Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi H. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

II SA/Bd 541/08

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] (działającego z upoważnienia Prezydenta [...]) z dnia [...] marca 2008 r., [...], przyznającą H. N. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności od 1 marca 2008r. do odwołania, w wysokości [...] zł miesięcznie. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt [...] H. N. zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Kolegium wskazało, iż wprawdzie skarżący wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego złożył [...] kwietnia 2007 r., jednakże świadczenie to można mu było, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyznać dopiero od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami – tj. od 1 marca 2008 r. (wniosek wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami skarżący złożył w dniu [...] marca 2008r.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]

na powyższą decyzję H. N. podniósł, iż ponosi konsekwencje niekompetencji członków Zespołów do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] jak i [...]. Dopiero Sąd Rejonowy w [...], opierając się na opiniach biegłych, przyznał mu znaczny stopień niepełnosprawności, informując przy tym, iż ma on prawo domagania się należnych mu wcześniej świadczeń, gdyż jego choroba istniała jeszcze przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. Skarżący zarzucił organowi II instancji, iż nie ustosunkował się do powyższej kwestii. Wskazał ponadto, iż Trybunał Konstytucyjny w dniu 23 października 2007 r. stwierdził niezgodność art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi

w trakcie jego wydawania przepisami prawa. W razie zaś stwierdzenia naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym nie posiadając kompetencji do rozstrzygania bezpośrednio o prawach

i obowiązkach stron postępowania. Zatem nie mogąc rozstrzygać co do meritum sprawy Sąd nie jest władny orzec o przyznaniu świadczenia względnie o zmianie przyznanego przez organ administracji publicznej świadczenia.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 16 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.

o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) zasiłek pielęgnacyjny między innymi przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej

16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Co jest w rozpatrywanej sprawie bezsporne skarżący spełniał te przesłanki.

Tak więc rozstrzygnięcie o ustaleniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego było trafne.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do przyjętej w decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] daty początkowej pobierania przez skarżącego omawianego świadczenia.

W art. 24 ust. 2, 3a i 3b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. zawarto w tym zakresie dwie dotyczące dwóch różnych sytuacji regulacje, mające między innymi odniesienie do zasiłku pielęgnacyjnego jako świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności.

Przepisy ust. 3a i 3b dotyczą kontynuacji pobierania świadczenia, to jest przypadku, gdy upłynął okres pobierania świadczenia w związku z utratą ważności orzeczenia

w przedmiocie niepełnosprawności i złożony zostaje w ośrodku pomocy społecznej wniosek o przyznanie tego samego świadczenia na dalszy okres. W świetle tych przepisów, celem nieprzerywania ciągłości pobierania świadczenia zależnego od niepełnosprawności, wystarczy złożenie w organie pomocy społecznej w miesiącu,

w którym kończy się prawo do świadczenia, wniosku o jego przyznanie z załączonym do niego zaświadczeniem właściwej instytucji potwierdzającym wystąpienie

z wnioskiem o ponowne ustalenie niepełnosprawności (lub stopnia niepełnosprawności), a następnie – przedłożenie w organie nowego orzeczenia

o niepełnosprawności (stopniu niepełnosprawności), zazębiającego się czasowo

z poprzednim orzeczeniem (faktycznie wydłużającego okres poprzednio orzeczonej niepełnosprawności).

W opisanym przypadku, przy zachowaniu wszystkich wymienionych wyżej wymogów, osoba zainteresowana otrzymuje świadczenie od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia dot. niepełnosprawności.

Jeśli wniosek w organie pomocy społecznej nie został złożony, jak wyżej wskazano,

w miesiącu, w którym kończy się prawo do świadczenia, lecz później, to świadczenie podlega przyznaniu od miesiąca, w którym wpłynął wniosek.

Podobnie świadczenie przyznaje się od daty złożenia wniosku, mimo orzeczonej niepełnosprawności obejmującej okres sprzed tej daty, gdy okresy niepełnosprawności się nie zazębiają z sobą lub gdy zainteresowany nie załączył zaświadczenia, o którym była mowa (ust. 3b).

W razie zatem braku przesłanek do przyjęcia że zachodzi kontynuacja świadczenia wobec braku ciągłości niepełnosprawności, zastosowanie ma art. 24 ust. 2, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym upłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Przepis ten należałoby stosować także w razie ubiegania się o świadczenie rodzinne

w ogóle po raz pierwszy.

Ze względu na to, że – jak sam skarżący przyznaje – wcześniej świadczenia nie otrzymał, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, iż sytuacja skarżącego wyczerpuje dyspozycję art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (brak kontynuacji świadczenia).

W tym miejscu podkreślić należy, że organy administracji publicznej obligowane są wydawać decyzje na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania. Także Sąd według tych kryteriów ocenia legalności zaskarżonej decyzji.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] nie mogą się jednak ostać jako oparte na przepisie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w zakresie określenia daty początkowej ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego uzależnionego od niepełnosprawności względnie stopnia niepełnosprawności jest, w ocenie składu orzekającego Sądu, niezgodny z Konstytucją RP.

Jakkolwiek wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn.

P 28/2007 r., na który powołuje się skarżący, zapadł na tle innego stanu faktycznego związanego z przyznaniem zasiłku pielęgnacyjnego, bowiem dotyczył on osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym

w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania

o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, to motywy tego wyroku mają pełne odniesienie do niniejszej sprawy, w której ustalenie całkowitej niezdolności skarżącego do pracy (a tym samym również - umiarkowanego stopnia niepełnosprawności) nastąpiło wyrokiem sądowym wydanym w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji ZUS.

Podkreślenia także wymaga, że na skutek wydania wskazanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych utracił domniemanie konstytucyjności.

W art. 24 ust. 2, jak wcześniej wskazano, jako początkowy termin przyznania świadczenia przewiduje się miesiąc złożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Treść art. 24 ust. 2 ustawy powoduje, że w razie rozbieżności między datą wystąpienia stopnia niepełnosprawności stwierdzoną orzeczeniem kompetentnego organu czy sądu a datą złożenia wniosku o świadczenie, uznaje się za bez znaczenia datę wskazaną we wspomnianym orzeczeniu.

Przy powyższym unormowaniu przedłużające się postępowanie w przedmiocie niepełnosprawności spowodowane czy to opieszałością prowadzącego je organu, czy to wadliwością rozstrzygnięcia organu pierwszoinstancyjnego skutkuje ponoszeniem przez osobę ubiegającą się o świadczenie konsekwencji takiego stanu rzeczy w postaci ustalenia późniejszego początkowego terminu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

To z kolei pozostaje w sprzeczności z celem, jakiemu ma służyć zasiłek pielęgnacyjny.

Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. w art. 2 pkt 2 statuuje, iż zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem opiekuńczym, zaś jego przyznanie i cel sprecyzowano w art. 16 ust. 1, 2

i 3. Zasiłek pielęgnacyjny w myśl tych ostatnich przepisów przysługuje między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znaczącym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności na częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia takiej osobie opieki i pomocy innej osoby.

Mające charakter konstytutywny orzeczenie w przedmiocie niepełnosprawności, przez którą należy rozumieć także, jak to ma miejsce w przypadku skarżącego, całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach

z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 3 pkt 20 ustawy), określa datę jej powstania i od tej pory dana osoba wymaga pomocy, gdyż ponosi zwiększone wydatki związane

z niepełnosprawnością przy jednoczesnym braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej.

Zatem zasiłek pielęgnacyjny spełnia swój ustawowy cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu w przedmiocie niepełnosprawności.

Unormowanie zawarte w art. 24 ust. 2 ustawy ma charakter bezwarunkowy – nie przewiduje żadnego wyjątku.

Natomiast wyjątek łagodzący rygoryzm cyt. przepisu zawiera § 12 ust. 4 w związku

z ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105,

poz. 881 ze zm.), stosownie do którego w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia bez dokumentu stwierdzającego niepełnosprawność i wykazania przez wnioskodawcę, że niedostarczenie wymaganego dokumentu było spowodowane naruszającą przepisy zwłoką w wydaniu go przez właściwą instytucję, świadczenie przysługuje od miesiąca, w którym wpłynął wniosek.

Powyższa regulacja zawarta w akcie prawnym niższego rzędu i przekraczająca ramy upoważnienia ustawowego (z art. 25 ust. 3 ustawy ani innych jej przepisów nie wynikają z podstawy do wprowadzenia takiego wyjątku) nie obejmując przypadku, w którym długotrwałość postępowania w przedmiocie stwierdzenia niepełnosprawności, czy też całkowitej niezdolności do pracy, wynika z konieczności odwoływania się od wadliwego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, jak również pomijając sytuację, gdy opieszałość w postępowaniu o stwierdzenie niepełnosprawności dotyczy postępowania wszczętego przed złożeniem wniosku o zasiłek pielęgnacyjny, prowadzi do nierównego traktowania osób ubiegających się o ten zasiłek.

Zastosowany w niniejszej sprawie przez organy art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuwzględnienie sytuacji, w której niepełnosprawność – całkowita niezdolność do pracy powstała przed dniem złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, (w tym również przed dniem wystąpienia z wnioskiem o ustalenie niepełnosprawności, niezdolności do pracy) jest niezgodny nie tylko z celem zasiłku pielęgnacyjnego, lecz przede wszystkim z artykułem 2 Konstytucji RP stanowiącym, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Z zasady państwa prawnego wynika nakaz poprawnej legislacji, który przez nieprecyzyjną treść wskazanego przepisu został przez ustawodawcę naruszony skoro przepisem tym pozbawiono prawnego znaczenia rozstrzygnięcia kompetentnych organów w przedmiocie daty ustalenia niepełnosprawności. Nadto autorytet państwa prawnego podważa sytuacja, w której obywatel ponosi konsekwencję wydania wadliwej decyzji. Żadnego wpływu na termin, od którego przyznaje się zasiłek pielęgnacyjny nie ma bowiem to, że postępowanie w sprawie orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności trwało dłużej z powodu wydania przez organ I instancji decyzji niezgodnej z prawem, która w wyniku odwołania się, w kolejnej instancji (administracyjnej lub sądowej) została zmieniona. Nie bez znaczenia jest przy tym, iż art. 24 ust. 2 stosowany jest wobec osoby niepełnosprawnej, której ochronę zapewnia art. 69 Konstytucji.

Z kolei realizacja zasady sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP obejmuje niewątpliwie ochronę słabszych ekonomicznie jednostek w drodze udzielania im określonych świadczeń socjalnych przez państwo i organy samorządowe. Do takich jednostek należą osoby niepełnosprawne, niezdolne do pracy, wymagające leczenia, rehabilitacji oraz opieki.

Zastosowany w niniejszej sprawie art. 24 ust. 2 uniemożliwia realizację tej zasady.

Konstytucja, jak stwierdza się w art. 8 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to zarówno zakaz sterowania prawa sprzecznego z Konstytucją, jak i nakaz stosowania prawa zgodnego z nią. Nadto powyższy przepis nakłada na ustawodawcę obowiązek stanowienia przepisów prawnych w granicach zakreślonych Konstytucją. W razie wykroczenia przez ustawodawcę poza normy konstytucyjne właściwy organ uprawniony jest do stwierdzenia w trakcie rozpatrywania konkretnej sprawy, iż dany przepis ustawowy pozostaje w sprzeczności z normą konstytucyjną, a w konsekwencji – do zaniechania postąpienia zgodnie z tym przepisem w sprawie.

Powyższe stwierdzenie znajduje oparcie w art. 8 ust. 2 Konstytucji, w myśl którego przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.

Wiodący charakter Konstytucji w systemie prawa podkreśla się również w art. 178 ust. 1 Konstytucji, w którym także zawarte jest stwierdzenie o niezawisłości sędziów mających prawo do orzekania zgodnie z doświadczeniem życiowym.

Jakkolwiek w myśl tego ostatniego przepisu sędziowie, obok Konstytucji, podlegają ustawom, to zastosowane w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej unormowanie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wobec orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, utraciło domniemanie konstytucyjności.

Uprawnia to skład orzekający niezawisłego Sądu do uchylenia wydanych na jego podstawie decyzji I i II instancji z powodu ich sprzeczności, z przedstawionych wcześniej przyczyn, z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP.

Podkreślenia wymaga, iż niniejsze orzeczenie wywiera skutek tylko w rozpoznawanej sprawie, co nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, którego orzeczenia są powszechnie obowiązujące i ostateczne.

Z przedstawionych wyżej względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

Nr 153, poz. 1270) rozstrzygnięto jak w sentencji.

Skład orzekający Sądu zajmuje stanowisko, że dla ustalenia terminu, od którego należy przyznać zasiłek pielęgnacyjny, jako miarodajną trzeba przyjąć datę początkową całkowitej niezdolności skarżącego do pracy wskazaną w wyroku sądowym z dnia

6 lipca 2007 r., który to wyrok stanowił warunek skutecznego wystąpienia skarżącego

o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego.