Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka -Duda (spr) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi S. K. i J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za nielegalnie użytkowany budynek skargę oddala

Postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].10.2007r. znak [...] , na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 123 i art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia K.H.-L. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]07.2007r. nr [...] , znak [...], wymierzającego karę w wysokości 10.000,00zł. z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego wykonanego na dziełkach nr 1 i nr 2 obr.[...], położonych w Z. , w rejonie ul. P. -uchylono zaskarżone postanowienie w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając powyższe wskazano, że pismem z dnia 5.02.2007r. S.K. i J.K. zawiadomili organ nadzoru budowlanego o zamieszkiwaniu przez K.H.-L. od ok. 3 lat w swoim nieodebranym budynku, który dodatkowo nie spełnia warunku bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Po oględzinach dnia 28.06.2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał w dniu [...].07.2007r. zaskarżone postanowienie nakładające karę za nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego wykonanego na działkach nr 1 i nr 2 obr. [...] w Z.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła w terminie K.H.-L.

Organ odwoławczy po dokonaniu kontroli postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji i wydanego postanowienia, dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne stwierdzając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. naruszył przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wyjaśnił w tym zakresie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu" Zapis powyższego przepisu wskazuje, że znajduje on zastosowanie w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt jest użytkowany bez wymaganej przepisami decyzji pozwolenia na użytkowanie bądź zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Z protokołu oględzin z dnia 28.06.2007r. i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że : "...inwestor Pani K.H.-L. w dniu 12.08. 2004r. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego zawiadomienie o zakończeniu budowy wraz z wymaganymi załącznikami. W dniu 31.08.2004r. PINB wydał postanowienie nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie zakończeniu budowy z powodu toczącego się postępowania dotyczącego przedmiotowego budynku pod znakiem [...]" Mając na uwadze te okoliczności organ odwoławczy powyższe powziął wątpliwość, co do prawidłowości prowadzonego postępowania dotyczącego zawiadomienia o zakończeniu budowy i zgodności z prawem wydanego postanowienia PINB w Z. z dnia [...].08.2004r. nr [...] znak [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Powyższe rzutuje także na zasadność zaskarżonego postanowienia wydanego w sprawie nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego i nałożenia kary, które jest nieprawidłowe. Uwzględniając jako słuszne zarzuty odwołania dotyczące wydania zaskarżonego postanowienia w oparciu o błędne ustalenia faktyczne oraz naruszeniem przepisów postępowania, ponadto w celu stwierdzenia zgodności z prawem postanowienia PINB w Z. z dnia [...].08.2004r. nr [...], znak [...] - gdzie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podejmie działania z urzędu, kierując się zasadą prawdy obiektywnej, należało uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z. art. 144 k.p.a.

Z wykazu stron zawartego w aktach akt administracyjnych organów pierwszej i drugiej instancji wynika, że za takowe uznano : K.H.-L. , S.K. , J.K. , M.K. , Ł.K. . Zawarty w tych aktach materiał wskazuje, że S.K. i J.K. nie są właścicielami nieruchomości, na której zrealizowany został nielegalnie użytkowany przez K.H.-L. budynek mieszkalny, nie byli inwestorami tej budowy, natomiast przysługuje im własność nieruchomości bezpośrednio z nią sąsiadującej.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].10.2007r. znak [...], S.K. i J.K. domagali się jego uchylenia zarzucając, że organ odwoławczy nie zbadał sprawy w sposób dostateczny .

Skarżący wskazywali na niedołaczenie do sprawy niniejszej dokumentów dotyczących zawiadomienia o zakończeniu budowy, kwestionując możliwość jego uznania za skuteczne w sytuacji, gdy w ścianie budynku położonej w odległości 3m od granicy zamiast luksferów zamontowano kilka okien. Podnosili również, że sprawa o użytkowanie i odbiór budynku powinny być rozpatrywana łącznie z postępowaniem znak [...], dotyczącym realizacji inwestycji z odstępstwami, które znajduje się na etapie zatwierdzania projektu zamiennego. Sygnalizując pewne nieprawidłowości w powyższych postępowaniach uznawali także za niezrozumiały fakt tolerowania zamieszkiwania inwestorski w przedmiotowym budynku oraz polemizowali z zarzutami złożonego przez nią w niniejszej sprawie zażalenia, podając okoliczności dowodzące użytkowania tego budynku przez K.H.-L.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując w całości stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wskazywał dodatkowo na brak podstaw do wydania w niniejszej sprawie postanowienia reformatoryjnego bez przekroczenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na rozprawie dnia 18.03.2008r. skarżący oświadczyli, że nie są właścicielami nieruchomości, na której zrealizowany został nielegalnie użytkowany przez K.H.-L. budynek mieszkalny, nigdy nie byli inwestorami tej budowy, natomiast przysługuje im własność nieruchomości bezpośrednio z nią sąsiadującej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie do art. 32 p.p.s.a. - w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, zaś w myśl art. 33 § 1 p.p.s.a. - osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Artykuł 33 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. stanowi natomiast, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Określenie strony postępowania administracyjnego zostało zawarte w art. 28 k.p.a., który stanowi, że jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Od tak zdefiniowanego pojęcia strony postępowania administracyjnego przepisy szczególne ustaw mogą wprowadzać wyjątki.

Artykuł 50 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że do wniesienia skargi uprawniony jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w powołanym przepisie może mieć swe źródło w przepisach prawa materialnego. Ponadto powinien być interesem własnym i indywidualnym. W sytuacji, gdy akt administracyjny skierowano do podmiotu niebędącego w istocie stroną postępowania, przyjęcie interesu prawnego mogą uzasadniać normy proceduralne. Regulacja z art. 50 § 1 p.p.s.a. obliguje do zbadania w pierwszej kolejności czy strona wnosząca skargę ma interes prawny w jej złożeniu. Jego występowania nie przesądza fakt uznania tego podmiotu za stronę przez organy administracji publicznej wydające, mające podlegać kontroli akty, albo też udział na prawach strony w innych przedmiotowo sprawach administracyjnych. Wniesienie skargi przez osoby nie mające interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. prowadzi do jej oddalenia bez merytorycznego rozpoznania w dalej idącym zakresie.

Ustalenie interesu prawnego danego podmiotu we wzięciu udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym następuje z uwzględnieniem przedmiotu postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zaś w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15.04.1993 r., l SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, póz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Jak trafnie wskazuje się wyroku WSA w Warszawie z dnia 21.05.2004r. sygn. akt IV SA 1862/03 ( M.Spół. 2004/6/54 ) : " 1. Stwierdzenie, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego ma taki skutek, że skarga ulega oddaleniu, a nie odrzuceniu. 2. Dbałość o interes publiczny nie może być identyfikowana z interesem prawnym na gruncie art. 28 kpa i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Wyrazem linii orzeczniczej NSA na temat interesu prawnego jest teza, zgodnie z którą "Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532).

Przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników , kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, jak również zasady działania organów administracji publicznej w tych sprawach unormowane zostały w ustawie z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. ). Przepisy powołanej ustawy przewidują wiele rodzajów różnych spraw, jakie mogą powstać w związku z realizacją tej samej inwestycji, w których przymiot strony postępowania należy ustalać odrębnie, z uwzględnieniem art. 28 k.p.a. oraz konkretnych przepisów prawa materialnego.

Artykuł 54 Pb formułuje ogólną zasadę, w myśl której do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Powołana jako wyjątek regulacja dotyczy obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Postępowanie wszczynane na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie są różnymi, odrębnymi przedmiotowo sprawami administracyjnymi. Od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) art. 59 ust. 7 stanowi wprost, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wśród przepisów normujących kwestię przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego art. 57 ust.7 Pb zawiera normę będąca podstawą do prowadzenia jeszcze innego, samodzielnego postępowania administracyjnego. Przepis ten przewiduje, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 ( tj. bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy) i art. 55 (tj. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Nakaz odpowiedniego stosowania powyższej regulacji wynika z zasadniczych różnic w przedmiocie, celu i charakterze tego wszczynanego z urzędu postępowania oraz inicjowanego wnioskiem inwestora, a dotyczącego wydania decyzji pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany z przepisami praw materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. W przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Tak rozpoczęcie budowy jak i sfinalizowania procesu budowlanego, którego końcowym etapem jest zgodne z prawem przystąpienie do użytkowanie obiektu zostało pozostawione inicjatywie inwestorów, organy administracji publicznej pozbawione są możliwości wszczynania z urzędu takich postępowań, co wynika z art. 33, art. 54 w zw. z art. 57 ust. 1 i art. 55 w zw. z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego (por. postanowienie NSAz 28.02.1989r. IV SA116/89, OPS 1991, Nr 1, poz. 27 ). W przeciwieństwie do tych spraw postępowanie dotyczące wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wszczynane jest z urzędu, zaś jedyną jego stroną jest podmiot podejmujący działania niezgodne z prawem, którym zazwyczaj jest inwestor. Powołana regulacja była poddana kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 15.01.2007r. P 19/06 ( OTK-A 2007/1/2 ) zawarł między innymi wywody istotne w niniejszej sprawie dla określenia charakteru kary przewidzianej art. 57 ust.7 Pb wskazując, że :

"Wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była od dawna użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy.

Przewidziana tą regulacją kara pieniężna za naruszenie norm prawa budowlanego nie jest zatem wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. Prawo budowlane poddaje ochronie prawnej dobra publiczne, takie jak ład przestrzenny, środowisko, ale także bezpieczeństwo i ochrona zdrowia. Zważywszy na zadania organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 81), należy stwierdzić, że istotą nadzoru budowlanego jest m.in. zapobieganie, by nie doszło do naruszenia tych wartości.

Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem , co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej.

6. Funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a to znaczy, że rozpoczęto użytkowanie z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm ustawy."

Uwzględniając powyższe należy przyjąć, że w prowadzonym z urzędu na podstawie art. 57 ust.7 Pb postępowaniu administracyjnym dotyczącym wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stroną jest podmiot, który podjął działania sprzeczne z prawem. Właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z gruntem, na którym użytkowany jest nielegalnie obiekt budowlany nie mają znajdującego poparcie w przepisach prawa materialnego - także cywilnego, interesu prawnego do udziału w postępowaniu mającym za przedmiot stosowanie instrumentów władztwa administracyjnego. Interes wyżej wymienionych w tym wypadku można uznać jedynie za interes faktyczny, zaś ochrony swych praw winni dochodzić we właściwym trybie.

Skarżący nie są adresatami wydanych w niniejszej sprawie postanowień, które skierowano do K.H.-L. , ani też inwestorami obiektu, zobowiązanymi do zgłoszenia jego użytkowania lub uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli nawet organ pierwszej i drugiej instancji uznawał błędnie S.K. i J.K., jako właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z przedmiotowym obiektem za strony postępowania administracyjnego dotyczącego wymierzającego karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego wykonanego na dziełkach nr 1 i nr 2 obr. [...], położonych w Z. w rejonie ul. [...], takie stanowisko nie wiąże Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który uznaje, że nie mają oni interesu prawnego do złożenia skargi w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów skarga w niniejszej sprawie nie może prowadzić do dalej idącej kontroli wydanych w przedmiotowym postępowaniu aktów administracyjnych i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.