Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę

Wnioskiem z dnia 28 maja 2007 r. C. Sp. z o.o. zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego przy ul. [...] w rej. [...] w W. w celu umieszczenia urządzenia reklamowego w postaci nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2 oraz na jego funkcjonowanie w okresie od 1 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2007 r.

Pismem z dnia 19 września 2007 r. organ powiadomił stronę, że w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna w sprawie zajęcia terenu i pouczył wnioskodawcę, że przed wydaniem decyzji może on zgodnie z art. 10 k.p.a. zapoznać się ze zgromadzonymi w tej sprawie materiałami i wypowiedzieć się co do nich w ciągu 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma w siedzibie Zarządu Dróg Miejskich.

Strona nie skorzystała z tego uprawnienia. W tym stanie rzeczy Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W, działający z upoważnienia Prezydenta W. w dniu [...] lutego 2008 r. wydał decyzję Nr [...], mocą której odmówił C. Sp. z o.o. w W. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rej. [...] w celu umieszczenia reklamy w okresie od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r.

Uzasadniając wydaną decyzję organ powołał się na zebrany w sprawie materiał dowodowy tj. 1) "Białą Księgę – Europejską politykę transportową w horyzoncie do 2010 r. – czas wyborów", 2) Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r., 3) Opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, 4) wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. SA, 5) pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 r., 6) szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz na fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W świetle powyższych dowodów, zdaniem organu, wniosek strony nie może zostać uwzględniony, albowiem reklamy umieszczone w pasach dróg powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym przypadku zagrożenie".

Organ wskazał również, że pas drogowy ul. [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 3070 pojazdów na godzinę, w szczycie popołudniowym 3550 pojazdów na godzinę zaś na ul. [...] dopuszczalny limit prędkości wynosi 80 km/godz. Poza tym odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 3,5 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Minimalna odległość dla tego typu reklam wynosi 10 m od krawędzi jezdni.

Z tych wszystkich względów, według oceny organu, lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa jest w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Powołany przepis dopuszcza bowiem lokalizowanie ww. obiektów w wyjątkowych okolicznościach i jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, przewidującej zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

W tym stanie rzeczy organ uznał, że zasadne jest wydanie decyzji odmownej w sprawie złożonego przez stronę wniosku.

C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zgadzając się z powyższą decyzją złożyła od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w którym zaskarżonej decyzji zarzuciła wadliwość w postaci naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., polegającego na tym, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez niego okoliczności, że ustawienie nośnika reklamowego przy ul. [...] w rejonie [...] w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie implikuje zarzutem braku ustalenia przez organ stanu faktycznego w sprawie i wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne i wniosła o uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, iż organ nie przytoczył konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia. Powołane w uzasadnieniu decyzji wyniki badań natężenia ruchu są nieaktualne, albowiem dotyczą okresu o kilkanaście miesięcy wcześniejszego niż okres objęty wnioskiem inwestora zaś Opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego dotknięta jest poważną wadą, gdyż podpisana została przez pracownika Instytutu, który nie posiada uprawnienia do wydawania takiej opinii w imieniu tegoż Instytutu. Poza tym przedmiotowa opinia w ogóle nie ma waloru dokumentu naukowego, gdyż brak jest w niej podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. Podobnie, zdaniem odwołującej się spółki, przedstawia się sprawa z badaniami opracowanymi przez Biuro Planowania Rozwoju W. SA i ich walorem i mocą dowodową.

Organ rozstrzygający w przedmiotowej sprawie oparł się na ogólnikowych i hipotetycznie przyjętych twierdzeniach o istnieniu zagrożenia ruchu drogowego przez przedmiotowy nośnik reklamowy spowodowanego wyłącznie wzrostem natężenia ruchu w pasie drogowym ul. [...] w rej. [...] w W. Tymczasem powszechnie wiadomym jest, że przyczyną wypadków drogowych jest nadmierna prędkość, łamanie przepisów o ruchu drogowym oraz kierowanie pojazdami pod wpływem alkoholu.

Zdaniem spółki, skoro organ twierdzi, że przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to powinien wykazać to konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego a nie poprzestać na ogólnikowych badaniach.

Przecząc twierdzeniom organu, że przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża uczestnikom ruchu drogowego, spółka załączyła do odwołania dokument w postaci opracowania naukowego, wykonanego w dniu 15 grudnia 2003 r. przez I., C. Z treści przedmiotowego dokumentu wynika, że przeprowadzone w tym Instytucie w 2003 r. badania naukowe wykazały, że billbordy przydrożne, które przykuwają największą uwagę nie mają wpływu na jakość jazdy kierowcy. Niezależnie od powyższego w chwili obecnej w pasie drogi w sąsiedztwie urządzenia reklamowego spółki objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogi innych ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się spółki, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, że zagrażają bezpieczeństwu kierowców, jak to ma miejsce, zdaniem organu, odnośnie przedmiotowego nośnika C. Sp. z o.o., skoro wyraził dla tych firm zgodę na umieszczenie tablic reklamowych.

Z tych wszystkich względów, zdaniem strony, odwołanie jest w pełni zasadne i zasługuje na uwzględnienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu odwołania strony decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając zajęte stanowisko organ na wstępie powołał się na treść art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych. Z przepisów tych wynika, że istnieje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Lokalizowanie obiektów w pasie drogowym możliwe jest jedynie po wykazaniu szczególnych okoliczności, na co wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu Pięciu Sędziów z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. OPK 2/00 (publik. OSNSA 2001/1/12). Organ powołał się również na treść, cytowanego przez Prezydenta W., wyroku NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04 i doszedł do przekonania, że to nie organ musi wykazywać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz ciężar dowodu w tym względzie spoczywa na wnioskodawcy. Chęć czerpania korzyści majątkowej z umieszczenia obiektu w pasie drogowym nie jest z całą pewnością takim uzasadnionym przypadkiem. Strona nie może też skutecznie powoływać się na fakt uprzedniego funkcjonowania reklamy w tymże pasie drogowym. W przeciwnym razie, wskutek wydania chociażby krótkotrwałej zgody na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia, które nie jest związane z potrzebami zarządzania drogą, zarządca drogi musiałby przeprowadzać skomplikowane postępowanie uzasadniające nieudzielenie zezwolenia na dalszy okres. Orzecznictwo WSA jak i NSA jednoznacznie wskazuje, że w przypadku "przedłużenia" zezwolenia, mamy po prostu do czynienia z nowym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, wydanym na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak chce skarżący. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1369/06. Zdaniem składu orzekającego, oczywistą rzeczą jest, że duże reklamy, umieszczone w ruchliwym punkcie miasta przyciągają uwagę kierowców przez co powstaje potencjalne zagrożenie ruchu drogowego. Gdyby reklamy były faktycznie niewidoczne dla kierowców to wówczas ani skarżący, ani przedsiębiorcy nie montowaliby reklam zewnętrznych przy jezdniach. Stanowisko organu I instancji co do zasady jest zatem słuszne.

W związku z powyższym nie ma decydującego znaczenia dla sprawy ocena formalnych aspektów opinii, podpisanej przez L. K. Najważniejsze jest bowiem ustalenie, że skarżący nie uprawdopodobnił nawet, iż zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń, które nie są związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a tylko występowanie takich wyjątkowych okoliczności powoduje odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Odnosząc się do opinii dołączonej do odwołania, organ II instancji podniósł, że wydana została za granicą i w oparciu o badania dokonane poza granicami kraju. Z tego względu nie ma decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. C. Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wraz z zasądzeniem kosztów według norm przepisanych.

Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła wadliwość, wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci:

1) art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., polegającego na:

- przyjęciu przez organ odwoławczy, że w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ, albowiem wymóg zebrania materiału dowodowego na okoliczność wpływu przedmiotowego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego ciążył na stronie postępowania, a nie na organie rozpoznającym sprawę,

- braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z tego, że nie przeprowadzone zostało postępowanie dowodowe w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji okoliczności, że ustawienie nośnika reklamowego przy ul. [...] w rejonie [...] w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie,

2) art. 11 i art. 8 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu, który w przedmiotowej sprawie przyjął, że nośnik reklamowy przy ul. [...] w rej. [...] w W. nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pomimo, iż wcześniejszą decyzją administracyjną organ I instancji rozstrzygnął całkowicie przeciwnie do powyższego, to jest, że spełniona jest wskazana przesłanka i na tej podstawie zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim przedmiotowego obiektu reklamowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

Organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i właściwie zastosowały do niego przepisy prawa. Podana przez nie argumentacja prawna jest wyczerpująca i znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W uzupełnieniu rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy wskazać, iż organy administracyjne nie uchyliły się od obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, oceny tego materiału i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oraz Prezydent W. w motywach decyzji wskazały, jakimi przesłankami kierowały się nie zezwalając na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. [...] we wskazanym we wniosku okresie i na jakiej podstawie. Rozważania organów zostały skonkretyzowane poprzez podanie natężenia ruchu w tym miejscu w porannym i popołudniowym szczycie, podwyższony limit prędkości, odległości wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni. W takich warunkach drogowych istnieje potencjalne niebezpieczeństwo powstania kolizji, albowiem oczywistą rzeczą jest, że wielkoformatowa reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta ze względu na zawarte w niej treści powoduje dekoncentrację kierowców i odwraca ich uwagę od sytuacji panującej na drodze. Na powyższą oczywistość wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym przez organy wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04) podkreślając jednocześnie, że to na zarządcach dróg publicznych spoczywa obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu pojazdów i pieszych, dlatego też od nich zależy ocena, czy w danym przypadku występuje zagrożenie. Nie ma przy tym potrzeby przeprowadzania szczegółowych dowodów odnośnie każdej z reklam umieszczonej w pasie drogowym ulic W., których jest bardzo wiele.

W stanie faktycznym, ustalonym przez organy w niniejszej sprawie trudno doszukać się więc dowolności tymbardziej, że w myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych co do zasady zakazane jest umieszczanie w pasach drogowych urządzeń, które nie są związane z korzystaniem z drogi, zaś udzielanie zezwolenia odbywa się na zasadzie wyjątku od tej reguły i to zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Wnioskodawca nie wykazał owych wyjątkowych okoliczności, jak to trafnie zauważyły organy, gdyż za szczególny przypadek nie można uznać interesów majątkowych ubiegającego się o udzielenie zezwolenia.

Sąd również uznał za niezasadny kolejny zarzut skargi tj. naruszenie art. 11, 8 i 107 § 3 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, iż przez złożeniem niniejszego wniosku z dnia 28 maja 2007 r. strona spotkała się z odmową udzielenia zezwolenia na cały wnioskowany przez nią okres (patrz decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2007 r. i organu odwoławczego z [...] kwietnia 2007 r. – udzielono zezwolenia tylko na czas trwania postępowania w tej sprawie) w następstwie czego reklama została usunięta z pasa drogowego, co potwierdza protokół kontroli z dnia 17 maja 2007 r.

Składając więc wniosek z dnia 28 maja 2007 r. strona mogła się więc spodziewać, że po raz kolejny spotka się z odmową udzielenia zezwolenia.

W tym stanie rzeczy nieuprawnione jest twierdzenie skarżącej, że w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zamiast art. 39 ust. 3 tejże ustawy, gdyż po usunięciu reklamy z pasa drogowego strona mogła jedynie ubiegać się o ponowne zajęcie pasa drogowego poprzez posadowienie w nim reklamy.

Z tych wszystkich względów skoro zarzuty skargi okazały się niezasadne, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.