Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2008 roku sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Prezydenta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r, Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 144,31 ha gruntów rolnych klasy I, II, III położonych na terenie W., obręb W., przewidzianych pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, zieleń parkową, usługi oraz pod komunikację.

W uzasadnieniu podniesiono, że Prezydent Miasta W. pismem z dnia [...] lutego 2007r. wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 144,31 ha gruntów rolnych klasy I, II, III położonych na terenie W., obręb W., przewidzianych pod zabudowę. Marszałek Województwa [...] pozytywnie zaopiniował powyższy wniosek. W ocenie Ministra przedmiotowe grunty o bardzo wysokim potencjale produkcyjnym tworzą rozległy i zwarty kompleks. Nadto w okresie 2005-2007 wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze na terenie Miasta W. dla ponad 250 ha gruntów rolnych I-III klasy i zdaniem organu rezerwa ta powinna w najbliższym czasie zaspokoić potrzeby rozwoju aglomeracji.

Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez Prezydenta Miasta W. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2008r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że podnoszony przez stronę argument, iż część gruntów przeznaczona zostanie pod zieleń parkową jest bezzasadny. Grunty te bowiem nie będą i tak wykorzystywane na potrzeby rolnictwa, a celem ochrony wykonywanej przez organ jest zachowanie ich status quo, czyli możliwość produkcji rolnej.

Odnośnie stwierdzenia, że przedmiotowy grunt otoczony jest "tkanką miejską" Minister stwierdził, że w sąsiedztwie występują grunty posiadające jedynie zgodę na zmianę przeznaczenia, lecz jeszcze nie zainwestowane (fragmentarycznie występują pojedyncze zabudowania).

Dalej Minister twierdzi, że jedynie w wyjątkowych sytuacjach grunty najwyższej jakości będą przeznaczane na cele nierolnicze. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż na terenie W. występują już duże powierzchnie gruntów rolnych, które przy opracowywaniu planów zagospodarowania terenu dla innych rejonów uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia. Rezerwa ta pozwoli na zaspokojenie potrzeb mieszkańców, a w przyszłości istnieje zawsze możliwość zmiany stanowiska przez Ministra.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze strona podniosła, że wnioskowany o zmianę przeznaczenia teren zajmuje powierzchnię 144,31 ha, przy czym w projekcie planu zaproponowano 33 ha pod zabudowę i komunikację, ok. 79 ha pod zieleń parkową oraz 32,40 ha zieleń na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i usługowej. Stanowi on odcięty kompleks rolny otoczony "tkanką miejską" oraz terenami wyłączonymi z produkcji rolnej. Południowa część obszaru objętego planem uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w 2007r. Na terenach wyłączonych wcześniej z produkcji rolnej planowana jest rozbudowa ul. [...] jako jednej z głównych dróg wyjazdowych z miasta w kierunku południowym. Rosnąca uciążliwość funkcji komunikacyjnej spowoduje degradację gleby i wzrost zanieczyszczeń.

Dalej skarga wywodzi, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przez wnioskowany teren przebiega fragment szerokiego klina zielonego. Fragment terenu, zgodnie z zapisami studium, przeznaczonego pod zabudowę stanowi w większości własność prywatną, natomiast grunty przeznaczone pod zieleń parkową należą do Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa. Studium przewidujące przeznaczenie tego terenu pod zabudowę, zostało pozytywnie uzgodnione przez Wojewodę.

Skarżący nie zgadza się także z argumentacją organu uzasadniającą odmowę wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia, a dotyczącą areału gruntów położonych w obrębie W., które uzyskały wcześniej taką zgodę. Zdaniem skarżącego jest ich ok. 150 ha, nie zaś jak twierdzi organ ponad 250 ha.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, a większości zarzutów w niej zawartych nie można odmówić racji.

Kognicja Sądu administracyjnego została określona przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a. i polega ona na kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Przede wszystkim należy podkreślić, że decyzje w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze mają charakter uznaniowy.

Jedynym kryterium, którym jest związany organ jest klasa gruntu i jego przydatność do celów gospodarki rolnej. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Organ administracji publicznej działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Decyzje uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Podnieść należy, że okoliczność, że przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracyjnego, nie zwalnia tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego orzeczenia. Nie może ono opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne i odpowiadające rzeczywistemu stanu rzeczy ustalenia faktyczne, których pełna analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez ten organ, będzie stanowiła podstawę rozstrzygnięcia. Dotyczy to w szczególności obowiązku oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, a mogących mieć znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy obydwu instancji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w stopniu

wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 kpa. Nie oznacza to, że sam wynik postępowania jest błędny, zawarte jednakże tam wywody nie są wystarczające w ocenie Sądu, do wydania jakiejkolwiek decyzji, zarówno pozytywnej, jak i odmawiającej zgody na zmianę przeznaczenia.

Wydanie przedmiotowej decyzji wymaga zaopiniowania przez marszałka województwa. W niniejszej sprawie została wydana powyższa opinia (opinia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2007r.), która pozytywnie odniosła się do proponowanej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych. Organ natomiast w uzasadnieniu decyzji w żadnej mierze nie ustosunkował się do stanowiska organu opiniodawczego. Co prawda opinia marszałka nie jest wiążąca dla organu wydającego decyzję o zezwoleniu na zmianę przeznaczenia gruntu, nie mniej jednak opinia, o ile szczególny przepis prawa nie nadaje jej innego charakteru, będąc oceną grupy faktów przy użyciu ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego i nie wiążąc organu rozstrzygającego sprawę, jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy o wydanie decyzji o zmianie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, podlegających rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w takiej sprawie według zasad określonych w art. 7 k.p.a. oraz w trybie określonym w art. 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. Organ zatem powinien rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny (vide wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r. sygn. akt II S.A. 1818/00), tudzież rozważania te i stanowisko swoje polegające na nie podzieleniu wniosków przedłożonych opinii zawrzeć w uzasadnieniu decyzji.

Ustawodawca przewidując wymóg uzyskania opinii marszałka województwa w tego rodzaju sprawie, uznał za celowe i właściwe, aby w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów podlegających specjalnej ochronie wypowiedział się także organ na szczeblu regionalnym, mający stosowną wiedzę. Nadając tej wypowiedzi formę opinii, od której nie jest uzależnione wydanie decyzji, nie zaś uzgodnienia w trybie art. 106 kpa, ustawodawca zasygnalizował, że stanowi ona istotny element w procesie decyzyjnym, jednakże nie determinuje samego rozstrzygnięcia. Skoro stanowi istotny element materiału dowodowego, nie może zostać pominięta w rozważaniach organu, zwłaszcza, że zawiera odmienne wnioski od przyjętych przez organ wydający decyzję.

Minister odmawiając zgody na zmianę przeznaczenia gruntów posłużył się argumentem, że miasto W. uzyskało już zgodę na taką zmianę w przypadku

gruntów położonych w innej części aglomeracji. Wielkość areału tych zmian winna zaspokoić potrzeby mieszkańców oraz zapewnić wystarczający rozwój miasta. Nie może oczywiście taka argumentacja pozostać bez znaczenia, jednakże kwestia kształtowania ładu przestrzennego obszaru miasta nie należy do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, lecz organów działających na szczeblu miejskim/gminnym. Minister może jedynie ocenić, czy ze względu na ochronę gruntów rolnych dane tereny winny nadal pozostać jako tereny rolnicze. W tym zakresie wywody zawarte w zaskarżonej decyzji należy uznać za nieprzekonywujące. Fakt, że dany kompleks miejski położony jest na gruntach wysokiej klasy nie może tamować rozwoju tego miasta. Są to normalne procesy cywilizacyjne, którym nie można zapobiec. Z tego względu o charakterze obiektywnym, skoro nie istnieją możliwości inwestowania na gruntach o słabej lub słabszej klasie bonitacyjnej, ochrona gruntów możliwych do zainwestowania winna podlegać pewnej relatywizacji, związanej z całokształtem okoliczności. Otóż teren objęty postępowaniem stanowi enklawę w stosunku do otoczenia, gdzie dopuszczono już możliwość wykorzystania gruntów na cele inne niż rolnicze. Oczywiście nie oznacza to, że tereny te są już zainwestowane, jednakże istnieje taka możliwość. Obecnie zależy to już wyłącznie od zainteresowania potencjalnych inwestorów oraz ich możliwości finansowych. Jedynie przedmiotowy teren pozostaje jako rolny, chociaż w rzeczywistości rolnicze użytkowanie jego jest sporadyczne (k. 43 akt sądowych).

Tym samym konieczne jest wykazanie przez Ministra jeszcze innych powodów, które pełniej uzasadnią stanowisko zajęte przez Ministra, zwłaszcza poprzez ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kwestia bowiem klasy gruntu oraz faktu, że wydano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów dla innych terenów W., w ocenie Sądu nie jest wystarczająca do wydania decyzji odmownej.

Dalsze uchybienia przepisom postępowania przy wydaniu zaskarżonej decyzji należy odnieść do naruszenia art. 136 kpa i 15 kpa. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie

zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 października 2005r, sygn. akt II S.A./Gd 3170/02, Lex 235125). Oznacza to, że organ II instancji winien rozważyć wszystkie aspekty sprawy, które pojawiły się na tym etapie procedowania, również zarzuty zawarte w śrqdku zaskarżenia jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Tymczasem Minister nie rozważył jaki realny wpływ na możliwość dotychczasowego użytkowania gruntów może mieć przebudowa ulicy [...], jak również zainteresowanie inwestorów tymi rejonami nie w kontekście użytkowania rolniczego, lecz przeznaczenia pod zabudowę. Jeżeli bowiem grunty te nie są wykorzystywane rolniczo (jedynie sporadycznie), koniecznym jest rozważenie jaki cel ma utrzymywanie pewnego rodzaju fikcji prawnej, kiedy to działania właścicielskie w sposób istotny odbiegają od zamierzeń organów władzy publicznej.

Uznając zatem, że postępowanie wyjaśniające winno być uzupełnione o dodatkowe rozważania organu, należało zaskarżoną decyzję uchylić.

Kierując się powyższymi względami i uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, a to art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s:a., orzekł jak na wstępie.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 wskazanej ustawy.