustawodawca równie wyraźnie wskazał, że określona w nim przesłanka cofnięcia zezwolenia (zakłócanie porządku publicznego) musi być związana ze "sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży" i zostaje spełniona w sytuacji, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego.

W rezultacie należy zgodzić się z wyrażonym w zaskarżonym wyroku poglądem Sądu, że w myśl art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, jeżeli stwierdzony zostanie choćby tylko jeden przypadek złamania zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie, obowiązkiem organu zezwalającego jest cofnięcie wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Niedopuszczalne jest jednak cofnięcie zezwolenia w oparciu o przepis art. 18 ust. 10 pkt 2 w sytuacji, gdy sprzedaż w sklepie, którego dotyczyło cofnięte zezwolenie w ogóle nie miała miejsca i organ nie wykazał, aby skarżący lub któraś z zatrudnionych przez niego osób (za które w równym stopniu ponosiłby odpowiedzialność) dopuściły się naruszenia określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i dlatego na mocy art. 185 § 1 i 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: