Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 27 sierpnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi C. P. i B. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę uchyla zaskarżone postanowienie.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i P.P. pozwolenia na budowę budynku pawilonu handlowego wraz z przyłączami wodociągowymi i kanalizacyjnymi na działce nr geod. 381/3 w obrębie 7 w W.

Pismem z dnia 28 grudnia 2005 roku C.P. wniósł odwołanie od powyżej decyzji. W odwołaniu tym wskazał, że przedmiotem sporu jest zamiar wybudowania pawilonu handlowego, a także trzech garaży w granicy działek nr 381/3 i 378/1, co spowoduje zakłócenie działalności ogrodniczej w sąsiedniej szklarni. Przytoczył także argumentację mającą potwierdzać brak legalności spornej inwestycji, wspierając się w tym względzie oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2004 roku, sygn. akt II SA/Łd 1919/02.

Pismem z dnia 4 stycznia 2006 roku organ I instancji przesłał odwołanie strony Wojewodzie [...], wskazując w jego treści, iż C.P. otrzymał decyzję organu I instancji Nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę w dniu 14 grudnia 2005 roku. Natomiast odwołanie od tej decyzji opatrzone datą 28 grudnia 2005 roku zostało zarejestrowane w Starostwie Powiatowym w W. w dniu 29 grudnia 2005 roku. Pismo to zostało przesłane C.P. do wiadomości.

W dniu 10 stycznia 2006 roku C.P. złożył w Starostwie Powiatowym w W. pismo zawierające prośbę o "przywrócenie terminu ważności na odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...]". Wskazał przy tym, że jego odwołanie wpłynęło w czternastym dniu od daty otrzymania decyzji, tj. w dniu 28.12.2005 r. do sekretariatu Starosty [...], ale opieczętowane zostało w dniu następnym datą 29.12.2005 r. C.P. wyjaśnił jednocześnie, że odwołanie przyniósł do sekretariatu Starosty w dniu 28 grudnia 2008 roku po godzinie 15:30, ale sekretariat był jeszcze otwarty, urzędowało w nim trzech mężczyzn, a jeden z nich kazał mu złożyć "pismo" na biurko, bo nie było już sekretarki Starosty. W tej sytuacji był przeświadczony, że sekretariat był czynny, a jego pismo złożone w terminie, tj. 28 grudnia 2008 roku, nie zaś 29 grudnia 2008 roku.

Wyjaśnił przy tym, że następnego dnia, tj. 29 grudnia 2008 roku, przyniósł potrzebne znaczki, a sekretarkę zastępowała inna osoba. Pani tej wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że pismo złożył dzień wcześniej, należy datę złożenia przyjąć "jako 28 grudnia". Osoba ta zapewniła go, że tak postąpi. Przystawienie pieczątki nastąpiło jednak już bez jego obecności.

W oparciu o powyższe wyjaśnienia odwołujący się wniósł "o uznanie terminu odwołania za prawidłowy z datą jego dostarczenia do urzędu, tj. w dniu 28 grudnia

2005 r., a nie z datą jego opieczętowania datownikiem".

Powyższe pismo organ I instancji potraktował jako uzupełnienie odwołania i przesłał organowi odwoławczemu wraz z pismem z dnia 12 stycznia 2008 roku.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] odmówił C.P. przywrócenia terminu do złożenia odwołania od powyższej decyzji.

W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i P.P. pozwolenia na budowę budynku pawilonu handlowego wraz z przyłączami wodociągowym i kanalizacyjnym na działce Nr geod. 381/3 w obrębie 7 w W. Odwołanie od tej decyzji złożył C.P.

Z uwagi na fakt, że odwołanie posiadało pieczęć z datą wpływu do Starostwa Powiatowego w W. 29.12.2005 roku, organ stwierdził, że odwołanie wniesione zostało po upływie ustawowego terminu.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 10 stycznia 2006 roku C.P. wystąpił do organu o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji, uzasadniając swoją prośbę tym, iż odwołanie zostało złożone w sekretariacie Starostwa Powiatowego w W. w czternastym dniu od daty otrzymania decyzji, tj. 28 grudnia 2005 roku.

Wojewoda [...] rozpatrując wniosek, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] odmówił C.P. przywrócenia terminu do złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji.

W dalszych motywach postanowienia organ odwoławczy podał, że w wyniku wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez C.P., ww. postanowienie zostało uchylone przez ten Sąd w drodze wyroku z dnia 29 stycznia 2007 roku. W wyroku tym Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia dowodu ze świadków wskazanych przez skarżącego.

Po ponownym przeanalizowaniu wniosku C.P. oraz akt sprawy, wypełniając wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie.

W ramach tego postępowania pismami z dnia 23 stycznia 2008 roku wystąpił do Starosty [...] i do C.P. z prośbą o podanie danych osób, które - zdaniem skarżącego - były obecne w sekretariacie Starostwa Powiatowego w W. w dniu 28.12.2005 roku po godzinie 15 - podczas składania odwołania.

W odpowiedzi na ww. pisma C.P. poinformował, że w chwili składania odwołania w sekretariacie był obecny ówczesny Starosta [...] oraz dwie inne osoby, personaliów których nie jest w stanie podać.

Z kolei Starostwo Powiatowe w W. udzieliło odpowiedzi, że od dnia 18 października 2005 roku funkcję Starosty [...] pełni A.S., natomiast ustalenie danych personalnych osoby, która w dniu 29 grudnia 2005 roku chwilowo zastępowała sekretarkę w sekretariacie Starosty, z uwagi na miniony ponad 2 letni upływ czasu, nie jest możliwe.

W związku z powyższym, pismem z dnia 5 marca 2008 roku organ odwoławczy wezwał A.S. w charakterze świadka w przedmiotowej sprawie.

W dniu 18 marca 2008 roku w siedzibie Starostwa Powiatowego w W. przeprowadzono dowód ze świadków z udziałem C.P.

Podczas przeprowadzania tego dowodu A.S. złożył wyjaśnienie, że nie przypomina sobie, aby C.P. w dniu 28 grudnia 2005 roku po godzinie 15:30 przynosił do sekretariatu jakiekolwiek pismo i aby w tym dniu inne osoby przebywały w sekretariacie.

Ponadto na prośbę C.P. dodatkowo przesłuchano inne osoby.

- M.F., sekretarkę Starosty [...], która oświadczyła, że w dniu 28 grudnia 2005 roku, ani w dniu 29 grudnia 2005 roku nie przyjmowała od C.P. pisma ani opłaty skarbowej;

- A.W., inspektor w Wydziale Organizacyjno - Prawnym i Nadzoru, która stwierdziła, że nie jest możliwe ustalenie tożsamości osoby (stażystki) przebywającej w dniu 29.12.2005 roku w sekretariacie;

- H.M. - Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa, który oświadczył, że nie przesłuchiwał świadków i nie robił rozeznania na temat okoliczności złożenia odwołania w dniu 28.12.2005 roku (tak sugerował skarżący).

Mając na uwadze powyższe, po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że jedynym dowodem na wniesienie odwołania jest właśnie to odwołanie - z datą wpływu do Starostwa Powiatowego w W. w dniu 29 grudnia 2005 roku, a więc po ustawowym terminie do jego wniesienia. Dowodem bowiem wniesienia odwołania w terminie może być data nadania w polskiej placówce pocztowej bądź data złożenia w organie administracji publicznej.

W myśl zaś art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Twierdzeniu skarżącego, że złożył odwołanie w dniu 28 grudnia 2005 roku, nie można dać wiary.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ odwoławczy uznał, że odwołanie zostało złożone po terminie, a skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu w złożeniu odwołania nastąpiło bez jego winy. Organ podkreślił przy tym, że zaniedbania skarżącego w tym względzie obciążają go i rodzą negatywne dla niego skutki prawne.

Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem C.P. i B.P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W uzasadnieniu skarżący zakwestionowali sposób przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, w tym zwłaszcza Starosty [...], z uwagi na brak dostatecznych zapisów w protokole odnośnie pytań zadawanych przez C.P. i w konsekwencji sposób wykonania wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2007 roku, II SA/Łd 308/06.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim wyjaśnić jednak należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz jedynie ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia nie naruszono reguł postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia może nastąpić tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym względzie przede wszystkim wskazać należy, że organy administracji publicznej, w tym organy załatwiające sprawy z zakresu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a.

Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony.

Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż wbrew wskazanym zasadom organy prowadzące postępowanie nie ustaliły rzeczywistej treści żądania skarżącego zawartego w piśmie zawierającym prośbę o "przywrócenie terminu ważności na odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...]".

Organ I instancji pismo to potraktował jako uzupełnienie odwołania, organ odwoławczy natomiast bezspornie zakwalifikował je jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, mimo że skarżący w piśmie tym domagał się przywrócenia terminu na odwołanie się od decyzji", twierdząc przy tym stanowczo, że odwołanie wniósł w terminie. Ponadto w piśmie z dnia 10 lutego 2006 roku skarżący, odpowiadając na wezwanie w kwestii uzupełnienia "wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania", wniósł o zastąpienie "prośby o przywrócenie terminu" na "prośbę o sprostowanie daty wniesienia odwołania" i uznanie wniesionego odwołania za "terminowe".

Bez dokonania stosownych czynności wyjaśniających w powyższym zakresie, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ odwoławczy nie mógł odmówić przywrócenia terminu do złożenia odwołania, zachodził bowiem oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do wydania postanowienia o odmowie przywrócenia do dokonania tej czynności procesowej.

W efekcie - powyższy sposób kwalifikacji pisma skarżącego z dnia 10 stycznia 2006 roku spowodował, iż organ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, mimo że uprzednio nie stwierdził w drodze stosownego aktu procesowego, po przeprowadzeniu wymaganego postępowania wyjaśniającego, że odwołanie to zostało złożone z uchybieniem terminu.

Uwagę Sądu zwraca przy tym brak zastosowania się organu do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2007 roku (sygn. akt II SA/Łd 308/06).

Zgodnie z oceną wyrażoną w tym wyroku, obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę było wyjaśnienie, czy odwołanie skarżącego zostało wniesione w terminie przez niego wskazanym. Przyjęcie dokumentu określonej treści przez pracownika organu w jego siedzibie, nawet po godzinach urzędowania, jest jednoznaczne z dokonaniem czynności przez petenta. Ustalenie tych kwestii implikowało bowiem dalszy tok postępowania. Złożenie przez stronę odwołania z zachowaniem ustawowego terminu czyni wszak bezprzedmiotowym postępowanie wywołane jej wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia i obliguje organ do rozpatrzenia odwołania. Jednocześnie Sąd podkreślił, że skoro skarżący konsekwentnie twierdzi, że odwołanie złożył w dniu 28 grudnia 2005 roku, a więc w ostatnim dniu ustawowego terminu, organ winien przede wszystkim wyjaśnić, czy odwołanie to w tym terminie zostało wniesione.

Ponadto zastrzeżenia Sądu budzi także sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, w tym zwłaszcza sposób przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Analiza protokołu dowodzi, że przed odebraniem zeznań organ nie pouczył świadka o treści art. 233 k.k., zgodnie z art. 83 k.p.a.

Podkreślić przy tym należy, że samo oświadczenie osoby fizycznej bez pouczenia jej o treści art. 233 k.k. jest niewystarczające do uznania go za równoważne z dowodem z zeznań świadków i takie oświadczenia nie mogą, zgodnie ze wskazaną na wstępie zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), stanowić podstawy ustaleń faktycznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2006 r., VI SA/Wa 489/06 oraz wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2000 r., V SA 2162/99).

Ponadto sam sposób sporządzania protokołu bez wskazania w części wstępnej osób, którym skarżący zadawał pytania (po sporządzeniu protokołu), a także brak pouczenia tychże osób o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań, powodują, że nie można przyjąć, iż protokół ten spełnia wymogi formalne, o których mowa w art. 68 § 1 k.p.a., co tym samym oznacza, że protokół ten nie może stanowić podstawy ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy.

Jednocześnie w tym miejscu Sąd przypomina, że zgodnie z art. 68 k.p.a., protokół z każdej czynności postępowania, w tym zwłaszcza protokół przesłuchania, sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby.

Nadto Sąd zwraca organowi także uwagę na możliwość przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, w sytuacji gdy jest to niezbędne dla ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, a wszystkie inne środki dowodowe zostały już wyczerpane przez organ prowadzący postępowanie. W niniejszej sprawie nic nie stało na przeszkodzie, aby z uwagi na występujące wątpliwości - wynikłe zwłaszcza z braku utrwalenia czynności złożenia odwołania w pamięci świadków - w zakresie rzeczywistej daty złożenia odwołania przez skarżącego, organ odebrał oświadczenie od samego zainteresowanego w sprawie, umożliwiając mu tym samym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, stosownie do treści art. 81 i art. 86 k.p.a.

W przypadku poczynienia przez organ prawidłowo ustaleń, że skarżący złożył odwołanie po upływie ustawowego terminu - z uwagi na stanowisko skarżącego, iż odwołanie wniósł skutecznie w dniu 28 grudnia 2005r. - organ winien mieć na uwadze konieczność wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 134 k.p.a. W przeciwnym razie - winien rozpoznać złożony środek odwoławczy.

Z powyższych względów uznać zatem należało, że sprawa złożenia odwołania C.P. w terminie nie została należycie wyjaśniona, a tym samym w toku postępowania doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 68 § 1, art. 77, art. 81 i art. 86 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ rozważy wszystkie elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy z uwzględnieniem treści powołanych wyżej przepisów k.p.a., określających zasady postępowania administracyjnego, w tym także zasady postępowania wyjaśniającego, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

(MSi)