Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1923/06 w sprawie ze skargi M. T. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa zespołu dworsko-pałacowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. T. B. kwotę 920 (dziewięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1923/06 oddalił skargę M. T. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa zespołu dworsko-parkowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2002 r. którą, po rozpatrzeniu wniosku byłej właścicielki, odmówiono stwierdzenia, iż zespół dworsko-parkowy, wchodzący w skład majątku ziemskiego "[...]" o powierzchni całkowitej 1289,3478 ha, nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz.13 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że z żadnego przepisu dekretu nie wynika, aby zespoły dworsko-parkowe podlegały wyłączeniu spod działania przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu, skoro w § 11 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej szczegółowo wyliczono te składniki mienia, które nie podlegały przejęciu przez Skarb Państwa przy nacjonalizacji majątków ziemskich, wśród których nie wymienia się pałacu czy dworu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2003 r. złożyła M. T. B., zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że zespół dworsko-parkowy jest nieruchomością ziemską podpadającą pod jego działanie.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 645/04 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Łódzkiego, wskazując brak właściwości do orzekania w przedmiocie wniosku przez organy administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 929/06 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, iż organy administracji są uprawnione do rozpoznania wniosku skarżącej dotyczącego uznania, że zespół dworsko-parkowy był wyłączony spod działania przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu wyroku odwołano się do uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt OPS 2/06 i stwierdzono, że skład orzekający podziela stanowisko prezentowane w uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że organ administracji trafnie odwołał się do treści dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w wersji po jego nowelizacji dokonanej dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9), w ramach której m.in. usunięto w art. 2 ust. 1 wyrazy "o charakterze rolnym", wskazuje jednoznacznie, iż wolą ówczesnego prawodawcy było przejęcie, z powołaniem "na cele reformy rolnej" także nieruchomości, które nie mają ściśle charakteru "rolnego".

Sąd nie podzielił poglądu wywodzonego w skardze, jakoby dekret w wersji znowelizowanej mógł znaleźć zastosowanie jedynie do terenów objętych jurysdykcją polską po dokonaniu zmian treści dekretu. Zasada legalizmu wymaga, aby organ administracji orzekający w sprawie generalnie stosował prawo w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania, o ile z przepisów szczególnych nie wynika zasada odwoływania się do regulacji wcześniejszych.

Zgodnie z art. 2 ust 1 lit. e/ dekretu, na cele reformy rolnej przeznaczone miały być nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. w punkcie e, przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 dekretu, część druga.

W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, że zespół dworsko-parkowy, leżący w obrębie gospodarstwa rolnego nie był prawnie wyodrębniony od majątku ziemskiego, a więc stanowił jego część składową. Skarżąca podnosiła, że zespół dworsko-parkowy służył w praktyce wyłącznie celom mieszkalnym, przy czym rządca mieszkał poza obrębem zespołu. Zdaniem skarżącej nie występował związek funkcjonalny i gospodarczy między dworem a gospodarstwem rolnym. Zespół dworsko-parkowy służył osobistym potrzebom właściciela, a gospodarstwo rolne mogło funkcjonować bez tego zespołu.

W ocenie Sądu wskazane okoliczności nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii podpadania zespołu dworsko-parkowego pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak wynika z treści dekretu generalnie niewyodrębniona prawnie siedziba właściciela nieruchomości ziemskiej dzieliła los nacjonalizowanej nieruchomości. Do wniosku takiego prowadzi przede wszystkim prosta wykładnia językowo-logiczna (gramatyczna) regulacji normatywnych. Dodatkowo trafność takiej wykładni potwierdza sięgniecie do pozostałych reguł wykładni – systemowej, jak i celowościowej.

Przede wszystkim w samej treści art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu wskazano na objęcie nim nieruchomości ziemskich zależnie od powierzchni ogólnej bądź wielkości użytków rolnych, przy czym wielkość tych użytków na obszarze trzech województw pozostawała bez znaczenia. Zestawienie obu wskazanych przypadków, odwołujących się do parametrów wielkości powierzchni nieruchomości ziemskiej wskazuje, że dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej były objęte nie tylko takie nieruchomości ziemskie, w których użytki rolne przekraczały powierzchnię 50 ha, lecz również i takie nieruchomości ziemskie, których powierzchnia ogólna, obejmująca nie tylko użytki rolne, przekraczała 100 ha. Z brzmienia przepisu wynika wprost, iż jednoznacznie wyrażonym zamiarem prawodawcy było objęcie na obszarze niektórych województw przepisami dekretu nieruchomości mających ponad 100 ha, nawet gdy użytki rolne nie stanowiły ich 50% (tzn. 50 ha – jak w przypadku innych województw). Podważa to koncepcję, iż z treści dekretu wynikała zasada przejmowania nieruchomości służących prowadzeniu działalności rolnej. Z treści tej regulacji, uwzględniając kryteria interpretacji językowo-logicznej, wynikają bowiem wnioski przeciwstawne. Rozumienie regulacji dekretu jako dotyczącej generalnie całej nieruchomości w jej wyodrębnionych granicach potwierdza użycie zwrotu "w całości", w części końcowej art. 2 ust. 1 dekretu.

W tym kontekście, nieruchomość ziemska, dla oceny stosowania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie może być utożsamiana tylko z użytkami rolnymi, lecz musi być rozumiana jako obejmująca także pozostałe części, które, jak w rozpatrywanej sprawie, były położone w ramach zwartego prawnie i obszarowo majątku, obejmującego również część mieszkalną. Szerokie określenie w dekrecie celu przejmowania nieruchomości (np. art. 1 ust. 2 lit. d/) wyklucza przyjęcie, iż zamiarem prawodawcy nie było generalnie przejmowanie nieruchomości niesłużących bezpośrednio produkcji rolnej.

Do analogicznych wniosków prowadzi analiza treści art. 7 dekretu, po jego znowelizowaniu w 1945 r., w świetle którego pełnomocnicy przejmujący zarząd majątków mieli dokonać w terminie 3 dniowym "usunięcia" dotychczasowych właścicieli, co wskazuje jednoznacznie wolę prawodawcy przejęcia siedziby (miejsca zamieszania) właściciela nieruchomości, nie zaś przejęcia zarządu tylko nad częścią jego mienia.

Odwołując się do wykładni systemowej Sąd I instancji stwierdził, że nie można pominąć faktu, iż wydanie dekretu prowadziło do odmiennego uregulowania realizacji reformy rolnej w stosunku do wcześniej przyjętych zasad, o czym świadczy uchylenie w art. 19 (według tekstu jednolitego z 1945 r.) ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r. Nr 1, poz. 1 ze zm.). Jednocześnie Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego, w manifeście z dnia 22 lipca 1944 r. (zał. do Dz. U. Nr 1) wskazał, iż jego wolą jest "urzeczywistnienie na terenach wyzwolonych szerokiej reformy rolnej", a w art. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wskazano, iż reforma będzie realizowana "zgodnie z zasadami manifestu lipcowego" (zd. 1). Należy stąd wnioskować, iż "urzeczywistniając" reformę rolną ówczesny prawodawca rozumiał pojęcie "nieruchomości ziemskiej" analogicznie do jej rozumienia w regulującej wcześniej tę problematykę ustawie o wykonaniu reformy rolnej. Z treści tej ustawy wynikało jednoznacznie, iż tereny z zabudowaniami traktowane są co do zasady jako "nieruchomości ziemskie" (patrz np. art. 3 pkt 2, art. 4 pkt 2 zd. wstępne, pkt 3, art. 27 pkt 1), choć ustawa całkowicie odmienne w stosunku do późniejszego dekretu regulowała zasady ewentualnego przejmowania tych nieruchomości na cele reformy rolnej.

Na szeroki zakres przedmiotowy stosowania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wskazuje art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej (Dz. U. Nr 27, poz. 162), według którego resztówkami, w rozumieniu tego aktu, są części pozostałe z majątków rozparcelowanych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wraz z m.in. znajdującymi się na nich budynkami. Również fakt wydania dekretu z dnia 8 października 1945 r. o przeznaczeniu nieruchomości ziemskiej Oblęgorek (Dz. U. Nr 44, poz. 251 ze zm.) potwierdza okoliczność, iż pojęcie "nieruchomość ziemska", dla ówczesnego prawodawcy, obejmowała także cały ośrodek majątku z zabudowaniami, które nie służyły bezpośrednio produkcji rolnej, skoro prawodawca uznał za niezbędne przekazanie spadkobiercom Henryka Sienkiewicza m.in. ośrodka majątku wraz z zabudowaniami.

Powyższe potwierdza ujmowanie przez ówczesnego ustawodawcę w ramach nieruchomości ziemskiej, nie tylko użytków rolnych lub nieruchomości bezpośrednio służących produkcji rolnej, lecz także pozostałych części wchodzących w skład majątku ziemskiego danego właściciela.

Zdaniem Sądu treść dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 34 poz. 204) wskazuje, iż nacjonalizacji musiały podlegać generalnie całe nieruchomości, dla których prowadzone były księgi wieczyste, gdyż ustawa wskazywała zasadę dokonywania wykreślenia długów i ciężarów z wyjątkiem służebności spoczywających na nieruchomości, dla której prowadzono księgę (art. 1 ust. 2), co pozostaje w logicznym związku z zasadą przejmowania nieruchomości ziemskiej w całości (patrz art. 2 ust. 1 in fine dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej). Wyklucza to przyjęcie, iż ówczesny prawodawca dopuszczał co do zasady możliwości przejęcia na rzecz Państwa części nieruchomości przy pozostawieniu własności pozostałej jej części dotychczasowemu właścicielowi (np. stanowiącego część nieruchomości zespołu dworsko-parkowego).

Pomocniczo można się także odwołać do treści normatywnej przywołanych w zaskarżonej decyzji przepisów aktu wykonawczego do dekretu – rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, treść jego przepisów potwierdza przyjęte wcześniej rozumienie treści dekretu.

Zdaniem Sądu I instancji względy wykładni celowościowej przemawiają za trafnością konkluzji, iż w myśl dekretu siedziba właściciela nieruchomości ziemskiej położona w obrębie tej samej nieruchomości podlega przejęciu, jako jej część składowa. Z treści samego manifestu PKWN z 1944 r., zgodnie z zasadami którego miała być realizowana reforma rolna (patrz art. 1 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej), wynika, iż na cele reformy przeznaczone będą ziemie "gospodarstw obszarniczych", przy czym, pojęciem "ziemia" autorzy manifestu obejmowali to mienie "wraz z martwym i żywym inwentarzem i budynkami". Byli właściciele mieli otrzymać wyłącznie stosowne "zaopatrzenie".

Sąd odwołał się także do przesłanek pragmatycznych rozważając te kwestie w sferze wartości aksjologicznych, jakimi kierował się ówczesny prawodawca i stwierdził, że o ile bowiem jego wolą nie byłoby przejmowanie co do zasady nieruchomości ziemskich wraz z siedzibami właścicieli, powstaje pytanie, jakie kryteria miały decydować o objęciu nacjonalizacją siedziby właściciela (gdy nie jest to zasadą), uwzględniając deklarowany ówcześnie system wartości (niezależnie od obecnej oceny tego systemu aksjologicznego).

Przyjęcie założenia, jakoby z dekretu nie wynikała zasada przejmowania siedzib właścicieli nieruchomości, o ile nie występował pomiędzy nimi a gospodarstwem rolnym szczególnego rodzaju związek funkcjonalny lub gospodarczy oznaczałoby w praktyce, iż przejęciu podlegałyby siedziby właścicieli mniejszych majątków, bowiem w przypadku takich nieruchomości częściej występował brak pełnego wyodrębnienia części mieszkalnej majątku, jak i bezpośrednie zainteresowanie właściciela bieżącymi sprawami zarządu majątkiem. Przy takim ukształtowaniu regulacji dekretu, przejęciu nie podlegałyby natomiast większe pałace i dwory, gdzie bezpośredni związek gospodarczy pomiędzy siedzibą właściciela a gospodarstwem rolnym nie musiał być oczywisty. Trzeba podkreślić, iż taki sposób realizacji reformy rolnej nie był deklarowany w manifeście PKWN ani wyrażony wprost w dekrecie. W wielu przypadkach przejęcie zespołu dworsko-parkowego (pałacowo-parkowego) byłoby uzależnione od okoliczności przypadkowych, np. w mniejszych majątkach ziemskich lokalizacji siedziby zarządcy. W ocenie Sądu wykluczone jest uznanie, iż wolą prawodawcy było traktowanie takich okoliczności jako istotnych z punktu widzenia nastąpienia nacjonalizacji, mając na względzie system aksjologiczny, jakim się on kierował oraz konkretne względy pragmatyczne związane z trudnościami w szczegółowym ustaleniu okoliczności faktycznych dotyczących kwestii ocennych.

Interpretacja przepisów dekretu oparta na założeniu, iż w pewnych przypadkach, można uznać, iż siedziba właściciela majątku nie przeszła na rzecz Państwa na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wydaje się naruszać również konstytucyjną zasadę prawa do zadośćuczynienia na tych samych zasadach dla wszystkich osób ponoszonych skutki nacjonalizacji nieruchomości ziemskich. Wykładnia przepisów dekretu oparta na potrzebie wyjaśniania faktycznego "związku funkcjonalnego" w kontekście siedziby właściciela i jego gospodarstwa rolnego, wobec niejasnego zakresu tego pojęcia i wobec znacznego upływu czasu, prowadziłaby do szerokiej uznaniowości co do realizacji roszczeń byłych właścicieli.

Sąd wskazał, iż wykładnia dekretu prowadząca do uznania, jakoby w szeregu przypadków nastąpiła nacjonalizacja nieruchomości ziemskich z pominięciem ich części rezydencjalnych, wydaje się prowadzić do skutków prawnych trudnych do zaaprobowania w świetle systemu aksjologicznego zarówno ówczesnego jak i współczesnego. Wobec, wynikającej z ww. dekretu o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, zasady wykreślenia obciążeń odnośnie całej nieruchomości nacjonalizowanej, uznanie jakoby przy właścicielu pozostała część majątku, który mógł być wcześniej obciążony hipoteką (nawet znaczną), oznaczałoby trudne do uzasadnienia uprzywilejowanie właściciela nieruchomości obciążonych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że pogląd dotyczący podpadania, co do zasady, zespołów dworsko-parkowych pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy jest także wyrażany w orzecznictwie sądów powszechnych i w orzecznictwie Sadu Najwyższego, był też prezentowany we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pojęcie nieruchomości ziemskiej użyte w art. 2 ust 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, było przedmiotem wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w powołanej w skardze uchwale sygn. akt W 3/89. Wynika z niej, że pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie podlegają należące do tego samego właściciela, co przejmowana nieruchomość ziemska działki gruntu, o ile zostały one prawnie wyodrębnione i utraciły charakter użytku rolnego, w ocenie Trybunału nieruchomości takie nie stanowiły nieruchomości ziemskich w rozumieniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W rozpoznawanej sprawie sytuacja nie jest analogiczna, dlatego bezzasadny jest zarzut skargi, iż rozstrzygnięcie Ministra pozostaje w sprzeczności z wykładnią dekretu dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny, która ponadto w świetle Konstytucji RP z 1997 r. nie ma już mocy wiążącej.

Sąd I instancji stwierdził, że trafnie w skardze wskazano, iż w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowana była linia orzecznicza, w której wskazuje się na potrzebę zawężającego traktowania przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej odnośnie przejęcia nieruchomości ziemskich. W przypadku siedzib byłych właścicieli wskazuje się m.in. na potrzebę wykazania tzw. "związku funkcjonalnego i gospodarczego" pomiędzy stanowiącą część przejmowanej nieruchomości siedzibą właściciela a resztą gospodarstwa rolnego, jako warunek uznania, iż mienie to zostało przejęte na mocy dekretu.

Poglądy te znalazły odzwierciedlenie m.in. w uzasadnieniu ww. uchwały sygn. akt OPS 2/06. Poglądy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym wyrażone w uchwale mają jednak, w świetle art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), moc wiążącą jedynie w zakresie przesądzonym treścią sentencji uchwały nie zaś odnośnie tez jej uzasadnienia. Wskazuje na to treść m.in. art. 268 ustawy, z którego należy wnosić, że uzasadnienie uchwały nie stanowi jej części. Sąd w niniejszej sprawie jest związany wyłącznie konkretnymi tezami wykładni prawa zawartymi bezpośrednio w wyroku sygn. akt I OSK 929/06 (art. 190 w zw. z art. 171 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle jego uzasadnienia konieczne było rozważenie, czy przejęta część mienia stanowiącego zespół dworsko-parkowy (pałacowo-parkowy) może być kwalifikowana jako nieruchomość ziemska w rozumieniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ze wskazaniem, iż przepisy dekretu nie mogą być interpretowane rozszerzająco, w kierunku dopuszczenia przejmowania mienia niestanowiącego nieruchomości ziemskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podziela te z poglądów prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie, według których pojęcie nieruchomości ziemskiej nie jest tożsame z pojęciem użytków lub gruntów rolnych. W ocenie Sądu, o ile określona część nieruchomości nie była prawnie wyodrębniona z nieruchomości służącej produkcji rolnej nie podlegała ona przejęciu tylko, gdy stanowiła ona osobne przedsiębiorstwo służące działalności produkcyjnej lub handlowej nie będącej działalnością rolniczą (wyłączenie zastosowania art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu wynika w tym szczególnym przypadku a contrario z jednoznacznego brzmienia jego art. 6 in fine, który z uwagi na zasadę ścisłego interpretowania skutków nacjonalizacji wynikających z dekretu wyklucza przejmowanie na rzecz Państwa znajdujących się obrębie nieruchomości ziemskich przedsiębiorstw innych niż rolne). Do takich przypadków, w ocenie Sądu, odnieść można rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny w niniejszej sprawie (sygn. akt I OSK 929/06).

Co do zasady, charakteru mienia wyłączonego spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie mogły mieć natomiast części rezydencjalne nieruchomości ziemskiej usytuowane w obrębie posiadłości o charakterze rolnym. Niezależnie od pełnionych funkcji na czas wejścia w życie regulacji nacjonalizacyjnych czy też w okresie poprzedzającym pozbawienie właściciela majątku ziemskiego, w związku z przejęciem zarządu przez okupanta, stanowiąc siedzibę właściciela przyległą do użytków rolnych, mogły one zawsze potencjalnie służyć jako miejsca, z których zarządzono nieruchomością, co z resztą było jednym z powodów ich lokalizowania w tych miejscach. Mogły być też potencjalnie wykorzystane na cele reformy rolnej wskazane w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na szerokie ich zakreślenie. W ocenie Sądu niewydzielona z nieruchomości o charakterze rolnym część rezydencjalna jej właściciela, co do zasady, pozostaje w związku funkcjonalnym i gospodarczym z resztą nieruchomości i stanowi nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 zd. wstępne dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Uwzględniając właściwe rozumienie użytego w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej pojęcia nieruchomość ziemska, zespół dworsko-parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego "[...]", stanowił integralną część majętności, określanej w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej mianem nieruchomości ziemskiej. W ocenie Sądu nie miałaby znaczenia dla rozpatrywanej sprawy okoliczność ewentualnego oddzielenia zespołu dworsko-parkowego ogrodzeniem, czy innego jego faktycznego wyodrębnienia. Bez znaczenia pozostaje też kwestia, gdzie zamieszkiwał rządca majątku.

Zabudowania mieszkalne właściciela majątku ziemskiego stanowiły część składową gruntu i w tym zakresie dzieliły status prawny tego gruntu, obejmującego w swoim ogólnym areale również grunty wykorzystywane do produkcji rolniczej, znacznie ponad dekretowy limit powierzchni.

W rozpatrywanej sprawie nie miałaby także znaczenia okoliczność późniejszego wykorzystywania zespołu dworsko-parkowego, po jego przejęciu na własność Państwa z mocy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dla oceny objęcia mienia przepisami powołanego dekretu ma znaczenie okoliczność, czy mogło być przeznaczone na cele wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu. W świetle tego zarzuty skargi, w szczególności w kontekście braku właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.) uznano za chybione. Sąd stwierdził ponadto, że organ orzekający w sprawie uchybił wymogowi art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie obowiązku właściwego uzasadnienia decyzji, nie odniósł się bowiem wprost do zarzutów skarżącej i zaprezentował wyłącznie własną ocenę skutków prawnych dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, czym uchybiono równocześnie wymaganiu art. 11 K.p.a. Wskazane uchybienia w przedmiotowej sprawie nie mogły mieć jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia, a więc ich stwierdzenie przez Sąd nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tych samych względów nie mógł prowadzić do uchylenia orzeczenia uzasadniony zarzut skargi dotyczący powołania się przez organy orzekające na przepisy rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jako podstawy przyjęcia, iż zespół dworsko-parkowy podlegał przejęciu na rzecz Państwa mających wykonawczy charakter wobec dekretu. Kwestia ta pozostaje bez znaczenia, skoro w istocie nie prowadziło to do naruszenia prawa materialnego, bowiem zasada przejmowania zespołów dworsko-parkowych jako części nieruchomości ziemskich wynika wprost z dekretu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Skargę kasacyjną wniosła M. T. B., zaskarżając powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzucając:

– naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomości ziemskie" oraz rozszerzającą wykładnię celów reformy rolnej, odbiegające od ustalonych w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89, w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 i w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego;

– art. 2, 5, 7, 8, 21, 30, 31, 41, 47, 52, 64, 87, 178 Konstytucji RP przez dokonanie wykładni sprzecznej z podstawowymi zasadami państwa prawa (prawnego) i sprawiedliwości;

– art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez dokonanie wykładni przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w sposób prowadzący do naruszenia prawa do poszanowania życia prywatnego, rodzinnego i domu.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej jest Konstytucja, której przepisy stosuje się bezpośrednio. Z kolei, w artykule 7 Konstytucji wyrażona została zasada legalizmu mówiąca, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Należy więc przyjąć, że podstawową wskazówką interpretacyjną są naczelne zasady ustanowione w Konstytucji RP, także w jej preambule.

Przedmiotowa sprawa niewątpliwie dotyczy fundamentalnych praw człowieka, uznawanych i chronionych przez wszystkie cywilizowane narody – prawa do własności prywatnej, prawa dziedziczenia i związanego z nim prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz mieszkania (art. 21, 41, 52, 47, 64 Konstytucji, art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 1 Protokołu nr 1. Z przepisów art. 30 i 31 Konstytucji wynika, że wolność i prawa człowieka mogą być ograniczone tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy ograniczenia te są konieczne z uwagi na przesłanki wymienione w ust. 3 art. 31 i nie mogą naruszać istoty wolności i praw, w tym także istoty prawa własności. Czy w świetle tych fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawa (prawnego) wolno dzisiaj powoływać się na wolę ówczesnego "prawodawcy", w tym wolę usunięcia w 3 dniowym terminie i zakaz przebywania właściciela w powiecie, w którym położony był majątek, w szczególności gdy jednym z fundamentalnych praw osoby ludzkiej jest wolność poruszania się oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu (art. 52 Konstytucji, art. 2 Protokołu nr 4)?

Materia dekretu – przejęcie majątków ziemskich dla realizacji celów reformy rolnej bez odszkodowania – powoduje konieczność ścisłej interpretacji jego przepisów, gdyż sposób regulacji pozostaje w sprzeczności z ogólnymi zasadami prawa i Konstytucjami, zarówno poprzednimi, jak i obecną. Są to bowiem przepisy szczególne, odstępujące od ogólnych reguł i jako takie nie podlegają rozszerzającej interpretacji. Pogląd ten jest zgodny z utrwaloną linią orzecznictwa (por. uchwała TK z dnia 19 września1990 r., sygn. akt OTK z 1990 r. poz. 26, NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r.). Wymienione wyżej podstawowe prawa, wolności i zasady, uznawane przez wszystkie cywilizowane narody jako stanowiące aksjologiczny fundament prawa, i których nie może łamać przy dokonywaniu wykładni rozum rzetelny (prawy – ratio recta), chronione są także prze Europejski Trybunał Praw Człowieka z siedzibą w Strasburgu, którego orzecznictwo, zgodnie z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1995 r., sygn. akt III ARN 75/94, może i powinno być uwzględniane przy interpretacji prawa polskiego.

Przy dokonywaniu interpretacji prawa należy mieć na względzie, że aksjologia konkretnych systemów prawnych powinna respektować zasady o uniwersalnym zasięgu w postaci powszechnie akceptowanych norm moralnych, zasad sprawiedliwości i słuszności. Stąd też, w sytuacjach radykalnych zmian prawa, które powyższych zasad nie aprobowało, wykładnia celowościowa ma do spełnienia rolę ważnego mechanizmu dostosowującego prawo do zmienionych warunków społeczno-politycznych. Zgodnie z regułą wykładni obiektywnej, przepisy powinny być interpretowane zgodnie z wolą aktualnego, a nie historycznego ustawodawcy. Wykładnia obiektywna winna być stosowana do starszych aktów normatywnych, zwłaszcza uchwalonych w innych warunkach społeczno-ekonomicznych i politycznych (por. uzasadnienie wyroku SN z dnia 8 maja 1998 r. sygn. akt I CKN 664/97).

Dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, niszczył polskie ziemiaństwo jako grupę społeczną. W ówczesnych warunkach, był jednym z wielu działań zmierzających do osłabienia zdolności oporu społeczeństwa wobec narzuconego systemu politycznego i stanowiącej jego podstawę ideologii (z uzasadnienia postanowienia TK z dnia 28 listopada 2001 r., sygn. akt SK 5/2001). W uchwale Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 kwietnia 1998 r. o ciągłości prawnej pomiędzy II a III Rzeczpospolitą Polską stwierdzono, że akty normatywne stanowione przez nie suwerennego prawodawcę w latach 1944-1989 pozbawione są mocy prawnej, jeżeli godziły w suwerenny byt państwa polskiego lub są sprzeczne z zasadami prawa uznawanymi przez cywilizowane narody, znajdującymi wyraz w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Dotyczy to w szczególności aktów normatywnych naruszających podstawowe prawa i wolności obywatelskie w tym także akty, na podstawie których dokonano niesprawiedliwego pozbawienia własności.

Jak podnosi się w doktrynie, dekret z mocą ustawy nie należał do systemu źródeł prawa przewidzianego w Konstytucji Marcowej oraz został wydany przez organ, który również tej Konstytucji był nieznany. Postanowienia dekretu były sprzeczne z art. 95 Konstytucji Marcowej, gwarantującym zapewnienie wszystkim przez Rzeczpospolitą ochrony prawnej mienia, w związku z czym tylko ustawa – a nie jakiś nie znany Konstytucji dekret wydany w dodatku przez nielegalny organ – mogła ograniczać prawa obywateli do swobodnego użytkowania ziemi. Reforma rolna mogła być dokonana jedynie w drodze przymusowego wykupu, a więc indywidualnych aktów o charakterze odpłatnym, a zniesienie własności osobistej mogło następować tylko za odszkodowaniem (art. 99). Zgodnie z art. 178 Konstytucji, sędziowie podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, zapis taki zawarty jest także w art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Niezależnie od powyższego, niezwracanie prawowitym właścicielom ich domów rodzinnych – tzw. zespołów dworsko-parkowych (zamkowo-parkowych, pałacowo- parkowych), stanowi wpisywanie się w trwające od dziesiątków lat niszczenie dóbr kultury i pamięci narodowej, mające niestety miejsce i po 1989 r. w sytuacji, gdy zarówno Skarb Państwa jak i gminy, będące nadal właścicielami obiektów, doprowadzają do dalszego ich niszczenia.

Należy pamiętać, że przedmiotowe zespoły stanowią z reguły obiekty zabytkowe, objęte decyzjami o wpisie na listę zabytków i stąd pozostające pod szczególną ochroną prawa.

Dokonana w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny interpretacja przedmiotowych przepisów rażąco odbiega od utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06. Nie można też zgodzić się z wyrażonym w uzasadnieniu poglądem, że późniejsze skreślenie słów "o charakterze rolnym" było prawnie skuteczne. Dekret bowiem w pierwotnej wersji wszedł w życie w dniu 13 września1944 r. i w tej dacie z mocy samego prawa nastąpiły skutki prawne. Nie wydawano przecież w tej kwestii decyzji, lecz jedynie stwierdzano fakt przejęcia majątku na rzecz Skarbu Państwa zaświadczeniem urzędów ziemskich, niebędącym, zgodnie z orzecznictwem, decyzją. Skoro więc, jak się to przyjmuje, dekret został "skonsumowany", jego działanie było jednorazowe i ograniczało się do daty jego wejścia w życie w 1944 r., dokonana w 1945 r. jego zmiana jest pozbawiona znaczenia prawnego.

Także przyjęta przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. wykładnia pojęcia "nieruchomości ziemskie", według której na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie (rolniczej), znalazła uznanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Cele reformy zostały wyliczone enumeratywnie (wyliczenie zupełne i podlegające wykładni ścisłej, a nie rozszerzającej). Dla wyodrębnienia części nieruchomości na inny niż rolny cel nie był konieczny wpis w księdze wieczystej, wystarczają granice działki uwidocznione na mapach lub mogące być ustalone w terenie na innej podstawie. Polskie dwory z reguły nie były związane bezpośrednio z produkcją rolną, nie stanowiły integralnej części podwórek folwarcznych, lecz były integralną częścią otaczających je parków (por. wyroki z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt IV SA 2582/98, z dnia 5 marca 2003 r., sygn. akt IV SA 1593/02). Cytowana uchwała z 5 czerwca 2006 r. podniosła także, iż przejmowanie pałaców, dworów czy też budynków mieszkalnych tylko rzekomo odpowiada celom określonym w dekrecie. Wyraz "teren" w języku polskim jest jednoznaczny i nie obejmuje obiektów. To, że niekiedy przejmowano ww. obiekty świadczy tylko o tym, że w praktyce dekret był nierzadko tylko pretekstem, a rzeczywiste cele działania ówczesnych władz były odległe od wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu.

W cytowanej uchwale podniesiono także, że ww. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 1990 r. zachowała zarówno walor dyrektywy interpretacyjnej oraz walor poznawczy, jak również i aktualność. Natomiast przepisy rozporządzenia wykonawczego nie mogły rozszerzać zakresu działania dekretu.

Prawidłowe odczytanie więc art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu powinno oznaczać, że na własność Skarbu Państwa w całości przechodzą tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu. Natomiast działaniem sprzecznym z prawem było przejęcie nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. W niniejszej sprawie, w świetle materiału dowodowego oraz tak dokonanej interpretacji dekretu należy przyjąć, że przedmiotowy zespół dworsko-parkowy nie stanowił nieruchomości ziemskiej mogącej być przeznaczonej na cele rolnicze i stąd nie podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać rozprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu wyrokowi naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej, oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty mogły być uznane za uzasadnione.

Na wstępie podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do konkretyzowania stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów, dlatego poprzedzenie wskazania naruszonych przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego sformułowaniem "w szczególności" nie mogło odnieść dalej idącego skutku niż dokonanie oceny zaskarżonego wyroku jedynie w skonkretyzowanym przez stronę zakresie, co jest oczywistą konsekwencją związania Sądu granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomości ziemskie" oraz rozszerzającą wykładnię celów reformy rolnej, odbiegające od ustalonych w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89, w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 i w utrwalonym orzecznictwie tego Sądu. Zarzuty te należało uznać za uzasadnione.

Jak słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej, odwołując się do poglądów wyrażonych w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89, OTK 1990, z.1, poz. 26 i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materia dekretu – przejęcie majątków ziemskich dla realizacji celów reformy rolnej bez odszkodowania – powoduje konieczność ścisłej interpretacji jego przepisów, jako przepisów szczególnych, odstępujących od ogólnych reguł i jako takie nie podlegających rozszerzającej interpretacji. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym nie podlegają wykładni rozszerzającej przepisy pozbawiające prawa własności. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej dekret PKWN) nieruchomości ziemskie o wskazanym tam areale przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia. Właściciele ziemscy zostali pozbawieni własności wskazanego majątku z mocy prawa, z dniem wejścia w życie dekretu, bez jakiegokolwiek odszkodowania. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 września 1991 r., sygn. akt III CZP 90/91 (OSNC z 1992 r. nr 5, poz. 72) – choć w odniesieniu do innych kwestii dotyczących przeprowadzenia reformy rolnej – obecnie, w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 1 Konstytucji RP) interpretacja przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie licząca się z ich treścią a podyktowana przesłankami politycznymi, jest nie do utrzymania. Pogląd ten zachowuje nadal aktualność, podobnie jak i stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 23/92 (OSP z 1993 r. Nr 3, poz. 47), że brak jest podstaw do tego, ażeby przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela powyższe poglądy.

Podkreślić należy, że dekret PKWN nie dawał żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Jednoznacznie dekret ten odnosił się bowiem tylko do nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu. Zawarte tam wyliczenie jest przy tym pełne, a nie przykładowe i podlegać musi wykładni ścisłej, a nie interpretacji rozszerzającej, co słusznie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1995 r., sygn. akt II SA 1499/94 ("Wokanda" z 1996 r. nr 3, s. 32).

Wskazany w skardze kasacyjnej art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN, na podstawie którego została wydana zaskarżona do Sądu decyzja stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym i o określonym w tym przepisie areale. Omawiany dekret nie zawierał definicji pojęcia "nieruchomość ziemska", takiej definicji nie zawierały również obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu systemy prawne z zakresu prawa rzeczowego. Z tego względu pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, zwłaszcza w nawiązaniu do art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Zastosowanie w tym zakresie wykładni celowościowej dodatkowo uzasadnia restrykcyjny charakter przepisów dekretu.

Stanowisko takie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, wskazując, że z art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu". Sąd stwierdził także, że punkty a-c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych. Wątpliwości budzą jedynie dwa następne punkty, jednak mowa w nich o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie zarezerwowaniu "odpowiednich obiektów". To, że przepisy dekretu w odniesieniu do pałaców, dworów czy też innych obiektów były nadużywane przez ówczesne władze, świadczy jedynie o tym, że cele tych władz były odległe od celów wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. W uchwale z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/99 (OTK z 1990 r., poz. 26, s. 174), która zachowuje swoją wartość i aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, przyjęto, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym i do takiego rozumienia tego pojęcia odwołano się w uchwale. Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał zatem, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN przeszły na cele reformy rolnej tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu, których łączna powierzchnia przekracza wielkości obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu. Takie rozumienie tego przepisu określa jednocześnie zakres przedmiotowy orzekania przez organy administracji na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.).

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając zagadnienie prawne przedstawione przez skład orzekający w sprawie oznaczonej sygnaturą akt I OSK 285/05: "Czy § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) daje podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy zespół pałacowo-parkowy wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.)" podjął następującą uchwałę: "Przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.)".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, podzielając przedstawione w powołanej uchwale poglądy prawne uważa, że mają one zastosowanie do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym, w tym między innymi do zespołów pałacowo-parkowych czy dworsko-pałacowych oraz że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane takie nieruchomości, które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d i e dekretu PKWN. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie.

Na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przyjmując w zaskarżonym wyroku odmienne poglądy co do znaczenia użytego w dekrecie PKWN pojęcia "nieruchomość ziemska" oraz zakresu orzekania przez organy administracji w trybie określonym w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) stwierdził, że wyrażone tam poglądy, prezentowane już wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wskazujące na potrzebę zawężającego traktowania przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej odnośnie przejęcia nieruchomości ziemskich w przypadku siedzib byłych właścicieli, które znalazły odzwierciedlenie m.in. w uzasadnieniu tej uchwały, nie wiążą Sądu w rozpoznawanej sprawie. Sąd podkreślił, że poglądy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym wyrażone w uchwale mają w świetle art. 269 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi moc wiążącą jedynie w zakresie przesądzonym treścią sentencji uchwały, nie zaś odnośnie tez jej uzasadnienia. Takiego stanowiska w sprawie niniejszej nie można podzielić. Odwołując się do poglądu wyrażonego przez J.P. Tarno (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis", Warszawa 2006, s. 543) wskazać należy, że przez pojęcie "stanowisko wyrażone w uchwale" użyte w art. 269 § 1 powołanej ustawy należy rozumieć jedynie wykładnię wyrażoną w sentencji uchwały i tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Podana w sentencji wykładnia, która wykracza poza te granice, a także ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu uchwały niemająca bezpośredniego związku ze stanowiskiem zawartym w sentencji uchwały nie mają mocy wiążącej. Odnosząc się do treści uchwały NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 stwierdzić należy, że cytowane wcześniej stanowisko wyrażone w sentencji tej uchwały w powiązaniu z treścią przytoczonego również wcześniej zagadnienia prawnego przedstawionego w pytaniu prawnym, z którym sentencja uchwały pozostaje w ścisłym związku, nie pozostawia wątpliwości co do zakresu mocy wiążącej tej uchwały – z wynikającą z art. 269 § 1 ustawy konsekwencją, dla składów sądów administracyjnych rozpoznających analogiczną sprawę, które nie podzielają stanowiska zajętego w uchwale siedmiu sędziów. W przypadku więc, gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego nie podziela stanowiska, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość ( stanowiąca – jak w sprawie, w której przedstawiono do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne - zespół pałacowo – parkowy itp.) lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. E dekretu PKWN winien przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Dodatkowo zauważyć należy, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o odmienną niż wyrażona w powyższej uchwale wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w konsekwencji takiego stanowiska odstąpił od związania wynikającego z art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z którym, jak wskazano w zaskarżonym wyroku z dnia 24 stycznia 2007 r., w świetle uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OSK 929/06 konieczne było rozważenie, czy przejęta część mienia stanowiącego zespół dworsko-parkowy (pałacowo-parkowy) może być kwalifikowana jako nieruchomość ziemska w rozumieniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ze wskazaniem, że przepisy dekretu nie mogą być interpretowane rozszerzająco, w kierunku dopuszczenia przejmowania mienia niestanowiącego nieruchomości ziemskiej.

Przypomnieć też trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 929/06, którym uchylił poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 645/04 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przytaczając poglądy wyrażone w uchwale NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. odwołał się do jej mocy wiążącej w pozostałych sprawach, wynikającej z art. 269 § 1 p.p.s.a., a nadto stwierdził, że w pełni podziela pogląd wyrażony w tej uchwale i uwzględniając przyjętą przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnię uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Oczywistym jest, że wykładnia prawa dokonana przez NSA w powołanym wyroku, wiążąca Sąd I instancji z mocy art. 190 p.p.s.a, odnosiła się do okoliczności rozpoznawanej sprawy, stąd całkowicie dowolne są wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym stwierdzono, że rozważania zawarte w uzasadnieniu omawianego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące odwołania się do kryterium istnienia określonego związku funkcjonalnego między działalnością rolniczą a funkcjami nieruchomości stanowiących własność tej samej osoby jako ewentualnej przesłanki nacjonalizacji mienia odnieść można do przypadków przedsiębiorstwa służącego działalności produkcyjnej lub handlowej niebędącej działalnością rolniczą, a nie do zespołów dworsko-parkowych jako stanowiących integralną część nieruchomości ziemskiej.

Ustosunkowując się do skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim nie miała ona usprawiedliwionych podstaw podnieść należy, że jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r., sygn. SK 5/01 (OTK 2001/8/266) odnosząc się do zarzutu braku konstytucyjnej legitymacji PKWN do wydania dekretów z mocą ustawy, co jak podkreślono odnosi się również do przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej – Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że sprawa legalności działania władz państwowych narzuconych Polsce w 1944 r. należy dziś do sfery ocen historycznych i politycznych, oceny te nie mogą być przenoszone bezpośrednio na sferę ukształtowanych wówczas stosunków prawnych. Brak konstytucyjnoprawnej legitymacji takich organów jak PKWN, KRN, Rząd Tymczasowy a także wątpliwa legitymacja później istniejących organów, nie może nieść konsekwencji w postaci ignorowania faktu, że efektywnie wykonywały one władzę państwową. Akty normatywne tych organów były podstawą rozstrzygnięć indywidualnych, które m.in. ukształtowały strukturę własnościową w obszarze własności rolnej, a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Przypomniano też, że Trybunał Konstytucyjny dokonywał dwukrotnie wykładni powołanego przepisu – uchwała z 19 września 1990 r., sygn. W 3/89, OTK z 1990 r. poz. 26 i uchwała z 16 kwietnia 1996 r., sygn. W 15/95, OTK ZU z 1996 r. Nr 3, poz. 13 i w obydwu przypadkach uznał swoją właściwość do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni dekretu z mocą ustawy, chociaż obowiązująca wówczas Konstytucja z 1952 r. (art. 33a ust. 1) oraz art. 13 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 ze zm.) uprawniał Trybunał Konstytucyjny do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Pogląd ten uzasadniony został tym, że obowiązujące dekrety pod względem swej mocy prawnej nie różnią się od ustaw. Przedstawiony pogląd Trybunał Konstytucyjny potwierdził w uchwale z dnia 7 marca 1995 r., sygn. W 9/94, OTK z 1995 r. cz. I, poz. 20).

Odwołując się do powyższego stanowiska podzielić należy zapatrywania przedstawione w omawianym względzie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 października 2003 r., sygn. akt III CK 36/02, nie godząc się jednocześnie – w świetle wcześniejszych wywodów - z wyrażonym tam stanowiskiem, że przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i wydane na podstawie tego dekretu rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych nie dają podstaw do wyłączania spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 pkt 3 dekretu (winno być pkt e) zabudowań dworskich znajdujących się w granicach przejmowanych na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym. Jak słusznie stwierdził Sąd Najwyższy władza sądownicza nie ma kompetencji do uznania bezprawności przepisów dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Po pierwsze, jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, uprawnienie do orzekania o zgodności aktów normatywnych z aktami wyższego rzędu przysługuje Trybunałowi Konstytucyjnemu, który postanowieniem z dnia 28 listopada 2001 r., sygn. akt SK 5/01 umorzył postępowanie. Po drugie, dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wraz z innymi aktami normatywnymi z tego okresu zostały wykonane i stworzyły nowy porządek prawny. Po trzecie, posługiwanie się standardami prawnymi państwa demokratycznego do generalnej oceny zdarzeń z okresu zakończenia drugiej wojny światowej i okresu powojennego nie dałoby się usprawiedliwić nawet godziwymi celami w postaci ustanowienia rekompensaty dla warstwy ziemiańskiej, która poniosła szczególnie wysokie straty w okresie powojennej zmiany ustroju. Argumenty te nie pozwalają orzec, że przejęcie nieruchomości ziemskiej na cele reformy rolnej w zgodzie z ówczesnymi przepisami było nieważne ze względu na charakter aktu normatywnego stanowiącego podstawę tej reformy, odmienna natomiast sytuacja zachodzi w razie przejęcia nieruchomości z naruszeniem tych przepisów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów Konstytucji RP z 1997 r. stwierdzić należy, że przepisy te nie mają bezpośredniego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Konstytucja RP z 1997 r. nie daje podstaw do przypisywania jej postanowieniom mocy wstecznej, chyba że byłoby to obecnie konieczne dla ochrony podstawowych praw i wolności oraz nie pozostawało w sprzeczności z innymi jej zasadami (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt II CKN 293/00, OSNC 2000/11/209 i z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CKN 1492/00, Biuletyn Sądu Najwyższego 2003/7/12). Analogiczne stanowisko należy wyrazić w odniesieniu do art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Jednakże reguły zawarte w tych aktach, uwzględniające zasady o uniwersalnym zasięgu w postaci powszechnie akceptowanych norm moralnych, zasad sprawiedliwości i słuszności mogą mieć posiłkowe znaczenie przy dokonywaniu wykładni wcześniejszy przepisów.

Nawiązując do wyrażonego wcześniej stanowiska dotyczącego wykładni art. 1 ust. 2 lit. e/ dekretu PKWN i uznania słuszności zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie należy stwierdzić, że obowiązkiem organów administracji orzekających na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu jest zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu. Oznacza to, że muszą one ustalić, że wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 46/04 i z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1236/05). Należy przy tym mieć na uwadze, że związek funkcjonalny to wzajemna zależność, współzależność , zależność funkcjonalna, związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej (Słownik języka polskiego, pod red. J. Karłowicza, A. Kryńskiego, W. Niedźwieckiego, Warszawa 1998, t. I, s. 783,). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela ani też same powiązania finansowe i terytorialne (por. wyroki NSA z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 28/2006 oraz z dnia 5 marca 2003 r., sygn. akt IV SA 1593/02, z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt IV SA 451/00).

Kierując się błędnym rozumieniem przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył ten przepis uznając, że odnosi się on również do zespołu dworsko-parkowego wchodzącego w skład majątku ziemskiego "[...]" jako stanowiącego jego integralną część i oddalił skargę, pomimo że podobnie wadliwe rozumienie tej normy było podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji.

Skoro wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc związany wnioskami skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ponieważ konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy przez ten organ przy uwzględnieniu wskazanej oceny prawnej.

O kosztach postępowania za obie instancje Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a/ i pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).