Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędzia NSA Anna Wiciak, Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Mendecka, Protokolant Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami ) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1, a także art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity z 2005 r. Dz. U. Nr 229, poz. 1954 z późniejszymi zmianami), po rozpatrzeniu zażalenia, wniesionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w C. na postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] Nr [...], w sprawie zwrotu tytułów wykonawczych z dnia [...] o nr od [...] do [...] wystawionych wobec pana P. R., a obejmujących zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych za okres od 05/1999 r. do 07/1999 r., od 09/1999 r. do 10/1999r., od 12/1999 r. do 08/2000 r. i od 06/2001 r. do 12/2001 r., Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że wierzyciel tj. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w C. wystawił wobec pana P. R. tytuły wykonawcze o nr od [...] do [...] obejmujące zaległości z tytułu niezapłaconych składek ubezpieczeniowych. Wystawienie tytułów wykonawczych zostało poprzedzone doręczeniem zobowiązanemu stosownego upomnienia.

Pismem z dnia 4 października 2007 r. wierzyciel przekazał Naczelnikowi Drugiego Urzędu Skarbowego w K. tytuły wykonawcze do prowadzenia egzekucji wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego. Postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. zwrócił tytuły wykonawcze wierzycielowi na podstawie art. 19 § 4, 26 § 4 i art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej oraz § 6 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541), wskazując, że zgodnie z art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem uprawnionym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie składek ubezpieczenia społecznego jest Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaś zgodnie z art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadkach, gdy wierzyciel jest równocześnie organem egzekucyjnym – obowiązany jest z urzędu przystąpić do egzekucji na podstawie wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych. Organ egzekucyjny podkreślił, iż w piśmie z dnia 13 lipca 2007 r. Dyrektor ZUS Oddziału Wojewódzkiego w C. poinformował, iż działając jako organ egzekucyjny wykorzystał wszystkie przypisane mu ustawowo środki egzekucyjne i wskazał jedynie dwie sytuacje kierowania do Naczelników Urzędów Skarbowych tytułów wykonawczych, mianowicie zbiegu egzekucji na mocy art. 63 ustawy egzekucyjnej i bezskuteczności egzekucji prowadzonej przez Dyrektora Oddziału ZUS.

Organ egzekucyjny wskazał, iż do tytułów wykonawczych o Nr od [...] do [...] nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, co oznacza, że nie wykorzystano nawet minimalnych środków egzekucyjnych.

W zażaleniu na to postanowienie wierzyciel podniósł, iż w związku z faktem, iż na dzień skierowania wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego tj. 4 października 2007 r. wierzyciel nie posiadał informacji o składnikach majątkowych zobowiązanego zasadnym było, aby wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym skierował na podstawie § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. egzekucję do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podkreślając, iż tytuły wykonawcze spełniały wszystkie wymogi formalne dopuszczając je do postępowania egzekucyjnego. Żalący się oparł swoją argumentację na piśmie Ministerstwa Finansów z dnia 7 kwietnia 2005 r. o Nr SP2-218/033-60/531/05/DO skierowanym do wszystkich Dyrektorów Izb Skarbowych, zgodnie z którym jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić postępowanie egzekucyjne, to w takim przypadku wierzyciel nie podejmuje działań egzekucyjnych we własnym zakresie, lecz kieruje tytuły wykonawcze do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego. Wydanie przez naczelników urzędów skarbowych postanowień o odmowie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zwrot tytułów wykonawczych z uwagi na niepodjęcie przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym postępowania egzekucyjnego jest niedopuszczalne. Wierzyciel podkreślił, iż zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów aktualne unormowania prawne nie wymagają od wierzyciela udowadniania organowi egzekucyjnemu, do którego kieruje tytuł wykonawczy, że nie posiada on wiedzy o majątku zobowiązanego. Stwierdził, iż stanowisko, o którym mowa wyżej, znajduje również potwierdzenie w piśmie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] o Nr [...].

Wierzyciel wskazał ponadto, iż skierowane do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. przedmiotowe tytuły wykonawcze wypełniają drugą z przesłanek wymienionych w piśmie ZUS z dnia 13 lipca 2007 r. tj. bezskuteczność egzekucji prowadzonej przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału Wojewódzkiego w C.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity z 2005 r. Dz. U. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) dalej ustawa egzekucyjna Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Organ ten posiada ograniczone, ale jednak dające niewątpliwie możliwości stosowania określonych środków egzekucyjnych takich jak egzekucja z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz rachunków bankowych. Uszczegółowieniem pewnego podziału kompetencji między organami egzekucyjnymi jest przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) dalej rozporządzenie wykonawcze, który stanowi, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Opisana powyżej dyspozycja wraz z zapisem ust. 2 tegoż § 6 cytowanego rozporządzenia, który obliguje wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym do stosowania bezzwłocznie środka egzekucyjnego, wskazuje w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, iż organem właściwym do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń pracowniczych jest wyłącznie Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Tym samym organ ten przed przystąpieniem do egzekucji jest właściwy do nadania klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej i dokonania stosownych czynności egzekucyjnych. Dopiero zaistniała w toku wszczętego i prowadzonego postępowania egzekucyjnego przesłanka bezskuteczności uprawnia ten organ egzekucyjny do przekazania tytułu wykonawczego do właściwego naczelnika urzędu skarbowego celem dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy nie kwestionował faktu, iż naczelnik urzędu skarbowego jest także organem uprawnionym do egzekwowania tego rodzaju należności, jednak dopiero po wykorzystaniu przez Dyrektora ZUS Oddziału Wojewódzkiego przysługujących mu uprawnień i wykazaniu, że prowadzona przez ten organ egzekucyjny egzekucja stała się bezskuteczna.

Dyrektor Izby w . zauważył, że działanie mające na celu ustalenie składników majątkowych zobowiązanego, z których prowadzona będzie egzekucja odbywa się wyłącznie na etapie postępowania prowadzonego przez organ egzekucyjny, a nie wierzyciela. Powyższe wiąże się tym samym z obowiązkiem dokonania przez organ egzekucyjny weryfikacji tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela w oparciu o art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i nadania w następstwie tego klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. Wszelkie bowiem działania podejmowane przez organ egzekucyjny zmierzające do wyegzekwowania obowiązku czy nawet ustalenia bezskuteczności prowadzonej egzekucji winny być poprzedzone przyjęciem przedmiotowego tytułu wykonawczego do egzekucji. Zdaniem organu odwoławczego bezpośrednie przekazanie przez wierzyciela, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, tytułów wykonawczych bez odpowiedniej klauzuli o ich skierowaniu do egzekucji naczelnikowi urzędu skarbowego jest z punktu prawnego przedwczesne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Organ odwoławczy podniósł, iż wierzyciel zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa nie jest uprawniony do podejmowania jakichkolwiek działań stricte egzekucyjnych, a tym samym stwierdzania, iż ewentualne prowadzenie przez określony organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego może okazać się bezskuteczne bez dokonywania konkretnych zajęć. Zapis przywołanego powyżej § 6 ust. 5 rozporządzenia nie przewiduje bowiem w swej treści trybu przypuszczającego, a jedynie dokonany. W związku z tym do stwierdzenia bezskuteczności egzekucji uprawniony jest wyłącznie organ egzekucyjny.

Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, iż z przedmiotowych akt sprawy jednoznacznie wynika, że wierzyciel nie wykorzystał przewidzianych prawem możliwości dochodzenia należności w ramach prowadzonego przez własny organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego ( brak w tytułach wykonawczych klauzuli o skierowaniu ich do egzekucji administracyjnej ) i podjęcia stosownych czynności egzekucyjnych. W związku z tym Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. zasadnie dokonał zbadania, czy jest właściwy na tym etapie postępowania do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 19 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej jest zobowiązany do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego. Powyższa zasada obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania ( a takim jest również administracyjne postępowanie egzekucyjne ), a także na wszystkich etapach tych postępowań.

Organ nadzoru wyjaśnił również, iż przywołane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w C. pismo Ministerstwa Finansów Departamentu Systemu Podatkowego w żaden sposób nie zakazuje badania przez organy egzekucyjne swej właściwości rzeczowej czy miejscowej. Pismo wskazuje jedynie na niedopuszczalność wydania przez naczelników urzędów skarbowych postanowień o zwrocie tytułów wykonawczych w trybie art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i odmowie tym samym wszczęcia postępowania egzekucyjnego z uwagi na niepodjęcie przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym czynności zmierzających do ustalenia składników majątkowych zobowiązanego. Nie znaczy to jednak, że naczelnik urzędu skarbowego ma obowiązek przyjąć do realizacji tytuły wykonawcze również wtedy, gdy wierzyciel narusza obowiązujące przepisy, przekazując je do realizacji.

Zdaniem organu odwoławczego skoro Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest na mocy art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji, to zastosowanie ma tryb postępowania wskazany w § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego, gdyż wskazany przepis dotyczy sytuacji, gdy prowadzona egzekucja okazała się bezskuteczna. Tak więc dopiero wystąpienie przesłanki bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego uprawnia organ egzekucyjny do przekazania tytułu wykonawczego właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego.

Dyrektor Izby Skarbowej wyraził pogląd, że jeżeli ustawodawca przyznał uprawnienia do prowadzenia postępowania egzekucyjnego innym, niż Naczelnik Urzędu Skarbowego organom, to intencją tego było, by wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym podjął postępowanie we własnym zakresie i wykorzystał przyznane mu uprawnienia. Dopiero, gdy prowadzona przez niego egzekucja okaże się bezskuteczna, może przekazać tytuły do realizacji właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera przepisów, które pozwalałyby wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zwolnić się od obowiązku prowadzenia egzekucji i które jednocześnie nakładałyby ten obowiązek na inny organ egzekucyjny ( wyrok WSA w Krakowie, sygnatura akt I Sa/Kr 1100/03 ).

Dlatego też Dyrektor Izby Skarbowej w K. stwierdził, iż Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. otrzymując przedmiotowe tytuły wykonawcze zasadnie uznał, że w przypadku przedmiotowych tytułów wykonawczych, do których nie wszczęto postępowania egzekucyjnego, nie wykorzystano nawet minimalnych środków egzekucyjnych i słusznie zwrócił przedmiotowe tytuły wykonawcze wierzycielowi.

W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w C. wniósł o jego uchylenie.

Uzasadniając skargę strona skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z aktualnie obowiązującym stanem prawnym, a ponadto zawiera błędy natury formalnej t.j.

- fragmentaryczne merytoryczne uzasadnienie i pominięcie milczeniem w uzasadnieniu postanowienia faktu, iż wierzyciel kierując wnioski egzekucyjne kieruje je na podstawie obowiązującego § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego,

- fragmentaryczną interpretację treści wskazanego przez wierzyciela pisma Ministerstwa Finansów z dnia 28 maja 2004 r. ( błędna data pisma pochodzi z dnia 7 kwietnia 2005 r.) i pominięcie milczeniem fragmentów pisma przywołanych przez wierzyciela,

- pominięcie milczeniem i nie ustosunkowanie się do treści wskazanego przez wierzyciela pisma Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 28 maja 2004 r.

Skarżący zauważył, że w związku z brakiem składników majątkowych, co do których Dyrektor Oddziału ( ZUS ) mógł wdrożyć postępowanie egzekucyjne, w dniu 4 października 2007 r. wierzyciel na podstawie § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego skierował wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. Na dzień skierowania tego wniosku wierzyciel nie posiadał informacji o składnikach majątkowych zobowiązanego. Dlatego zasadnym było zastosowanie wymienionego przepisu. Wystawione przez wierzyciela tytuły wykonawcze spełniały wszystkie wymogi formalne, dopuszczające je do postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżącego zwrot przedmiotowych tytułów wykonawczych przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. był niedopuszczalny. Stanowisko to potwierdza pismo Ministerstwa Finansów z dnia 7 kwietnia 2005 r. i pismo Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 28 maja 2004 r. W piśmie Ministerstwa Finansów wyrażono pogląd, że jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić postępowanie egzekucyjne, to w przypadku takim wierzyciel nie podejmuje działań egzekucyjnych we własnym zakresie, lecz kieruje tytuł wykonawczy ( na analogicznych zasadach jak wierzyciel niebędący jednocześnie organem egzekucyjnym ) do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego, a wydawanie przez naczelników urzędów skarbowych postanowień o odmowie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zwrot tytułów wykonawczych z uwagi na niepodjęcie przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym postępowania egzekucyjnego jest niedopuszczalne.

Powyższe potwierdza pismo Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 28 maja 2004 r., w którym wyjaśniono, że w przypadku braku ustalenia majątku, co do którego Dyrektor Oddziału ZUS jest uprawniony skierować egzekucję, kieruje on tytuł wykonawczy bezpośrednio do właściwego miejscowo Naczelnika Urzędu Skarbowego, wskazując w tym przypadku w poz. 7 tytułu wykonawczego jako organ egzekucyjny, Naczelnika Urzędu Skarbowego. Naczelnik Urzędu Skarbowego po dopuszczeniu tytułu wykonawczego do egzekucji nadaje w części F klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji.

Skarżący zauważył ponadto, że zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Finansów aktualne unormowania prawne nie wymagają od wierzyciela udowadniania organowi egzekucyjnemu, do którego kieruje tytuł wykonawczy, że nie posiada on wiedzy o majątku zobowiązanego. Obecny organ egzekucyjny powinien zbadać czy tytuły wykonawcze kwalifikują się do realizacji tj. czy należność nimi objęta wymieniona jest w art. 2 ustawy egzekucyjnej, czy spełniają dodatkowe warunki określone w art. 3 – 4 ustawy egzekucyjnej oraz czy spełniają wymogi określone w art. 27 tej ustawy. Nie powinien on natomiast skupiać się na argumentacji opartej na tym, czy Dyrektor Oddziału miał wiedzę o składnikach majątkowych, które powinien zająć.

Na marginesie skarżący zauważył, że skierowane tytuły wypełniają drugą z przesłanek wymienioną w piśmie ZUS z dnia 13 lipca 2007r. tj. bezskuteczność egzekucji, która może przybrać formę częściowej lub całkowitej, a więc sytuacji braku składników majątkowych, co do których właściwy organ egzekucyjny posiada uprawnienia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Ponadto stwierdził, że zgodnie z art. 25 § 1 ustawy egzekucyjnej Minister właściwy do spraw finansów publicznych jest organem nadzoru nad Dyrektorem ZUS jak również nad Naczelnikiem Urzędu Skarbowego.

Skarżący powołał się również na złożony w Sejmie projekt ustawy o zmianie ustawy egzekucyjnej wraz z projektami zmian aktów wykonawczych.

Odpowiadając na skargi Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Podkreślił, że § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nie miał zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym, z wymienionych przez skarżącego pism Ministra Finansów i Dyrektora Izby Skarbowej w K. nie wynika zakaz badania przez organy egzekucyjne swej właściwości miejscowej lub rzeczowej, zaś projekty ustaw nie stanowią źródeł obowiązującego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Poza sporem w niniejszej sprawie było, że przedmiotowe tytuły wykonawcze wystawione zostały przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych dalej również ZUS i dotyczyły należności pieniężnych co do których z mocy art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej, Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji w wyznaczonym w nim zakresie. Poza sporem było również, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych oznaczony jako Oddział Wojewódzki w C., działając jako wierzyciel skierował do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z przedmiotowymi tytułami wykonawczymi celem wyegzekwowania zadłużenia od wymienionego w nich dłużnika przy czym tytuły wykonawcze nie zawierały klauzuli o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Kierując tytuły do Naczelnika Urzędu Skarbowego wierzyciel twierdził, że uczynił to w związku z brakiem składników majątkowych, co do których Dyrektor Oddziału ZUS mógłby wdrożyć postępowanie egzekucyjne.

Sporna między stronami była kwestia zasadności odmowy przystąpienia do egzekucji i zwrotu tytułów wierzycielom przez naczelnika urzędu skarbowego tj. organ egzekucyjny uprawniony do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w sytuacji, gdy wierzycielem jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a więc podmiot w którego strukturach organizacyjnych mieści się organ egzekucyjny, Dyrektor oddziału, uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie w stosunku do należności pieniężnych objętych tymi tytułami.

Strona skarżąca stwierdziła, że wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym w związku z brakiem składników majątkowych do których mogłaby wdrożyć postępowanie egzekucyjne, kieruje egzekucję do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego, bez podejmowania działań egzekucyjnych we własnym zakresie i bez nadawania tytułowi klauzuli o skierowaniu do egzekucji i wykazania jej bezskuteczności.

Organ odwoławczy uznał natomiast, że wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym po wystawieniu tytułu wykonawczego jest obowiązany podjąć czynności w ramach postępowania egzekucyjnego, a w przypadku przekazania tytułu wykonawczego naczelnikowi urzędu skarbowego ma obowiązek wskazać na terenie jakiego urzędu skarbowego znajduje się majątek zobowiązanego, zaś brak wypełnienia tych obowiązków jest podstawą zwrotu tytułu wykonawczego.

Zgodnie z treścią art. 19 § 1 ustawy egzekucyjnej, z zastrzeżeniem § 2 – 8, naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W myśl art. 19 § 4 tej ustawy Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłaconych przez ten oddział, które nie mogą być potrącone z bieżących świadczeń.

Przepisy art. 19 ustawy egzekucyjnej w tym jego § 1 i § 4 mają charakter norm kompetencyjnych wskazują bowiem, który z wymienionych w nim podmiotów

( naczelnik urzędu skarbowego lub dyrektor oddziału ZUS ) w okolicznościach danej sprawy jest organem egzekucyjnym właściwym rzeczowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z brzmienia powołanych przepisów wynika, że naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym w egzekucji administracyjnej wszelkich należności pieniężnych z wyłączeniem tych, dla których zastrzeżona jest właściwość innych organów egzekucyjnych, w tym dyrektora oddziału ZUS.

Z przepisów tych wynika również, że naczelnik urzędu skarbowego jest uprawniony do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, gdy inne wymienione w tym artykule podmioty stosują egzekucje w zakresie ograniczonym, przewidzianym w omawianych przepisach.

Innymi słowy wymienione w art. 19 § 2 – 8 ustawy egzekucyjnej podmioty są organami egzekucyjnymi wyłącznie w zakresie egzekucji do stosowania których zostały uprawnione tylko wtedy, gdy egzekucja administracyjna dotyczy ściśle określonych należności pieniężnych. W pozostałych przypadkach organem egzekucyjnym należności pieniężnych jest naczelnik urzędu skarbowego.

Należy przy tym pamiętać, że przepis art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej wyznacza nie tylko właściwość rzeczową organu egzekucyjnego tam wymienionego lecz również jego właściwość miejscową skoro do egzekucji należności pieniężnych uprawniony jest dyrektor tego oddziału ZUS, jako jednostki organizacyjnej Zakładu, który dokonuje wypłat danych świadczeń, a więc i poboru składek.

Jest rzeczą oczywistą, iż wierzycielem wymienionych w art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej należności pieniężnych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną, której w oznaczonym zakresie, przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej ( art. 66 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ). Organem egzekucyjnym jest zaś dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którego kompetencje, zakres i sposób działania wyznaczają przepisy ustawy egzekucyjnej. Dyrektor oddziału ZUS działa jako organ egzekucyjny z mocy samego prawa ( art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej ). Jego usytuowanie w strukturach organizacyjnych Zakładu w powiązaniu z wypełnieniem obowiązków organu egzekucyjnego powoduje, że jest on podmiotem personifikującym ZUS ( tak wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 16/07). W tym sensie można twierdzić, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym w ograniczonym zakresie tak co do stosowanych środków egzekucyjnych jak i egzekwowanych należności.

Zgodnie z treścią art. 26 § 1 i § 4 ustawy egzekucyjnej organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru ( § 1 ), bądź jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego ( § 4 ). Złożenie wniosku (w przypadku z art. 26 § 1) lub wystawienie tytułu wykonawczego ( w sytuacji opisanej w art. 26 § 4 ) wyznacza dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą dokonania doręczeń, o których mowa w art. 26 § 5 ustawy egzekucyjnej.

Tytuł wykonawczy powinien spełniać wymogi określone w art. 27 § 1 i 2 ustawy egzekucyjnej, w tym zawierać klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej ( art. 27 § 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej ). Klauzulę tą nadaje organ egzekucyjny kierujący tytuł do egzekucji zgodnie z przysługującymi mu uprawnieniami.

W myśl art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27

§ 1 i 2 organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji zwracając tytuł wierzycielowi

( art. 29 § 2 zd. 1 ustawy egzekucyjnej). O ile więc tytuł wykonawczy pochodził od wierzyciela nie będącego jednocześnie organem egzekucyjnym w rozumieniu art. 19 ustawy egzekucyjnej klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej nadaje właściwy organ egzekucyjny, po stwierdzeniu jej dopuszczalności i ustaleniu, że obowiązek którego dotyczy podlega takiej egzekucji, a tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i 2 ustawy egzekucyjnej. W przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, a więc nie nadaje tytułowi klauzuli o skierowaniu do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi.

O ile natomiast wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, a więc podmiotem uprawnionym do stosowania egzekucji, choćby w ograniczonym zakresie, w stosunku do należności pieniężnych, do których egzekwowania został upoważniony, właściwym z uwagi na treść art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej, wystawia tytuł wykonawczy i po stwierdzenie dopuszczalności egzekucji oraz zbadaniu okoliczności wymienionych w art. 29 § 2 tej ustawy, nadaje mu klauzulę o skierowaniu do egzekucji.

Dla potrzeb rozstrzyganej sprawy należy wyjaśnić, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w sytuacji, gdy należności te wynikają z innych tytułów niż poddanych jego egzekucji. W przypadku, gdy dana należność z uwagi na jej rodzaj podlega egzekucji dyrektora oddziału ZUS jest on zawsze, choć w ograniczonym również co do stosowania egzekucji zakresie, organem egzekucyjnym. Organ ten niezależnie od swojej woli wykonuje obowiązki organu egzekucyjnego i nie może zrzec się przyznanych mu uprawnień. Sytuacja ta ulega zmianie, gdy egzekucję, z przewidzianych prawem przyczyn, prowadzi inny organ egzekucyjny ( naczelnik urzędu skarbowego). Dyrektor oddziału ZUS działając jako organ egzekucyjny bada przesłanki opisane w art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej i nadaje wystawionemu przez ZUS tytułowi klauzuli o skierowaniu go do egzekucji. Rodzaj egzekwowanej należności w istocie określa właściwość rzeczową danego organu egzekucyjnego w sytuacji, gdy jest on jednocześnie jej wierzycielem.

Stosownie do § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) rozporządzenie to określa tryb postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W myśl § 6 ust. 1 tego rozporządzenia jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego, z zastrzeżeniem ust. 1b ( nieistotnego w niniejszej sprawie ). Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, bezzwłocznie stosuje środek egzekucyjny, z zastrzeżeniem ust. 3 ( § 6 ust. 2 rozporządzenia ). Zgodnie z przepisem § 6 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Jeżeli natomiast wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego

( § 6 ust. 5 rozporządzenia ).

Cytowane przepisy § 6 ust. 3 i 5 rozporządzenia dotyczą dwóch różnych sytuacji. Pierwszy z nich odnosi się wyłącznie do takiego wierzyciela, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, który może prowadzić egzekucję z majątku zobowiązanego i tylko wówczas, gdy wierzycielowi takiemu nie jest znany, znajdujący się na terenie jego działania, majątek zobowiązanego, a jednocześnie posiada on wiedzę o takim majątku znajdującym się na terenie innego organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych. W tym przypadku wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym jest zwolniony z obowiązku bezzwłocznego zastosowania środka egzekucyjnego ( § 6 ust. 2 rozporządzenia ).

Natomiast przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego obejmuje sytuację, w której wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, prowadził egzekucję przy zastosowaniu przysługujących mu środków egzekucyjnych lecz egzekucja ta okazała się w całości lub w części bezskuteczna. W tym przypadku wierzyciel kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. O ile więc wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym, nie był zwolniony od bezzwłocznego zastosowania środka egzekucyjnego, a tym samym obowiązany do stosowania egzekucji do których był uprawniony, a egzekucje te nie doprowadziły do jego całkowitego zaspokojenia wówczas, celem dalszego prowadzenia wszczętego przez niego postępowania egzekucyjnego, kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo organu egzekucyjnego wymienionego w art. 19 § 1 ustawy egzekucyjnej.

Stosownie do treści art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej właściwość miejscową organów egzekucyjnych w egzekucji należności pieniężnych, z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 3. Zgodnie zaś z art. 22 § 3 tej ustawy jeżeli znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego całość nie znajduje się na terenie działania organu egzekucyjnego ustalonego zgodnie z

§ 2, właściwość miejscową ustala się według miejsca położenia składników tego majątku. Przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujących co oznacza, że jest to właściwość wyłączna, niezależna od zachowania się organów egzekucyjnych lub stron postępowania egzekucyjnego, lecz wynikająca z samej ustawy.

W przypadku egzekucji należności pieniężnych właściwość rzeczową organu egzekucyjnego wyznacza przepis art. 19 ustawy egzekucyjnej określający dopuszczalny zakres prowadzenia egzekucji przez dany organ, zaś właściwość miejscową art. 22 tej ustawy z uwagi na rodzaj egzekucji i organ uprawniony do jej stosowania z uwzględnieniem treści art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej.

Przepisy ustawy egzekucyjnej nie przewidują właściwości przemiennej czy umownej. Nie dopuszczają również możliwości dowolnej zmiany właściwości rzeczowej danego organu egzekucyjnego. W sytuacji, gdy wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest uprawniony do stosowania egzekucji, w stosunku do określonego rodzaju należności pieniężnych, z majątku zobowiązanego, rozumianego jako prawa majątkowe i ruchomości będące składnikami tego majątku, dające się umiejscowić na danym terenie, to wówczas, w momencie wszczęcia egzekucji, właściwość miejscową takiego organu egzekucyjnego nie określa przepis art. 22 § 3 ustawy egzekucyjnej, a tym samym i

§ 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, lecz przepis art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej, a w przypadku ZUS również art. 19 § 4 tej ustawy.

Zastrzeżenie zawarte w art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej dotyczy wyłącznie organu uprawnionego do egzekucji z majątku zobowiązanego materialnie lub prawnie umiejscowionego, zaś wynagrodzenie za pracę, świadczenia z ubezpieczenia społecznego, wierzytelności pieniężne oraz rachunki bankowe jako składniki majątku nie mają miejsca położenia, lecz związane są z osobą zobowiązanego jako uprawnionego do ich otrzymania, dysponowania, a więc z jego miejscem zamieszkania lub siedziby.

Dlatego też Zakład Ubezpieczeń Społecznych w osobie Dyrektora właściwego oddziału uprawnionego do stosowania egzekucji ściśle wymienionych w art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej, z wyłączeniem innych środków egzekucyjnych, w tym egzekucji z innych praw majątkowych lub ruchomości, nie jest wierzycielem będącym jednocześnie organem egzekucyjnym, o którym mowa w § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego z 2001 r., a przez to stosuje się do niego przepis § 6 ust. 2 tego rozporządzenia bez jego ust. 3 co oznacza dla tego podmiotu obowiązek bezzwłocznego zastosowania środka egzekucyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień.

Już z tych przyczyn twierdzenie skarżącego o konieczności zastosowania w jego przypadku przepisu § 6 ust. 3 cytowanego rozporządzenia nie znajduje uzasadnienia prawnego.

Należy przy tym dodać, że przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia dotyczy właściwości miejscowej wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym i organem egzekucyjnym uprawnionym do "dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych". Przepis ten stosuje się więc wyłącznie w granicach właściwości rzeczowej poszczególnych, wymienionych w art. 19 ustawy egzekucyjnej organów egzekucyjnych, a więc pomiędzy naczelnikami poszczególnych urzędów skarbowych, czy organami poszczególnych gmin, czy gdyby uznać to za dopuszczalne dyrektorami poszczególnych oddziałów ZUS.

Stosując przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r. niedopuszczalne jest skierowanie tytułu wykonawczego do innego organu egzekucyjnego niż

" uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych", a więc właściwego rzeczowo do ich egzekucji w ramach posiadanych uprawnień. Przepis ten nie reguluje właściwości rzeczowej lecz właściwość miejscową organów egzekucyjnych. Nie narusza ani nie modyfikuje art. 19 ustawy egzekucyjnej skoro odnosi się do wymienionych w tym przepisie rodzajów należności pieniężnych, a nie takich należności bez określenia ich rodzaju.

Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym w tym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie w stosunku do majątku zobowiązanego, o ile z uwagi na położenie tego majątku, nie jest właściwy miejscowo do prowadzenia egzekucji kieruje tytuł wykonawczy do rzeczowo właściwego , tego samego podmiotu będącego organem egzekucyjnym, a więc organem uprawnionym do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych z majątku zobowiązanego na terenie, którego majątek ten jest położony, a nie do innego organu egzekucyjnego nieuprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności. W tym przypadku wymieniony wyżej wierzyciel nie ma obowiązku bezzwłocznego zastosowania środka egzekucyjnego, nie przystępuje do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego ( art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej ) lecz kieruje taki tytuł, zgodnie z § 6 ust. 3 cytowanego rozporządzenia, do właściwego rzeczowo i miejscowo, takiego samego, organu egzekucyjnego.

Z brzmienia § 6 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r. ( ani innych przepisów regulujących egzekucję administracyjną ) nie wynika, by w takim przypadku wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, który z przyczyn tam wskazanych, nie stosował środka egzekucyjnego, nadawał tytułowi klauzulę o skierowaniu do egzekucji. Klauzulę taką nadaje wyłącznie organ egzekucyjny przystępujący do egzekucji. Nadanie klauzuli nie jest środkiem egzekucyjnym lecz niezbędnym elementem tytułu wykonawczego ( art. 27 § 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej ) stwierdzającym dopuszczalność egzekucji. Organem egzekucyjnym wszczynającym egzekucję w rozumieniu art. 26 § 5 ustawy egzekucyjnej i prowadzącym postępowanie egzekucyjne będzie w tym przypadku organ, do którego skierowano taki tytuł, o ile nie zaistnieją przesłanki opisane w art. 29 tej ustawy.

Z przepisu § 6 ust. 5 cytowanego rozporządzenia wynika w sposób oczywisty, że wymieniony tam wierzyciel kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego z uwagi na bezskuteczność stosowanej przez niego egzekucji i "celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego". Warunkiem niezbędnym dla zastosowania tego przepisu jest więc ustalenie, że określony w tym przepisie wierzyciel prowadził egzekucję, przy użyciu dostępnych mu środków, lecz egzekucja ta okazała się w całości lub w części bezskuteczna. Oznacza to sytuację, w której wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wykonał obowiązki wynikające z treści art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej, a więc wystawił tytuł wykonawczy zawierający klauzulę skierowania do egzekucji, a następnie wszczął i prowadził egzekucję.

Wymóg prowadzenia i częściowej lub całkowitej bezskuteczności egzekucji, o której mowa w § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonanego z 2001 r., ma charakter stanowczy co powoduje, że wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji w ograniczonym zakresie musi wykazać, że warunek ten został spełniony. Naczelnik urzędu skarbowego, do którego skierowano tytuł wykonawczy celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego, musi posiadać wiarygodne informacje, że egzekucja była prowadzona i nie dała wyników. Należy przy tym zauważyć, że prowadzenie egzekucji nie oznacza wyłącznie stosowania środków egzekucyjnych, lecz również podejmowanie przez organ egzekucyjny czynności zmierzając do ich zastosowania lub realizacji, zaś jej bezskuteczność nie musi być stwierdzona dopiero po zastosowaniu tych środków jeżeli okaże się, że z przyczyn faktycznych lub prawnych środki te nie mogą być stosowane. Przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia dotyczy zmiany właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego prowadzącego egzekucję z uwagi na fakt jej bezskuteczności przy zastosowaniu dostępnych danemu wierzycielowi, będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, środków egzekucyjnych. Jak się wydaje ewentualny spór w kwestii właściwości organów egzekucyjnych, w tym wynikającej z zastosowania omawianej normy prawnej powinien być rozstrzygany w trybie art. 22 k.p.a. przy zastosowaniu art. 18 ustawy egzekucyjnej. Kwestia ta nie była jednak przedmiotem niniejszej sprawy skoro spór dotyczył dopuszczalności stosowania art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej, a nie właściwości organów egzekucyjnych, zwrotu przedmiotowych tytułów wykonawczych a nie sporu kompetencyjnego.

Zgodnie z cytowanym wcześniej art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej w przewidzianych nim sytuacjach, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wykonawczy. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego przysługuje wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie.

Strony postępowania nie podważały uprawnienia skarżącego do złożenia wymienionego zażalenia przez co kwestia ta nie podlegała ocenie Sądu. Należy jedynie zauważyć, że do przyjęcia wydaje się być pogląd, że chodzi tu o wierzyciela nie będącego jednocześnie organem egzekucyjnym prowadzącym postępowanie egzekucyjne.

Jak już wspomniano wyżej Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest podmiotem, w strukturach którego, działa Dyrektor oddziału, będący organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji w ograniczonym zakresie i w stosunku do określonego rodzaju należności pieniężnych. W tym znaczeniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, w charakterze którego występuje dyrektor oddziału właściwego do dochodzenia wymienionych w art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej należności pieniężnych, zgodnie z aktami regulującymi strukturę i zakres działania poszczególnych oddziałów ZUS.

Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych przysługują więc prawa wierzyciela, a dyrektorom jego oddziałów ograniczone uprawnienia organu egzekucyjnego. Oznacza to, że w odniesieniu do określonego w art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej rodzaju należności pieniężnych Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel wystawia tytuł wykonawczy, a dyrektor właściwego oddziału jako organ egzekucyjny zaopatruje go w klauzulę o skierowaniu do egzekucji i przystępuje z urzędu do egzekucji ( art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej ), bezwzględnie stosując dostępny mu środek egzekucji ( § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2001 r.). Wśród środków tych nie wymieniono egzekucji z nieruchomości ( art. 22 § 1 ustawy egzekucyjnej ) lub z majątku zobowiązanego w rozumieniu art. 22 § 3 ustawy egzekucyjnej czy § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy.

Skoro Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie służy uprawnienie do prowadzenia egzekucji z nieruchomości czy z majątku zobowiązanego rozumianego jako mienie, a więc ruchomości oraz prawa majątkowe mające substrat rzeczowy ( miejsce położenia ), to tym samym wiedza o takim majątku w momencie przystąpienia do egzekucji na podstawie wystawionego przez tego wierzyciela tytułu wykonawczego nie ma żadnego znaczenia dla możliwości zastosowania lub odstąpienia od stosowania przysługujących mu środków egzekucyjnych. Podmiot ten ma bowiem obowiązek wszczęcia i prowadzenia egzekucji przy użyciu wszystkich dostępnych mu środków egzekucyjnych. Dopiero, gdy tak prowadzona egzekucja okazałaby się bezskutecznie jest on zobowiązany postąpić zgodnie z treścią § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego, kierując tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego i przekazując mu posiadane informacje o majątku i źródłach dochodu zobowiązanego (§ 6 ust. 7 cytowanego rozporządzenia ). W zakresie należności pieniężnych wymienionych w art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej ZUS działa jako wierzyciel do momentu przekazania tytułu wykonawczego dyrektorowi oddziału, który jako uprawniony do tego organ egzekucyjny bezzwłocznie przystępuje do egzekucji. W tym przypadku ZUS nie może skierować tytułu do innego organu egzekucyjnego niż dyrektor jego oddziału zaś dyrektor oddziału ZUS nie może postąpić inaczej jak tylko przystąpić z urzędu do egzekucji.

Posiadana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako wierzyciela, wiedza o braku możliwości zastosowania wobec zobowiązanego egzekucji wymienionych w art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej nie zwalnia go, jako organu egzekucyjnego, z obowiązków nałożonych przepisami ustawy egzekucyjnej oraz rozporządzenia wykonawczego z 2001 r. Ustawa egzekucyjna nie warunkuje bowiem podjęcia czynności egzekucyjnych od możliwości zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego.

W takim przypadku dyrektor właściwego oddziału ZUS nadaje tytułowi wykonanemu klauzulę o skierowaniu do egzekucji, ewentualnie doręcza tytuł zobowiązanemu oraz podejmuje czynności egzekucyjne w tym - korzystając z przepisu art. 36 ustawy egzekucyjnej - dokonuje ustaleń w zakresie niezbędnym do jej prowadzenia przy zastosowaniu przynależnych mu środków egzekucyjnych, a po stwierdzeniu faktu bezskuteczności takiej egzekucji przekazuje tytuł wykonawczy organowi właściwemu do prowadzenia dalszego postępowania egzekucyjnego. Warto przy tym wyjaśnić, że bezskuteczność egzekucji, w rozumieniu § 6 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego to stan faktyczny lub prawny, w którym prowadzona egzekucja, a więc podjęte przez wymieniony tam podmiot czynności egzekucyjne zmierzające do zastosowania lub realizacji przysługujących wierzycielowi jako organowi egzekucyjnemu środków egzekucyjnych bądź też zastosowane egzekucje, nie doprowadziły do pełnego zaspokojenia wierzyciela, a stan ten ma charakter trwały. Ustaleń tych dokonuje organ egzekucyjny w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a nie wierzyciel przed wszczęciem takiego postępowania.

W niniejszej sprawie poza sporem było, że ZUS - jako wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, wystawił tytuły wykonawcze, które dyrektor jego oddziału nie zaopatrzył w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, nie doręczył zobowiązanemu ani nie dokonał żadnych czynności wobec zobowiązanego, lecz wskazując na miejsce położenia jego majątku i niemożność prowadzenia dostępnych mu egzekucji, przekazał innemu organowi egzekucyjnemu – naczelnikowi urzędu skarbowego, z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego.

Postępując w ten sposób Zakład Ubezpieczeń Społecznych naruszył przepis art. 19 ustawy egzekucyjnej, kierując tytuł do niewłaściwego rzeczowo organu egzekucyjnego, art. 26 § 4 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji i art. 27 § 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej nie zaopatrując tytułu wykonawczego odpowiednią klauzulą stwierdzającą dopuszczalność egzekucji.

Organ egzekucyjny do którego skierowano przedmiotowe tytuły, po stwierdzeniu, że nie spełniają one wymogu z art. 27 § 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej mimo, iż wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, o którym mowa w art. 19 § 4 tej ustawy był obowiązany zwrócić je wierzycielowi stosując art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej.

Przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada

2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) reguluje właściwość miejscową, a nie rzeczową wymienionych tam organów egzekucyjnych uprawnionych do egzekucji z majątku zobowiązanego co oznacza, że nie dotyczy on Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i dyrektora jego oddziału, któremu uprawnienie to nie przysługuje.

Właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego, o którym mowa w § 6 ust. 5 cytowanego rozporządzenia, prowadzi postępowanie egzekucyjne na podstawie wystawionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tytułu wykonawczego, zaopatrzonego w klauzulę o skierowaniu do egzekucji, który wcześniej służył prowadzonej przez ten podmiot ostatecznie bezskutecznej, a więc zakończonej egzekucji.

Wymienione w przepisach art. 22 ustawy egzekucyjnej oraz w § 6 ust. 3 i 5 powołanego rozporządzenia okoliczności określające właściwość organu egzekucyjnego nie podlegają badaniu w trybie art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych ( dyrektor oddziału ), będący jednocześnie

- z woli ustawodawcy - organem egzekucyjnym w rozumieniu art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej i w zakresie tam wskazanym nie może zwolnić się od pełnienia funkcji takiego organu ani odmówić wypełniania nałożonych na niego ustawowych obowiązków. Oznacza to, że o tym czy podmiot ten jest lub nie jest w danej sprawie organem egzekucyjnym określają przepisy regulujące postępowanie egzekucyjne. Dyrektor oddziału ZUS przestaje być organem egzekucyjnym prowadzącym egzekucję w konkretnej sprawie należącej do zakresu jego właściwości ( rzeczonej oraz miejscowej ), z uwagi na jej bezskuteczność, z chwilą skierowania tytułu wykonawczego do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Nieskuteczność prowadzonej przez ZUS, na podstawie innego tytułu wykonawczego z udziałem tego samego zobowiązanego egzekucji czy też wiedza ZUS jako wierzyciela, przed skierowaniem wystawionego tytułu wykonawczego do egzekucji, o braku możliwości zastosowania wobec zobowiązanego przysługujących Dyrektorowi oddziału ZUS egzekucji, nie ma wpływu na obowiązek prowadzenia przez ten organ egzekucji.

Przepis art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej ma charakter obligatoryjny a nie fakultatywny . Przepis ten dotyczy również Zakładu Ubezpieczeń Społecznych

( dyrektora jego oddziału ), który jako wierzyciel będący jednocześnie właściwym rzeczowo i miejscowo organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie wystawienia przez siebie tytułu wykonawczego zawierającego klauzulę

( dyrektora odpowiedniego oddziału ZUS ) o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. W tym przypadku brak klauzuli oznacza, że tak wystawiony tytuł wykonawczy nie odpowiada przypisanym prawem wymogom co skutkuje zastosowaniem przepisu art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej przez organ egzekucyjny, do którego został skierowany.

Pisma Ministerstwa Finansów i Dyrektora Izby Skarbowej, na które powołuje się skarżący nie wiązały Sądu czy organów rozstrzygających sprawę, gdyż prezentują poglądy czy uwagi nie będące wiążącą interpretacją prawa.

Dodatkowo należy zauważyć, że informacja o miejscu położenia majątku zobowiązanego nie jest wymagana treścią art. 27 ustawy egzekucyjnej zaś wskazanie na ewentualne przyszłe zmiany przepisów dotyczących omawianych wyżej kwestii nie mogły wpływać na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na przedmiot sprawy organy w sposób wystarczający wypowiedziały się co do możliwości stosowania § 6 ust. 3 i 5 cytowanego rozporządzenia.

Z tych przyczyn Sąd nie stwierdził by zaskarżona decyzja naruszała prawo w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i na mocy art. 151 tej ustawy skargę oddalił.

su.