Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi W. G. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych w [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., 2. stwierdza, że zaskarżone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Radców Prawnych w [...] na rzecz skarżącego W. G. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 354/07, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 75/07, którym oddalono skargę na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2006 r., nr [...], utrzymującą w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia z [...] sierpnia 2006 r., nr [...], odmawiającą wpisania p. W. G. (dalej: kandydata) na listę radców prawnych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uznał, że skarga kasacyjna została oparta jedynie na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego.

NSA przypomniał, że z dniem 10 września 2005 r. wszedł w życie przepis art. 2 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), zwanej dalej: ustawą zmieniającą. Powołany wyżej przepis prawa nadał nowe brzmienie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 Nr 123, poz. 1059, z późn. zm.). Stosownie do nowego brzmienia art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych, wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i zdania egzaminu radcowskiego nie stosuje się do osób, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski lub notarialny. Natomiast zgodnie z treścią art. 24 ust. 2b ustawy o radcach prawnych, w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 2 pkt 5 lit. c ustawy zmieniającej, wpis na listę radców prawnych osób, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych, następuje na wniosek na podstawie uchwały rady okręgowej izby radców prawnych. Z kolei, zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2c, w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 2 pkt 5 lit. c ustawy zmieniającej, rada okręgowej izby radców prawnych może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis naruszałby normę art. 24 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o radcach prawnych. Powołany wyżej przepis art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych stanowi, że na listę radców prawnych może być wpisana osoba, która jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie odmowa wpisu skarżącego na listę radców prawnych została dokonana właśnie w oparciu o ten przepis prawa, a jego naruszenie stanowi zarzut skargi kasacyjnej, dla prawidłowości dalszych rozważań NSA dokonał wykładni wskazanej normy prawnej.

W ocenie Sądu kasacyjnego, ustawodawca wprowadzając wymogi dotyczące charakteru osób mających wykonywać zawód radcy prawnego, czy też rękojmi jego wykonywania, podobnie jak w większości pozostałych ustaw normujących wykonywanie innych zawodów prawniczych (adwokata, notariusza) stworzył normatywne przesłanki dla zapewnienia odpowiedniej realizacji zadań przypisanych temu zawodowi. Sąd podkreślił również, że zawód radcy prawnego jest zawodem zaufania publicznego. W tym zakresie pozostaje w ścisłym powiązaniu z zawodem adwokata, jako również zawodem zaufania publicznego. "Zawód zaufania publicznego" to zawód polegający na obsłudze osobistych potrzeb ludzkich, wiążących się z przyjmowaniem informacji dotyczących także życia osobistego i zorganizowany w sposób uzasadniający przekonanie społeczne o właściwym dla interesantów jednostki wykorzystaniu tych informacji przez świadczących usługi. Wykonywanie zawodu zaufania publicznego określane jest dodatkowo normami etyki zawodowej, szczególną treścią ślubowania, tradycją korporacji zawodowej czy szczególnym charakterem wykształcenia wyższego i uzyskanej specjalizacji (aplikacji) (vide P. Sarnecki, Pojęcie zawodu zaufania publicznego na przykładzie adwokatury w: L. Garlicki (red.) Konstytucja-Wybory-Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, Warszawa 2000, Liber s. 155 i nast.).

Poza sporem pozostaje, w ocenie NSA, okoliczność, że wskazany przepis art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych, jest normą prawną zawierającą kryteria ocenne, jest normą zawierającą zwroty niedookreślone, takie jak "nieskazitelny charakter", czy "rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu". Wskazując na normatywne, ocenne przesłanki, ustawodawca pozostawił pewien margines swobody organom samorządu radcowskiego w zakresie oceny stanu faktycznego i konkluzji wynikającej z tej oceny, ale nie może to w żadnej mierze oznaczać dowolności w zakresie takiej oceny. Pamiętać bowiem należy, że im bardziej niedookreślone są przesłanki podjęcia określonej decyzji, tym bardziej szczegółowe, przekonywujące i pełne musi być uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ takiego rozumienia danego pojęcia. W orzecznictwie został utrwalony pogląd, że przez rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu zaufania publicznego - radcy prawnego, należy rozumieć taki zespół cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby wykonującej ten zawód, które gwarantują właściwe wykonywanie zawodu radcy prawnego. Jednocześnie wskazuje się, że przepis art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych nie daje podstaw do sprawdzania znajomości prawa przez osobę ubiegającą się o wpis na listę radców prawnych. Sąd uznał ponadto, że stawianie zarzutu osobie ubiegającej się o wpis na listę radców prawnych, iż w przeszłości (po zdanym egzaminie prokuratorskim) nie wykonywała zawodu prawniczego, nie podjęła pracy w zawodzie prokuratora jest niczym nie uzasadnione, zwłaszcza jeśli zważy się, że żaden z przepisów obowiązujących w omawianym stanie prawnym, nie nakładał na kandydata obowiązku uprawdopodobnienia, iż przed złożeniem wniosku zajmował się praktycznym wykorzystywaniem wiedzy prawniczej w ramach wykonywania zawodu prawniczego. W szczególności pominięcie przez ustawodawcę wymogu wykazania się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym przez osoby, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, adwokacki lub notarialny, nie daje organom korporacyjnym uprawnień do sprawdzania poziomu umiejętności prawniczych w ramach ustalania przesłanki, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazujące, iż w stosunku do osób, które zdały egzamin prokuratorski i złożyły wniosek o wpis na listę radców prawnych, organy korporacyjne są uprawnione do badania, w ramach oceny przesłanek z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych, dotychczasowej praktyki zawodowej osoby wnioskującej o wpis. Z woli ustawodawcy osoba, która zdała egzamin prokuratorski miała być traktowana tak samo jak osoba po odbyciu aplikacji radcowskiej i zdaniu egzaminu radcowskiego. W stosunku do pierwszej z wymienionych wyżej osób bezpodstawne byłoby zatem przyjmowanie możliwości prowadzenia dodatkowego postępowania badającego profesjonalne przygotowanie do zawodu radcy prawnego oraz brak podstaw do przyjęcia, iż w stosunku do wskazanej osoby, dopuszczalne byłoby badanie jej dotychczasowej praktyki zawodowej. Konsekwencją przyjęcia odmiennego poglądu (przedstawionego przez Sąd I instancji) byłoby uznanie dopuszczalności badania przez organy rozstrzygające wniosek o wpis, praktycznego doświadczenia także doktorów habilitowanych i profesorów. Z takim poglądem nie można się zgodzić.

NSA podkreślił także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie rozpatrywania wniosku o wpis, dla uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia nie jest wystarczające wykazanie, iż osoba ubiegająca się o wpis zdała egzamin prokuratorski. Takie stanowisko Sądu I instancji z wymienionych wyżej przyczyn nie jest prawidłowe. Dotychczasowe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzą do wniosku, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia normy art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, jest błędna, co czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego. Konsekwencją błędnej wykładni było niewłaściwe zastosowanie wskazanej wyżej normy prawnej przez Sąd I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd było ponowne rozpatrzenie skargi na uchwałę nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych w [...] z dnia [...] października 2006 r., utrzymującą w mocy uchwałę nr [...] Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]z dnia [...] sierpnia 2006 r., którą odmówiono kandydatowi, który ukończył aplikację prokuratorską, wpisu na listę radców prawnych. Wydany w tej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 75/07, którym oddalono skargę na zaskarżoną uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych, został po rozpoznaniu skargi kasacyjnej uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2008 r. z podanych wyżej powodów.

Zgodnie z art. 190 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W komentarzach do powołanego przepisu (m.in. J. P. Tarno, czy T. Wosia) podkreśla się, że Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Zgodnie z komentowanym przepisem jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg, ponieważ odnosi się również do stron postępowania.

Jednocześnie w komentarzach podkreśla się, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny.

W rozpatrywanej sprawie obie przedstawione sytuacje nie miały miejsca, a co za tym idzie – Sąd przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy był bezwzględnie związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 24 oraz 25 ustawy o radcach prawnych, a w szczególności art. 24 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą jednoznacznie wynika, że osoby, które ukończyły aplikację prokuratorską powinny być – na złożony wniosek – wpisane przez właściwą okręgową izbę radców prawnych na listę radców prawnych bezwarunkowo, tzn. bez badania okresu i charakteru ich dotychczasowej praktyki zawodowej oraz posiadanych kwalifikacji – w formie jakiegokolwiek egzaminu. Naczelny Sąd Administracyjny przyznał, że co prawda wskazany wyżej przepis art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych, jest normą prawną zawierającą kryteria ocenne, takie jak "nieskazitelny charakter", czy "rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu", a tym samym pozostawił pewien margines swobody organom samorządu radcowskiego w zakresie oceny stanu faktycznego i konkluzji wynikającej z tej oceny, ale – po pierwsze - nie może to oznaczać dowolności w zakresie takiej oceny, po wtóre zaś - przez rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu należy w rozpatrywanym przypadku rozumieć zespół cech dotyczących osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby wykonującej ten zawód, które gwarantują właściwe wykonywanie zawodu radcy prawnego. Przepis ten nie daje w żadnym przypadku podstaw do sprawdzania przez organy zawodowego samorządu radcowskiego znajomości prawa przez osobę ubiegającą się o wpis na listę radców prawnych czy też oceny kandydata z punktu widzenia wykonywania w przeszłości (po zdanym egzaminie prokuratorskim) zawodu prawniczego.

Reasumując, dopuszczone w powołanym wyżej przepisie kryteria ocenne, dotyczące zwłaszcza rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, odnoszą się - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w obowiązującym w czasie rozpatrywania przedmiotowej sprawy stanie prawnym – wyłącznie cech charakteru i zachowań składających się na wizerunek kandydata. Przesłanka ocenna odnosząca się do rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, czy – szerzej – zawodu zaufania publicznego, nie daje natomiast podstaw do badania i oceny kwalifikacji i dotychczasowej praktyki zawodowej kandydata.

Powołane przepisy ustawy o radcach prawnych w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą stwierdzają, że wymienione w nich osoby, a więc m.in. te, które zdały egzamin prokuratorski, mogą być wpisane na listę radców prawnych bez odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego, o ile m.in. swym dotychczasowym zachowaniem dają rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Według powołanego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego organy wpisowe samorządu radcowskiego mają w takiej sytuacji ograniczoną swobodę oceny kandydata, sprowadzającą się do oceny cech charakteru i zachowań składających się na wizerunek kandydata; w takiej sytuacji ustawa wyłącza natomiast możliwość badania i oceny kwalifikacji i dotychczasowej praktyki zawodowej kandydata.

Organy zawodowego samorządu radcowskiego: Okręgowa Izba Radców Prawnych w [...] oraz Krajowa Rada Radców Prawnych przekroczyły więc – podejmując ocenę kwalifikacji i praktyki zawodowej kandydata – upoważnienie zawarte w powołanych przepisach ustawy o radcach prawnych, naruszając w ten sposób przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.