Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2006 sygn. akt I SA/Wa 1015/06 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę

Wyrokiem z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1015/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., Wojewoda M. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat W., z dniem 1 stycznia 1999 r., nieruchomości zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod ul. W. w Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2.

Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2005 r. J. G. wystąpił do Wojewody M. o uzupełnienie tej decyzji poprzez "podanie wykładni prawnej w decyzji, na podstawie której należy mi się działka zamienna oraz umieszczenie w decyzji zdania działka zamienna na terenie Zielonki".

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Wojewoda M. odmówił uzupełnienia rozstrzygnięcia zawartego w powołanej decyzji z dnia [...] wskazując, że decyzja ta jest kompletna, zawiera pełne rozstrzygnięcie oraz załatwia sprawę co do jej istoty w całości.

Organ wskazał natomiast, że sprawy ustalenia odszkodowania, w tym przyznania działek zamiennych należą do kompetencji właściwego starosty, a nie wojewody.

Po rozpatrzeniu zażalenia J. G., postanowieniem z dnia [...], nr [...], Minister Budownictwa, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody M. o odmowie uzupełnienia decyzji.

Na tę decyzję J. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że odmowa uzupełnienia decyzji o stwierdzenie o prawie do działki zamiennej na terenie Z., narusza art. 6, art. 7 oraz art. 12 k.p.a., jak również art. 2 Konstytucji RP.

Wyrokiem z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1015/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji.

Sąd wskazał, że uzupełnienie rozstrzygnięcia sprawy będzie miało miejsce wtedy, gdy z powodu błędu w ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy lub niedbalstwa przy sporządzaniu postanowienia, wydano postanowienie w samej rzeczy częściowe, chociaż, w ocenie organu wydającego, miało ono załatwić całą sprawę. Niekompletność rozstrzygnięcia sprawy powinna być widoczna przy porównaniu go z materiałami zawartymi w aktach sprawy, a więc z żądaniami strony, zakresem postępowania wyjaśniającego, z zebranymi w sprawie materiałami i dowodami.

W ocenie Sądu decyzja Wojewody M. z dnia [...] zawiera w swej treści wszelkie niezbędne elementy i jest zgodna z przepisami prawa.

Sąd wskazał także, iż sprawa odszkodowania jest ustalana przez właściwego starostę w odrębnym postępowaniu dopiero po wydaniu deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości zajętej pod drogę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. G. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie skargi J. G. na postanowienie Ministra Budownictwa, pomimo naruszenia przez ten organ, a wcześniej Wojewodę M., przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 9 i 111 k.p.a., polegającego na przyjęciu, iż w ramach uzupełnienia decyzji administracyjnej nie ma możliwości wskazania okoliczności prawnych objętego nią rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie błędnie zinterpretowały art. 111 k.p.a., uniemożliwiając dochodzenie przez skarżącego zamieszczenia w decyzji Wojewody M. pouczenia o okolicznościach prawnych sprawy administracyjnej. Takim właśnie pouczeniem, w ocenie skarżącego, byłoby zamieszczenie przez Wojewodę M. zapisu o możliwości dochodzenia przez niego odszkodowania, bądź gruntu zamiennego od podmiotu, na rzecz którego dokonane zostało wywłaszczenie.

Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że organy administracyjne błędnie odczytały istotę żądania skarżącego, który nie wnosił o rozstrzygnięcie przez żaden z organów kwestii odszkodowania, lecz żądał zamieszczenia w treści decyzji pouczenia o przysługujących mu prawach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania którego przesłanki zostały określone w art. 183 § 2. W niniejszej sprawie Sąd skorzystał z przyznanych mu tym przepisem uprawnień, uznał bowiem iż zachodzi przesłanka niedopuszczalności drogi sądowej.

W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, iż zaskarżone postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] dotyczyło odmowy uzupełnienia decyzji, którą na podstawie art. 73 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 104 k.p.a., Wojewoda M. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat W. z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod ul. W. w Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 . Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 111 kpa. Zgodnie z tym przepisem strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W tym przypadku termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od chwili doręczenia jej odpowiedzi.

Taka konstrukcja instytucji uzupełnienia decyzji lub postanowienia (art. 126 kpa) powoduje, iż orzeczenie o uzupełnieniu lub jego odmowa nie ma samodzielnego bytu prawnego, a pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domagała się strona. W szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym).

Ocena kompletności danego aktu, a więc zasadności jego uzupełnienia podlega, w zależności od etapu i rodzaju postępowania administracyjnego, bądź ocenie organu odwoławczego, bądź sądu administracyjnego w ramach postępowania dotyczącego aktu, do którego odnosi się wniosek o uzupełnienie. Nawet jeżeli uzupełnienie decyzji zostało dokonane w formie decyzji, to nie jest to odrębna, samoistna decyzja ale właśnie dodatkowy składnik decyzji podstawowej i nie podlega on odrębnemu zaskarżeniu, a termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia stronie odpowiedzi (pozytywnej lub negatywnej) co do jej żądania w przedmiocie uzupełnienia. Taka sama sytuacja jest w przypadku, jak w niniejszej sprawie, odmowy uzupełnienia decyzji, której organ dokonał w formie postanowienia. Na postanowienie to nie służy bowiem zażalenie, co wynika wprost z art. 141 § 1 kpa w zw. z art. 111 kpa.

Jak wskazano wyżej, na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie, nie jest to postanowienie kończące postępowanie, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie to, tak jak i decyzja w przedmiocie uzupełnienia, nie stanowią samoistnego aktu administracyjnego, nie rozstrzygają bowiem odrębnej sprawy.

Przepisy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości wniesienia skargi na takie postanowienie, z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 2 ustawy, który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W takiej też sytuacji Sąd powinien skargę na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] w przedmiocie uzupełnienia decyzji odrzucić jako niedopuszczalną.

Stosownie do art. 183 § 2 pkt 1 w/w ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważność postępowania zachodzi m.in. jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Pojęcie drogi sądowej należy tutaj rozumieć jako postępowanie przed sądami administracyjnymi. Natomiast wyłączenie dopuszczalności drogi sądowej może odnosić się bądź do zakresu podmiotowego, bądź przedmiotowego.

Zakres podmiotowy wyznacza tutaj przepis art. 50 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi który stanowi, iż uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także uprawnionym do wniesienia skargi może być inny podmiot jeżeli ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Natomiast zakres przedmiotowy określony został w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) oraz art. 1, 3, 4 i 5 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ten zakres obejmuje generalnie sprawy z zakresu administracji publicznej i inne przekazane z mocy ustaw szczególnych. Jednocześnie powołane przepisy określają formy działania organu administracji podlegające kontroli sądu administracyjnego. Oznacza to, że nie każda czynność organu administracji publicznej w sprawie administracyjnej będzie podlegała takiej kontroli.

Niezależnie od zakresu podmiotowego i przedmiotowego dopuszczalności drogi sądowej, istnieją również warunki formalne, które należy spełnić, by możliwe było uruchomienie drogi sądowej przed sądem administracyjnym. Takim warunkiem jest m.in. konieczność wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem własnym, czy też dochowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi.

Specyfika postępowania w sprawach sądowoadministracyjnych powoduje, iż dopuszczalność drogi sądowej uzależniona jest od spełnienia zarówno przesłanek podmiotowych, przedmiotowych, jak i formalnych.

W niniejszej sprawie wprawdzie zaskarżone postanowienie zapadło w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nabycia z mocy prawa przez Powiat W. z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę, podlegającym kognicji sądu administracyjnego, zaś skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot, to jednakże ta czynność - postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji - nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W związku z tym droga sądowa jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie posiadał kompetencji do rozpoznania merytorycznego i oceny przedmiotowego postanowienia, bowiem wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.

Na marginesie tylko należy zauważyć, że organy administracji po zwrocie akt z Sądu, ewentualnie rozpoznając ponownie wniosek skarżącego w przedmiocie uzupełnienia wyżej opisanej decyzji Wojewody M., powinny, stosując się do uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu, m.in. odpowiednio pouczyć stronę.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 189 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego, adwokat M. K. - P., wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż: przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., jako odnoszące się do kosztów postępowania między stronami, nie mają zastosowania do przyznania pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną, należnego mu od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 p.p.s.a.. Z przepisów art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 p.p.s.a. wynika, że orzekanie o przyznaniu takiemu pełnomocnikowi powyższego wynagrodzenia następuje w dwuinstancyjnym postępowaniu.

Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.