Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008 roku sprawy ze skargi E. Ł.-P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] numer [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę.

II SA/Ke 312/08

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną przez E. Ł. – P. decyzję Kierownika Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości.

Organ ustalił, że postępowanie w sprawie toczyło się na wniosek E. Ł. – P., który w ramach rolnictwa ekologicznego zadeklarował użytkowanie 9 działek rolnych oznaczonych literami od A do I o łącznej powierzchni 9,4 ha, w następujących wariantach: uprawy rolnicze (z certyfikatem) na pow. 2,8 ha (działki B, C, D, G i I), trwałe użytki zielone (z certyfikatem) na pow. 4,6 ha (działki A, F, H) oraz uprawy sadownicze (bez certyfikatu) na pow. 2 ha (działka E), w obrębie S., gmina Ch.

Przeprowadzona na miejscu kontrola w dniu 27 sierpnia 2007r. wykazała nieprawidłowości w powierzchni działek. W przypadku działki A powierzchnia zadeklarowana wynosiła 1,65 ha, stwierdzona – 2,79 ha, w przypadku działki B powierzchnia zadeklarowana – 0,97 ha, powierzchnia stwierdzona – 0,55 ha (ponadto stwierdzono uprawę koniczyny zamiast deklarowanej uprawy pszenicy), w przypadku działki C – powierzchnia zadeklarowana wynosiła 0,5 ha, stwierdzona – 0,25 ha, w przypadku działki D odpowiednio 0,30 ha i 0,46 ha, w przypadku działki E powierzchnia zadeklarowana wynosiła 2 ha, natomiast stwierdzona 1,81 ha oraz w przypadku działki I powierzchnia zadeklarowana – 0,84 ha, a stwierdzona – 0,66 ha.

Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał E. Ł.– P. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 4.524 zł., na mocy której wnioskodawca uzyskał płatności do następujących pakietów i wariantów:

- do upraw rolniczych (z certyfikatem) – powierzchnia uwzględniona – 0,00 ha, w kwocie 0,0 zł,

- do trwałych użytków zielonych ( z certyfikatem) – powierzchnia uwzględniona 4,60 ha w kwocie 1.435,20 zł. zwiększonej w związku z realizacją pakietu ze zbilansowaną produkcją roślinną ze zwierzęcą,

- do upraw sadowniczych (bez certyfikatu), powierzchnia uwzględniona 1.43 ha, w kwocie 3.088,80 zł. zwiększonej w związku z realizacją pakietu ze zbilansowaną produkcją roślinną ze zwierzęcą.

Od decyzji tej E. N. – P. złożył odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy przytoczył treść § 11 ust.1 i 2 oraz § 3 ust.1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004r., nr 174, poz. 1809 ze zm.), zwanego w dalszym ciągu Rozporządzeniem Rady Ministrów, i wyjaśnił, że skarżący wnioskował o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w ramach wariantu "trwałe użytki zielone (z certyfikatem)" do działek rolnych oznaczonych literami A, F i H o łącznej powierzchni 4,6 ha. W wyniku kontroli ustalono, że powierzchnia upraw wynosi 5,74 ha. Organ I-szej instancji przyznał jednak płatności do powierzchni zadeklarowanej, bowiem był związany zakresem wniosku.

Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach przytoczył treść art. 51 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. WE L 141 z 30 kwietnia 2004r.), zwanego dalej Rozporządzeniem Komisji, zgodnie z którym jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % ustalonego obszaru.

Jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa.

Wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w ramach wariantu "uprawy rolnicze (z certyfikatem)" do działek rolnych oznaczonych literami B, C, D, G i I o łącznej powierzchni 2,80 ha, a w wyniku kontroli ustalono, że uprawnione do płatności działki mają łączną powierzchnię 2,11 ha. Zawyżenie powierzchni wynosi 32,70% obszaru uprawnionego do płatności, co skutkuje odmową płatności dla tej grupy upraw.

Jeśli zaś chodzi o zgłoszone do płatności uprawy w ramach wariantu "uprawy sadownicze (bez certyfikatu)" – działka oznaczona literą E – to w wyniku kontroli ustalono, że ma ona powierzchnię 1,81 ha, a nie zadeklarowaną – 2 ha. Zawyżenie powierzchni wynosi 10,5% obszaru uprawnionego do płatności, co skutkuje przyznaniem płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości – zgodnie z cytowanym wyżej art. 51 ust.1 Rozporządzenia Komisji.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania kwestionujących prawidłowość dokonanego w ramach kontroli pomiaru podniósł, że brak jest podstaw do przeprowadzenia ponownej kontroli, ponieważ nie ma możliwości odtworzenia powierzchni upraw jednorocznych po zakończeniu ubiegłorocznego okresu wegetacyjnego. Ponadto skarżący podpisując protokół kontroli przeprowadzonej na miejscu dnia 27 sierpnia 2007r. nie zgłosił uwag lub zastrzeżeń do protokołu pomimo, że został poinformowany o możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14-tu dni od otrzymania protokołu.

Ponadto, odnosząc się do zarzutu, że osoba kontrolująca gospodarstwo poinformowała, że stwierdzone nieprawidłowości nie będą miały wpływu na wysokość dopłat organ stwierdził, że właściwym do wydania decyzji w sprawie jest Kierownik Biura ARiMR, który rozstrzyga w oparciu o kompletny materiał dowodowy, a nie pracownik Przedsiębiorstwa Geodezyjnego. Ponadto przeprowadzona kontrola dotyczyła deklaracji producenta we wniosku o płatność do gruntów rolnych na rok 2007, a nie wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Stwierdzone rozbieżności w powierzchni działek mają różny wpływ na sprawę obszarową i rolnośrodowiskową, bowiem w sprawie obszarowej oceniane są grupy upraw JPO i UPO, zaś w sprawie rolnośrodowiskowej -grupy upraw w ramach wariantów programu rolnośrodowiskowego.

Skargę od powyższego rozstrzygnięcia wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. Ł. – P. podnosząc, że jest ono dla niego bardzo krzywdzące i "uderza" w jego uczciwość jak i pomniejsza dochody z gospodarstwa. Skarżący zarzucił, że wszelkie nieprawidłowości wynikły z niedbale przeprowadzonej kontroli geodezyjnej dnia 27 sierpnia 2007r. Kontroler nie przewidział bowiem, że pole, które mierzy posiada nierówne boki. "Długość pola mierzonego wynosi 141 m., zaś kolejno boki: pierwszy z nich wynosi 120 m. bieżących, a drugi 91 m." Geodeta musiał – w ocenie autora skargi – zmierzyć powierzchnię mnożąc 141m.x 91m., co dało zaniżony pomiar działki rolnej.

E. Ł. – P. stwierdził nadto, że "pomawia" się go o to, że na działce B deklarował pszenicę, a znajduje się tam koniczyna, co jest "absurdem" i może to udowodnić protokołem produkcji ekologicznej Nr [...]. Na polu odnotowano wówczas pszenicę z wsiewką koniczyny. Zboże zostało zebrane dnia 18 lipca 2007r.

Skarżący podał, że nie był świadom skutków tych pomiarów, a o nieprawidłowościach dowiedział się w Biurze dnia 15 lutego 2008r. Jego zdaniem geodeta powinien mierzyć każdą działkę z osobna, czego nie uczynił. Zmierzył bowiem GPS-em całość, a później "dla wygody dopasował sobie ją do areału". E. Ł.–P. nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem organu, że kontroli nie można było powtórzyć, gdyż niemożliwym jest dosianie koniczyny czy też dosadzenie 20-letniego sadu. Skutków kontroli skarżący się nie obawiał, gdyż kontroler oświadczył, że inspekcja nie wykazała nieprawidłowości, które miałyby negatywny skutek. Areał zgadzał się, a niewielkie zaniżenie powierzchni ornych – zdaniem kontrolera – nie miało mieć wpływu na dopłaty. Po takich zapewnieniach, skarżący podpisał protokół z kontroli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości pomiarów powierzchni działek zgłoszonych przez skarżącego we wniosku, przeprowadzonych podczas kontroli dnia 27 sierpnia 2007r. Ustalenia, jakie na podstawie wyników tej inspekcji przyjęły organy obu instancji, mają zasadnicze znaczenie dla wysokości przyznanej skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu, kontrolę przeprowadziło dwóch inspektorów terenowych M. G. i A. P., w obecności skarżącego. Raport z kontroli dotyczył złożonego przez E. Ł. – P. wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych i został wykorzystany przez organ w niniejszej sprawie dla ustalenia, czy zadeklarowana przez niego powierzchnia upraw na działkach zgłoszonych do przyznania płatności rolnośrodowiskowych, odpowiada powierzchni rzeczywistej. O wykorzystaniu wyników raportu i dopuszczeniu go jako dowodu skarżący został poinformowany pismem z dnia 15 lutego 2008r., zaś dnia 21 lutego 2008r. zapoznał się z jego treścią i został poinformowany "o sankcjach z tytułu zawyżenia nieświadomie powierzchni zadeklarowanej rolniczo" (k. 8 i 9 akt administracyjnych). Dla oceny zarzutów skargi kwestionującej prawidłowość wykonanych pomiarów nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że E. Ł. – P. był obecny w czasie ich wykonywania i podpisał protokół z kontroli bez żadnych zastrzeżeń. Nieprzekonujące są przy tym - w ocenie Sądu – argumenty, iż podpisanie protokołu nastąpiło wskutek złożonego przez kontrolera zapewnienia, że stwierdzone rozbieżności w powierzchni zadeklarowanych działek nie będą miały wpływu na wysokość przyznanej mu płatności. Trzeba bowiem pamiętać, że kontrola przeprowadzana była na potrzeby zupełnie innej sprawy, a o konieczności wykorzystania jej wyników dla skontrolowania powierzchni działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, organ I-szej instancji zdecydował dużo później, bo w lutym 2008r., przed wydaniem końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Jeżeliby nawet przyjąć za argumentacją skargi, że E. Ł. – P. został w jakikolwiek sposób wprowadzony w błąd przez kontrolera co do znaczenia wyników przeprowadzonych pomiarów na gruncie i dlatego bez zastrzeżeń podpisał protokół, to z pewnością nie ma to wpływu na wynik niniejszej sprawy, w której raport ten jako dowód został dopuszczony kilka miesięcy później. Nie było bowiem żadnych przeszkód, aby nieprawidłowości w pomiarach – o ile takie były - zgłosić w dacie, kiedy było już wiadomo, że protokół zostanie wykorzystany dla skontrolowania wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych – tym bardziej, że skarżący doskonale zdawał sobie sprawę, że raport wskazuje na różnice w powierzchni zadeklarowanej przez niego i ustalonej w trakcie kontroli i został pouczony o prawnych konsekwencjach tego stanu rzeczy.

Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że zgłoszony w skardze zarzut wykonania pomiarów w sposób niedokładny nie został poparty – poza samymi twierdzeniami skarżącego – żadnymi dowodami ani przekonującymi argumentami, przez co nie może zasługiwać na uwzględnienie. W odwołaniu od decyzji organu I-szej instancji, gdzie pojawia się on po raz pierwszy, E. Ł. – P. sam przyznaje, że "deklarując działki do wniosku mierzył powierzchnię krokami", zaś "geodeci posługiwali się w tym celu specjalistycznym sprzętem". Zasadnicza różnica w dokładności i precyzji tych dwóch technik pomiarowych jest oczywista i nie wymaga specjalnych rozważań. Po raz drugi, jak stwierdza skarżący w odwołaniu, zmierzył działki taśmą mierniczą, co także nie jest przekonującym argumentem, który wykazywałby słuszność postawionego w skardze zarzutu, że pomiary wykonane w trakcie kontroli przez osoby trudniące się tym zawodowo, przy użyciu specjalistycznego sprzętu, były niedokładne. Poza tym, jak wynika z odwołania, skarżący własne pomiary taśmą mierniczą wykonywał zimą, co – niezależnie od jakości i precyzji sprzętu jakiego używał – mogło mieć wpływ na uzyskany przez niego wynik. Powierzchni upraw, jakie występowały latem na zmierzonych przez niego działkach, nie da się bowiem dokładnie odtworzyć. Biorąc to wszystko pod uwagę należy ocenić uzyskany przez niego wynik jako przybliżony, a przez to nie mogący skutecznie konkurować z pomiarami uzyskanymi w sierpniu 2007r. przez geodetów.

Poza tym, wbrew twierdzeniom E. Ł. – P., do raportu dołączone zostało jako załącznik graficzny zdjęcie satelitarne przedstawiające wszystkie zgłoszone przez niego działki, w tym B, C i D, które - w ocenie skarżącego – geodeta nieprawidłowo pomierzył nie uwzględniając faktu, że są one czworobokami o nieregularnych bokach. Jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, sam raport – po jego sporządzeniu – został skontrolowany dwukrotnie: w dniu 3 września 2007r. przez Kierownika Pracowni Zakładu Geodezji i Fotogrametrii B. J., który zatwierdził go jako sporządzony poprawnie oraz dnia 19 listopada 2007r. pod kątem błędów formalnych przez M. T., który zgłosił następujące uwagi: "Dz.B. pow. zmierzona błędnie", lub "błędna" oraz "dz. A. H. F. źle rozpisane". Jak wynika następnie z adnotacji naniesionej tego samego dnia przez wykonawcę, raport w tym zakresie poprawiono i został on ostatecznie zatwierdzony. Wprawdzie adnotacja ta jest w pewnym zakresie mało czytelna, jednak po porównaniu jej z analogicznym wpisem uczynionym na drugim "formularzu oceny raportu z kontroli" i zestawieniu tego z faktem, że raport został zatwierdzony, jej sens staje się oczywisty. Podkreślić przy tym należy, że załączone do raportu zdjęcie satelitarne wskazuje na trapezowy kształt kompleksu działek B, C i D (przede wszystkim jednak dotyczy to działki B), należących do tego samego wariantu upraw określonych w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Rady Ministrów symbolem S02a02 – uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności). Nie ma zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu, że przy pomiarach nie wzięto pod uwagę kształtu tych działek, skoro mapa stanowiła załącznik graficzny do raportu i każda z działek, oznaczonych we wniosku poszczególnymi literami od A do I, została przedstawiona na mapie satelitarnej. Podobnie gołosłowne jest zawarte w skardze twierdzenie, że geodeta nie mierzył każdej z działek z osobna, skoro treść raportu świadczy o tym, że było inaczej.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmuje poczynione przez organy obu instancji ustalenia faktyczne za prawidłowe. W ich świetle wnioskodawca zadeklarował zawyżoną powierzchnię dwóch wariantów upraw, co skutkować musiało zmniejszeniem kwoty przyznanych mu płatności.

W ramach wariantu określonego w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Rady Ministrów symbolem S02a02 – uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) E. Ł. – P. zgłosił następujące działki;

- B - powierzchnia zadeklarowana 0,97 ha; powierzchnia stwierdzona 0,55 ha,

- C - powierzchnia zadeklarowana 0,50 ha; powierzchnia stwierdzona 0,25 ha,

- D - powierzchnia zadeklarowana 0,30 ha; powierzchnia stwierdzona 0,46 ha,

- G - powierzchnia zadeklarowana i stwierdzona 0,19 ha,

- I - powierzchnia zadeklarowana 0,84 ha; powierzchnia stwierdzona 0,66 ha.

Razem zadeklarowana powierzchnia tych działek wyniosła 2,8 ha, a stwierdzona 2,11 ha; różnica wynosi ponad 20%.

Zgodnie z przytoczonym już wyżej art. 51 ust.1 Rozporządzenia Komisji, w takim przypadku płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje.

W ramach wariantu określonego w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Rady Ministrów symbolem S02d01 – uprawy sadownicze w tym jagodowe (bez certyfikatu zgodności), E. Ł. – P. zgłosił jedną działkę oznaczoną literą E. Powierzchnia zadeklarowana wyniosła 2 ha, a stwierdzona 1,81 ha; różnica wynosi 0,19 ha, co stanowi niecałe 10%. Zgodnie z art. 51 ust.1 Rozporządzenia Komisji w takim przypadku wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Tym samym wysokość płatności należnej skarżącemu prawidłowo została ustalona na kwotę 2.574 zł., przy stawce 1.800 zł. za 1 ha (załącznik nr 4 do Rozporządzenia Rady Ministrów) i obszarze wynoszącym 1,43 ha (1,81 – 0,38).

Zgodnie z prawem przyznana została także płatność z tytułu wariantu S02b02 – trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności). Bezspornym jest, że wielkość zadeklarowanych w ramach tego wariantu działek A, F i H została zaniżona w stosunku do powierzchni stwierdzonej. Okoliczność ta nie powoduje jednak podwyższenia należnej pomocy, gdyż zgodnie z art. 50 ust.1 Rozporządzenia Komisji jeśli obszar zatwierdzonej grupy upraw jest większy niż zadeklarowany we wniosku pomocowym, do obliczania pomocy zostanie zastosowany obszar zadeklarowany.

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego przyjęcia przez organ, że na działce B znajduje się koniczyna, a nie deklarowana we wniosku pszenica, to jest on bezprzedmiotowy, gdyż ustalenie to nie wpłynęło w żaden sposób na wysokość przyznanej skarżącemu płatności, którą pomniejszono wyłącznie z uwagi na zawyżenie zadeklarowanej powierzchni upraw w dwóch wariantach.

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.