Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi O. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych o d d a l a s k a r g ę

Przedmiotem skargi O. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] , którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], przyznającą skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 grudnia 2004 r. do 30 listopada 2005 r. w wysokości 144,00 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że wniosek o przyznanie świadczenia złożony został w dniu 13 grudnia 2004 r. wraz z orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia 29 listopada 2004 r. zaliczającym skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do 30 listopada 2005 r., natomiast w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej O. P. domagał się przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2004 r., wywodząc, iż stwierdzony został stopień niepełnosprawności od 22 kwietnia 2002 r. do 31 grudnia 2003 r., a nadto że pobierał rentę socjalną, której został pozbawiony. Poza tym w aktach sprawy zalega pismo matki – B. P. informujące, iż O. P. pobierał zasiłek pielęgnacyjny od 1 marca 2003 r. do 31 grudnia 2003 r.

Organ odwoławczy, powołując przepisy art. 16 i 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), uznał za prawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji, podnosząc, iż wobec faktu złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny w dniu 13 grudnia 2004 r. świadczenie to zostało przyznane począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Ponadto wskazano, iż w sprawienie mógł mieć zastosowania przepis art. 57 powyższej ustawy, umożliwiający kontynuację zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż zasiłek pielęgnacyjny był pobierany do dnia 31 grudnia 2003 r., natomiast przepis ten odnosi się do osób pobierających to świadczenie do dnia 30 kwietnia 2004 r.

W skardze na powyższą decyzję O. P. wniósł o jej uchylenie i przyznanie tego zasiłku od dnia 1 stycznia 2004 r., podając, że ukończył 27 lat, a do osób niepełnosprawnych zaliczony został w wieku 15 lat oraz stwierdzając, iż fakt niepobierania zasiłku pielęgnacyjnego do 30 kwietnia 2004 r. nie może stanowić przeszkody do jego ustalenia od dnia 1 stycznia 2004 r. Zakwestionował przyjętą przez organy interpretację przepisu art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując, że zawarte w nim wyłączenie przesądza o tym, iż do zasiłku pielęgnacyjnego nie ma zastosowania przepis art. 24 ust. 2 ustawy, stosuje się natomiast art. 24 ust. 3 i 4, w związku z czym prawo do tego świadczenia powinno być ustalane na czas określony w orzeczeniu o niepełnosprawności. Skoro ustalony w orzeczeniu stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 19 października 2001 r., zatem od tego okresu powinien pobierać należny mu zasiłek pielęgnacyjny.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podając dodatkowo, że określona w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasada ustalania świadczeń począwszy od pierwszego dnia miesiąca złożenia kompletnego wniosku dotyczy wszystkich świadczeń rodzinnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania tej decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z punktu widzenia legalności zaskarżonej decyzji i płynącego stąd obowiązku oceny według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, należało na wstępie stwierdzić, że zasadnie organy obydwu instancji jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przyjęły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) z 2003 r., Nr 58, poz. 514 ze zm.), która weszła w życie od dnia 1 maja 2004 r. Ustawą tą w sposób wyczerpujący unormowano zasady ustalania, przyznawania i wypłaty wyodrębnionej grupy świadczeń socjalnych, określonych jako świadczenia rodzinne, do których – poza zasiłkiem rodzinnym i dodatkami do tego zasiłku - zaliczono również świadczenia opiekuńcze tj. zasiłki pielęgnacyjne i świadczenia pielęgnacyjne (art. 1 i 2 ustawy). Stosownie do art. 16 tej ustawy celem zasiłku pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, przy czym zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. W art. 16 ust. 4 ustawodawca określił precyzyjnie wysokość zasiłku pielęgnacyjnego poprzez wskazanie jego konkretnej kwoty, która od dnia 1 maja 2004 r. na mocy art. 143 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.Nr 64, poz. 593).wynosi 144,00 zł.

Z uregulowań zawartych w ustawie wynika, iż świadczenia rodzinne są świadczeniami wnioskowymi, co oznacza, że ich przyznanie następuje wyłącznie na wniosek uprawnionych osób, których krąg został określony w art. 23 ust. 1 ustawy. W przepisie art. 23 ust. 3 i 4 wskazano szczegółowo jakie dane powinien zawierać wniosek, a także jakie dokumenty należy dołączyć do wniosków o poszczególne rodzaje świadczeń rodzinnych i niezbędnych do ustalenia tych świadczeń, wśród których wymienione zostało orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności (ust. 4 pkt 4 lit. b). Sformułowanie "należy" nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wymogiem kompletności wniosku jest dokumentacja określona w tym przepisie.

Odnośnie przyznawania omawianych świadczeń należy stwierdzić, że w art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca zawarł dwie ogólne zasady ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Z pierwszej z nich wynika, że świadczenia rodzinne ustala się na okres zasiłkowy, przez który stosownie do art. 3 pkt 10 ustawy należy rozumieć okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, przy czym zasada ta nie dotyczy świadczeń, o których mowa w art. 9 i 14-16 tj. dodatków z tytułu urodzenia dziecka, z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, podjęcia przez dziecko nauki poza miejscem zamieszkania oraz zasiłku pielęgnacyjnego (ust.1). Powyższe wyłączenie zostało podyktowane niewątpliwie specyfiką tych świadczeń, gdyż wymienione dodatki są dodatkami jednorazowymi, natomiast zasiłek pielęgnacyjny jest uzależniony od treści orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W odniesieniu do zasiłku pielęgnacyjnego ustawodawca zastrzegł, że prawo ustala się na czas nieokreślony, a jeśli orzeczenie zostało wydane na czas określony, ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (ust. 3).

Natomiast druga zasada dotyczy określenia dat granicznych przy ustalaniu prawa do tych świadczeń i wynika z niej, że świadczenia te ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (ust. 2), co oznacza, że przy ustalaniu daty początkowej decydująca jest data złożenia w organie kompletnego wniosku. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, a taki stan prawny jest obowiązany uwzględniać Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji, brak było w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodatkowych szczególnych uregulowań odnoszących się do ustalania prawa do zasiłków pielęgnacyjnych.

Analiza powołanych wyżej przepisów pozwala przyjąć, że ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego mogło nastąpić wyłącznie od miesiąca, w którym został złożony wniosek. Z treści regulowań zwartych w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wynikało, iż brak jest podstaw do ustalania zasiłku pielęgnacyjnego za okres poprzedzający datę złożenia wniosku, a co za tym idzie również wypłacania tego rodzaju świadczenia za ten okres. Zapis zawarty w art. 24 ust. 4 modyfikował jedynie sposób ustalenia daty końcowej okresu, na jaki należało ustalać zasiłek pielęgnacyjny, nie odnosił się natomiast do daty początkowej ustalenia prawa do tego zasiłku i nie wyłączał w tym zakresie uregulowania zawartego w art. 24 ust. 2 tej ustawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy odnotować przede wszystkim niekwestionowany fakt, że wniosek o zasiłek pielęgnacyjny został przez skarżącego złożony do organu pierwszej instancji w dniu 13 grudnia 2004 r. Do wniosku dołączone zostało orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia 29 listopada 2004 r., zaliczające skarżącego na okres do 30 listopada 2005 r. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności istniejącego od 19 października 2001 r. Złożony wniosek spełniał zatem wymogi określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, co uzasadniało ustalenie prawa do dochodzonego zasiłku w oparciu o art. 24 ust. 2 i 4 tej ustawy, przyjmując daty graniczne określone w tych przepisach tj. począwszy od dnia 1 grudnia 2004 r. do dnia wskazanego w przedłożonym orzeczeniu czyli do dnia 30 listopada 2005 r. Świadczenie przyznane zostało w wysokości określonej przepisem art. 16 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W tym miejscu dodać jeszcze przyjdzie, że do dnia 1 maja 2004 r. (tj. do daty wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych) zasady przyznawania i wypłacania zasiłków pielęgnacyjnych określała ustawa z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz.U. z 1998 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), która wiązała wypłatę zasiłków określonych tą ustawą z datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. W przepisie art. 28 ustawa ta zawierała zapis, że zasiłki wypłaca się poczynając od miesiąca, w którym powstało prawo do zasiłku, jednak za okres nie dłuższy niż jeden miesiąc wstecz od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek. W ustawie o świadczeniach rodzinnych, która zastąpiła uregulowania w przedmiocie zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych od dnia 1 maja 2004 r., ustawodawca w zakresie ustalania prawa do świadczeń rodzinnych nie przyjął dotychczasowego unormowania, recypując natomiast uregulowanie zawarte w art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, po. 414 ze zm.) i powtórzone w art. 106 ust. 3 obowiązującej od dnia 1 maja 2004 r. ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593), stanowiące, że świadczenia przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Okoliczność ta powoduje, że aktualne pozostaje orzecznictwo ugruntowane na tle wykładni powołanego przepisu ustawy o pomocy społecznej, uznanego za lex specialis w stosunku do przepisów procedury administracyjnej i stojące na stanowisku, że jego literalne brzmienie przesądza o tym, iż świadczenie przysługuje począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek, przy czym wniosek ten nie stanowi kontynuacji świadczenia, wszczyna natomiast nowe postępowanie administracyjne, gdyż z uwagi na wydanie nowego orzeczenia powodującego zmianę stanu faktycznego nie zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 3443/01 System Informacji Prawnej LEX nr 81923 oraz z dnia 10 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1959/04 niepublik.).

W konkluzji należy stwierdzić, iż nie można podzielić argumentów skargi, by przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji uzasadniały ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od 1 stycznia 2004 r. tj. za okres poprzedzający miesiąc, w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku z wymaganą dokumentacją. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem, że przepis art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłączał stosowanie przepisu art. 24 ust. 2 tej ustawy. Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera wprawdzie przepisy przejściowe, w tym art. 57 stanowiący, że osoby, które do dnia wejścia w życie ustawy uprawnione były do zasiłku pielęgnacyjnego zachowują prawo do tego zasiłku, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku uprawniającym do zasiłku rodzinnego przysługującego na dziecko, jednak - jak słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, działając w granicach uprawnień do ponownego rozpatrzenia sprawy i dokonując oceny również pod tym kątem - przepis ten nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na okoliczność, że prawo do poprzednio pobieranego zasiłku pielęgnacyjnego wygasło w dniu 31 grudnia 2003 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z przedstawionych wyżej względów również podnoszona w skardze okoliczność, że zasiłek pielęgnacyjny był pobierany do dnia 31 grudnia 2003 r. oraz że w aktualnym orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności określono, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 19 października 2001 r. nie może mieć wpływu na ocenę uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego na skutek wniosku złożonego w dniu 13 grudnia 2004 r. Zakreślone ustawowo granice rozpoznawania spraw przez sąd administracyjny wskazują, że sąd administracyjny nie kontroluje i nie ocenia czy rozstrzygnięcie organu administracji jest trafne także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej.

Skoro podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie było ustalenie czy prawo skarżącego do zasiłku pielęgnacyjnego mogło zostać w oparciu o obowiązujące przepisy ustalone począwszy od ustania prawa do zasiłku pobieranego w poprzednim okresie, to wynikająca z powyższych rozważań negatywna odpowiedź na to pytanie, przy jednoczesnym stwierdzeniu prawidłowości ustalenia przez organy dat granicznych oraz wysokości przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego, uzasadnia stwierdzenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Z tych przyczyn, nie dopatrując się naruszenia prawa materialnego ani też innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak również nie znajdując przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.