Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie Ramowej Oferty usług dzierżawy łączy telekomunikacyjnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej T. S.A. 475 (czterysta siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

VI SA/Wa 1527/07

Uzasadnienie

T. S.A. z siedzibą w W., z uwagi na zajmowanie pozycji dominującej na rynku usług powszechnych, zobowiązana była, na mocy art. 61 ust. 7 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) – dalej Pt z 2000 r. - do opracowania ramowej oferty określającej warunki zawierania z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych. W związku z powyższym T. SA w dniu [...] sierpnia 2004 r. złożyła do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wniosek o zatwierdzenie Ramowej Oferty określającej warunki zawierania z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych, załączając projekt przedmiotowej oferty.

Prezes URTiP decyzją z dnia [...] września 2004 r. odmówił zatwierdzenia złożonego projektu Ramowej Oferty. W tym samym dniu Prezes URTiP pismem nr [...] zawiadomił T. SA o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania, na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 2 Pt z 2000 r., decyzji administracyjnej dotyczącej wprowadzenia Ramowej Oferty w zakresie świadczenia usług dzierżawy łączy telekomunikacyjnych. Do postępowania administracyjnego zostali dopuszczeni w charakterze uczestników Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji oraz Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji.

Po przeprowadzeniu rozpraw Prezes URTiP, decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 79 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 7, art. 111 ust. 1 Pt, art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) – dalej Pt z 2004 r. - oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 118, poz. 1234) - dalej rozporządzenie z 2004 r. - oraz art. 104 i 108 § 1 k.p.a., wprowadził Ramową Ofertę określającą warunki zawierania przez T. SA z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji T. SA i KIGEiT złożyły wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z tym Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (jako następca prawny Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty) w dniu [...] maja 2006 r. wydał decyzję, którą uchylił w całości decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. i w tym zakresie, orzekając co do istoty sprawy, wprowadził z urzędu, do stosowania przez T. SA Ramową Ofertę określającą warunki zawierania przez T. SA z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych, stanowiącą załącznik do decyzji.

Prezes UKE, powołując się na art. 234 Pt z 2004 r. stwierdził, że ustawa Prawo telekomunikacyjne z 2000 r. straciła moc, jednakże stosownie do art. 222 ust. 1 Pt z 2004 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 2004 r. stosują się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne z dnia 21 lipca 2000 r. Ponieważ uchylona decyzja została wydana na podstawie przepisów tej ustawy, organ administracji również zastosował jej przepisy.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, Prezes UKE uznał za nietrafny zarzut konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Podstawę prawną dla postępowania w sprawie wniosku T. SA z dnia [...] sierpnia 2004 r. stanowił art. 79 ust.3 pkt 1 Pt, natomiast skutkiem decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] września 2004 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu oferty, zostało przez ten organ wszczęte z urzędu postępowanie prowadzone w trybie art. 79 ust. 3 pkt 2 Pt z 2000 r. Ustawa ta nie zawierała żadnych przepisów szczegółowych, które zakazywałyby równoczesnego prowadzenia postępowań w trybie wskazanym w ww. przepisach. Zdaniem organu ustawodawca ustanawiając odrębną podstawę prawną dla Prezesa URTiP do wprowadzenia Ramowej Oferty z urzędu, dążył do zagwarantowania mu możliwości egzekwowania obowiązku stosowania Ramowej Oferty, ciążącego na operatorze o znaczącej pozycji rynkowej również w sytuacji, gdy przedkładany przez operatora projekt Ramowej Oferty nie spełniał wymagań ustanowionych przepisami prawa. Należałoby zatem przyjąć, że w omawianym przypadku nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Organ wskazując na treść § 10 oraz § 3 pkt 1 Rozporządzenia z 2004 r. uznał, iż w ofercie można uregulować zarówno łącza 40 Mbit/s jak i łącza 155 Mbit/s, dając przedsiębiorcom telekomunikacyjnym możliwość wyboru rodzaju łączy. Natomiast odnośnie łączy nx64kbit/s, mając na uwadze fakt, iż bez uregulowania tych łączy w ofercie, konkurencyjni przedsiębiorcy telekomunikacyjni nie będą w stanie skonstruować oferty detalicznej, konkurencyjnej wobec oferty detalicznej T. SA, postanowił w ofercie uregulować przedmiotowe łącza, z zachowaniem warunków, na jakich T. SA oferuje je odbiorcom detalicznym w swoim Cenniku detalicznym.

Umowa Ramowa, ustalająca warunki współpracy przy realizacji usługi dzierżawy łączy, jest zawierana na czas nieokreślony. Ze względu na konieczność wprowadzenia ułatwień w jej zawieraniu ściśle określono w ofercie warunki odmowy jej zawarcia przez T. SA. Prezes UKE nie zgodził się z propozycją T. SA odmowy zawarcia Umowy Ramowej w przypadku jakichkolwiek zaległości płatniczych kontrahenta argumentując, że okoliczność ta może nie mieć związku z dzierżawą łączy. Przyjęto zatem, że odmowa zawarcia umowy może nastąpić w określonych sytuacjach, jak np. nieprzedłożenia przez kontrahenta dokumentu wskazującego na uprawnienie do prowadzenia działalności gospodarczej. Ponieważ T. SA może uchylać się od zawarcia umowy, Prezes UKE wprowadził do oferty możliwość przedłożenia przez kontrahenta własnego projektu umowy, zgodnego z warunkami oferty, co umożliwi rozpoczęcie negocjacji. Temu samemu celowi służyło wprowadzenie do oferty domniemania przyjęcia wniosku kontrahenta, jeżeli T. SA w przewidzianym terminie nie poinformuje go o brakach formalnych wniosku.

Przychylając się do wniosku KIGEiT o zapewnienie, żeby T. SA przesyłała razem z projektem Umowy Ramowej projekt Umowy Kolokacyjnej tak, aby oba procesy negocjacyjne zostały ukończone jednocześnie, organ wprowadził do części 2 oferty (pkt 2.1 ust. 50) zapis nakładający na T. SA obowiązek przekazywania operatorowi wraz z projektem Umowy Ramowej projekt Umowy Kolokacyjnej.

Przychylając się do wniosku T. SA, Prezes UKE wprowadził do oferty wykaz komórek organizacyjnych T. SA, w których operatorzy składają wnioski o zawarcie Umowy Ramowej, co ma przyczynić się do sprawnego przebiegu procesu negocjacji. W ofercie przyznano abonentowi i T. SA prawo do rozwiązania Umowy Ramowej, z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia oraz obowiązkowe konsultacje przed rozwiązaniem umowy.

Prezes UKE odniósł się także do wniosku KIGEiT o dookreślenie, czy w części 2 pkt 2.1 ust. 6 oferty z dnia 9 sierpnia 2005 r. niedopełnienie obowiązku zakończenia negocjacji Umowy Ramowej w ciągu 30 dni oznacza, że operator może złożyć wniosek do Prezesa URTiP o wydanie decyzji zastępującej Umowę Ramową. Zdaniem Prezesa UKE przepisy Pt z 2000 r. (art. 83-86 w związku z art. 61 ust. 7a) jasno określają sposób postępowania w omawianej sytuacji, w związku z tym nie zachodziła potrzeba uregulowania tej kwestii w ofercie.

Zdaniem Prezesa UKE w przypadku gdy rozwiązanie Umowy Ramowej jest skutkiem naruszenia jej postanowień przez drugą stronę, tak T. SA, jak i abonent powinni mieć jednakową możliwość obrony przed nieuczciwym kontrahentem.

Oferta przewidywała obowiązek konsultacji przed rozwiązaniem Umowy Ramowej przez T. SA co wynika z art. 61 ust. 3 Pt z 2000 r., przy czym przez użytkownika należało rozumieć abonenta. W świetle tego przepisu konsultacje powinny nastąpić przed podjęciem pierwszych czynności zmierzających do rozwiązania umowy, a nie jak wnioskowała T. SA w czasie biegu terminu wypowiedzenia umowy. Ponieważ przeprowadzenie konsultacji obciąża podmiot świadczący usługę dzierżawy łączy, więc obowiązek ten nałożono na T. SA. Zdaniem organu świadczenie usługi dzierżawy łączy jest obowiązkiem operatora, który to obowiązek wynika z ustawy, zatem tylko w wyjątkowych przypadkach zobowiązany operator może odstąpić od świadczenia tej usługi.

W ofercie nie przewidziano instytucji zapytania, ponieważ złożenie przez abonenta zamówienia na usługę nie musi zakończyć się podpisaniem umowy. Jeżeli zatem abonent, po zakończeniu negocjacji, nie podpisze umowy, do czego nie jest zobowiązany, nie dojdzie do jej zawarcia. Konsekwencją odejścia od zapytania była likwidacja instytucji rezerwacji zasobów.

W ocenie organu administracji nie zachodziło finansowe zagrożenie dla T. SA w związku z brakiem możliwości odmowy zawarcia Umowy Ramowej w przypadku zaległości płatniczych klienta. W ofercie wprowadzono bowiem, podobnie jak w ofercie z dnia 9 sierpnia 2005 r., instytucję gwarancji bankowej zabezpieczającej T. SA przed nierzetelnym kontrahentem. Korzystanie z gwarancji bankowej pozostawiono uznaniu T. SA, została ona jednak skonstruowana w ofercie z jak najmniejszym obciążeniem dla podmiotu wchodzącego na rynek, a jednocześnie w zakresie pozwalającym zabezpieczyć interesy T. SA. Skorzystanie jednak przez T. SA z gwarancji bankowej wyklucza inne formy zabezpieczenia, by nie obciążać nadmiernie abonenta. W przypadku półrocznego wykazania się przez abonenta "wiarygodnością finansową" T. SA powinna, zdaniem organu odstąpić od dalszego utrzymywania gwarancji. Zabezpieczenie gwarancją bankową wierzytelności od spółek zależnych organ uznał za niecelowe. T. SA bowiem może egzekwować należne opłaty od tych podmiotów poprzez zarządy tych spółek. Prezes UKE wskazał na definicję "istotnego stopnia" w odniesieniu do zaległości abonenta wobec T. SA zawartą w pkt 2.2 ust. 4 oferty, według którego nie są to krótkotrwałe opóźnienia w płatnościach wynikłe w szczególności z opóźnień w dostarczeniu faktury lub dokonania przelewu.

Nieuwzględnienie w ofercie obowiązku konsultacji w przypadku rozwiązania umowy przez abonenta, podobnie jak w ww. sytuacji nie stanowiło naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Zdaniem Prezesa UKE wynika to z usytuowania art. 61 w Pt z 2000 r., który to przepis określa obowiązki operatora o znaczącej pozycji rynkowej, a nie obowiązki abonenta. Tym samym obowiązek konsultacji ma miejsce w sytuacji rozwiązania umowy przez operatora.

Uwzględniając stanowisko KIGEiT Prezes UKE zamieścił w ofercie zapis mówiący o tym, że nieustosunkowanie się na piśmie przez T. SA do stanowiska abonenta w oznaczonym terminie oznacza uznanie tego stanowiska. Jeżeli więc T. SA uznało stanowisko abonenta, nie wypowiada umowy, w przeciwnym razie, w przewidzianym terminie odrzuca je i uzasadnia to odrzucenie na piśmie, co oznacza zakończenie konsultacji i stwarza możliwość wypowiedzenia umowy.

Możliwość jednostronnego częściowego odstąpienia przez użytkownika od dzierżawy pojedynczego łącza i jego zwrot został uregulowany w § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. Ponadto zgodnie z pkt 5.6 ust. 2 oferty upusty naliczane są oddzielnie i sumują się. Zgodnie z pkt 5.6 ust. 1 pkt 1 oferty dla każdego pojedynczego łącza stosuje się upust podstawowy – 5%. Rezygnacja z tego łącza powoduje nienaliczanie upustu. Analogicznie (pkt 5.6 ust. 1 pkt 2 oferty) wygląda sytuacja przy upustach zależnych od okresu dzierżawy. Jeżeli upust jest zależny od długości łączy w grupie (pkt 5.6. ust. 1 pkt 3 oferty) rezygnacja z łącza pojedynczego zmniejszy upust o długość tego łącza. Jeżeli suma długości łączy spadnie poniżej 500 km abonent straci prawo do upustu, a jeżeli suma długości łączy spadnie poniżej wartości granicznej, lecz będzie przekraczać 500 km, abonent będzie miał prawo do upustu w niższej wysokości. W przypadku łączy 2 Mbit/s biegnących w tej samej relacji z tego samego medium przemysłowego, zgodnie z pkt 5.6 ust. 1 pkt 4 oferty, jeżeli skutkiem rezygnacji z łącza lub łączy ich ilość spadnie poniżej progu granicznego, spowoduje to zmniejszenie lub wyeliminowanie upustu. Zdaniem organu takie rozwiązanie nie jest "skrajnie niekorzystne", jak oceniała go T. SA, gdyż organ w tym zakresie miał na uwadze zachowanie symetryczności warunków świadczenia usługi przez T. SA na rzecz wszystkich podmiotów.

Przychylając się do zarzutu T. SA, iż w przypadku braku możliwości technicznych zrealizowania łącza na istniejących zasobach, nie ma ona możliwości przedstawienia rozwiązania alternatywnego, o którym mowa w ofercie zawartej w decyzji, organ w części 2 pkt 2.5 ust. 3 oferty określił, że rozwiązanie alternatywne powinno być przedstawione w ramach istniejących zasobów T. SA.

Odnosząc się do zarzutu KIGEiT, że nie wprowadzono do oferty wzorów podstawowych dokumentów, organ podnosił, iż przepisy nie przewidują wprowadzenia takich wzorów do oferty, a ich ewentualne wprowadzenie oznaczałoby nadmierne ograniczenie swobody kontraktowej stron.

Powołując się na Zalecenia Komisji Europejskiej z dnia 21 stycznia 2005 r. w sprawie udostępniania łączy dzierżawionych w Unii Europejskiej Część 1- Najważniejsze warunki udostępniania oferowanych hurtowo łączy dzierżawionych; Część 2 – Aspekty cenowe oferowanych hurtowo układów częściowych łączy dzierżawionych (Dz. Urz. UE Nr L 24/39 oraz Nr L 83/52) organ administracji stwierdził, że w istniejącej sytuacji na runku polskim dzierżawy łączy nie występuje efektywna konkurencja. W dalszym ciągu obowiązuje decyzja Prezesa URTiP z dnia 31 grudnia 2001 r. ustalająca dominującą pozycję rynkową T. SA. Zatem, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości, należy brać pod uwagę w szczególności te zalecenia, które dokładnie wyjaśniają postanowienia prawa wewnętrznego lub uzupełniają wiążące postanowienia Wspólnoty. W związku z tym w ofercie przyjęto, proponowany w Zaleceniu termin 18 dniowy na przekazanie łącza 64 kbit/s oraz dla łączy nx46 kbit/s. W odniesieniu do pozostałych łączy ustalono termin 30 dni, który jest krótszy niż proponowany w Zaleceniu, jest jednak zgodny ze stanowiskiem T. SA, przewidującym ten termin dla przekazania do eksploatacji wszelkich łączy. Proponowany natomiast przez T. SA termin 30 dni dla przekazania łączy 64 kbit/s przewidywany jest w Zaleceniu dla łączy 2 Mbit/s.

Wypowiadając się w przedmiocie określenia wysokości opłat w ofercie Prezes UKE stwierdził, iż na podstawie art. 221 ust. 1 pkt 1 lit i) Pt z 2004 r. T. SA nie była zobowiązana do przedstawiania Prezesowi URTiP szczegółowego uzasadnienia wysokości opłat ( kalkulacji kosztów) w zakresie dzierżawy łączy. Ponieważ postępowanie administracyjne prowadzono na podstawie ustawy Prawo Telekomunikacyjne z 2000 r., Prezes UKE uznał, na podstawie art. 80 ust. 6 oraz ust. 1 pkt 2 Pt z 2000 r., za jedyny sposób ustalenia w ofercie wysokości opłat za dzierżawę łączy w oparciu o stawki innych operatorów europejskich działających na konkurencyjnych rynkach, przy uwzględnieniu stopnia rozwoju rynku polskiego. W tym zakresie oparł się na aktualnych danych zawartych w XI Raporcie Komisji Europejskiej z dnia 20 lutego 2006 r. COM(2006)68 monitorującym rozwój rynków telekomunikacyjnych krajów członkowskich Unii Europejskiej. Dla celów przeliczeniowych zastosowano planowany przez Ministra Finansów średni kurs Euro z 2005 r. określony w ustawie budżetowej na rok 2005 wynoszący 4,42 zł, który zweryfikowano, na podstawie średniej arytmetycznej za 12 miesięcy (od dnia 01.02.2005 r. do dnia 31.01.2006 r.) do poziomu 4,004 zł. Prezes UKE dokonał, na podstawie XI Raportu KE, analizy wysokości opłat z tytułu dzierżawy łączy 64 kbit/s oraz 2 i 34 Mbit/s dla dwóch długości łączy – 2 i 5 km. Jak podał, dla osiągnięcia pożądanego celu regulacyjnego – umocnienia konkurencji na rynku – odniósł się do opłat w państwach bardziej zaawansowanych we wprowadzaniu prokonkurencyjnych rozwiązań, uznając za takie obecne w UE państwa przed 1 maja 2004 r. Na zarzut nie wzięcia pod uwagę w tym zakresie Zaleceń KE z dnia 29 marca 2005 r. stwierdził, iż zgodnie z art. 249 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zalecenia i opinie nie mają bezwzględnej mocy wiążącej i nie nakładają na adresatów obowiązku określonego zachowania. Organ w tym przedmiocie stwierdził, że sposób liczenia długości dzierżawionego łącza oparł na definicji z Zalecenia KE z dnia 23 marca 2005 r., natomiast jego zdaniem, na gruncie obowiązującego prawa, miał możliwość samodzielnego ustalenia stopnia uwzględnienia i wykorzystania treści tego Zalecenia.

Odnosząc się do zarzutu T. SA, iż dokonano analizy wysokości opłat za dzierżawę łączy o przepływności 64 kbit/s oraz 2 i 34 Mbit/s tylko dla dwóch długości łączy 2 i 5 km, a następnie wyznaczono przy pomocy ww. benchmarków stawki opłat dla łączy powyżej 5 km długości organ argumentował, iż w dniu [...] września 2004 r. zaczęło obowiązywać nowe Prawo telekomunikacyjne. W momencie jego wejścia w życie nie została wyczerpana procedura zatwierdzania projektu instrukcji oraz oceny wyników kalkulacji kosztów wynikająca z art. 59 Pt z 2000 r. w zakresie hurtowej dzierżawy łączy. Z chwilą wejścia w życie Pt z 2004 r. na podstawie przepisu przejściowego art. 221 ust. 1 pkt 1 lit. i) T. została zobowiązana do przedstawienia Prezesowi URTiP szczegółowego uzasadnienia wysokości opłat tylko w zakresie połączenia sieci. Na gruncie ww. przepisu brak było natomiast podstawy prawnej do przedkładania przez T. SA uzasadnienia wysokości opłat dla innych form dostępu telekomunikacyjnego, w szczególności usługi dzierżawy łączy. Z tego względu organ, korzystając z uprawnienia przyznanego mu przez art. 80 ust. 6 Pt z 2000 r., wyznaczył przy pomocy benchmarków stawki opłat za łącza dzierżawione. Ponieważ dane z dostępnego ówcześnie X Raportu Komisji Europejskiej z dnia 2 grudnia 2004 r. dotyczyły tylko łączy o długości 2 i 5 km, a nie istniały inne zweryfikowane informacje dotyczące łączy powyżej 5 km długości, wysokość opłat została ustalona na podstawie metody przyjętej w ofercie. Organ podkreślił, iż strona skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazała innych wiarygodnych źródeł informacji, które mogłyby stanowić alternatywę dla omawianego raportu w przedmiotowym zakresie. W przeprowadzonej analizie nie uwzględniono Krajów Europy Środkowej i Wschodniej, które przystąpiły do UE w 2004 r., gdyż dotąd kraje te nie były zobligowane do stosowania regulacji unijnych w zakresie rynku dzierżawy łączy. Częściowe nieuwzględnienie w analizie stawek stosowanych w Wielkiej Brytanii i Holandii wynikało z braku kompletnych danych dotyczących omawianej usługi w tych państwach.

W opinii Prezesa UKE, proponowany przez T. SA podział łączy na łącze abonenckie – punkt styku z operatorem czy łącze abonent-abonent nie ma charakteru formalnego, dlatego nie uwzględniono tej propozycji w ofercie, gdyż w szczególności tego podziału nie uwzględniały Raporty KE X i XI.

Poprawiono także błąd polegający na braku opłaty zmiennej za 1 km w zakresie opłat abonamentowych dla łączy analogowych.

Zarzut wprowadzenia do oferty stawek T. SA z projektu oferty z dnia [...] sierpnia 2004 r. uznano za nietrafny stwierdzając, że nie wzięcie pod uwagę tych stawek byłoby nieprawidłowością.

Organ tłumaczył, iż ustalając opłaty na podstawie art. 80 ust. 6 Pt z 2000 r. oparł się na Raporcie X KE uznając, iż Komisja Europejska wzięła pod uwagę w tym Raporcie i Raporcie XI potencjalne różnice w świadczeniu usług dzierżawy łączy w różnych państwach członkowskich.

Ustalając wysokość opłat za usługę dzierżawy łączy analogowych Prezes UKE, z uwagi na trudności dotarcia do wiarygodnych danych w tym zakresie przyjął, że łącze analogowe odpowiada cenowo łączu cyfrowemu o przepustowości 64 kbit/s ze względu na podobną przepustowość. Następnie organ dostosował wysokość opłaty zaproponowanej przez T. SA do średniej opłaty stosowanej na rynku europejskim, w oparciu o dane Raportu X KE zmniejszając opłatę zaproponowaną przez T. SA procentowo tak jak dla łącza 64 kbit/s podkreślając, że T. SA w segmencie łączy analogowych i łączy o niskiej przepustowości do 2 Mbit/s ma najsilniejszą pozycję rynkową i w tym zakresie opłaty pobierane przez spółkę najbardziej odbiegają (są wyższe) od średniej europejskiej.

Prezes UKE, na podstawie § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2004 r. w sprawie usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych określił zasady zwrotu pobranych należności.

Na podstawie art. 80 ust. 6 Pt z 2000 r. Prezes UKE ustalając opłaty oparł się na stawkach 15 krajów członkowskich będących członkami UE przed 1 maja 2004 r. nie uwzględniając rynków najbardziej rozwiniętych tych krajów.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 80 ust. 6 Pt z 2000 r. – stawki pomniejszone o upusty będą niższe od benchmarków – organ stwierdził, że upusty są zależne od długości okresu dzierżawy, bądź od korzystania z tego samego medium przemysłowego. Istota upustu pomniejsza wysokość opłaty co jest uzasadnione tym, że przy świadczeniu hurtowym usługi koszty tej usługi są mniejsze.

Następnie Prezes UKE przeprowadził analizę wysokości opłat za dzierżawę łączy telekomunikacyjnych o przepływności 64 kbit/s stwierdzając, iż zaproponowane w ofercie przez T. SA warunki rozliczeń za łącza o dł. 2 i 5 km nie odpowiadają warunkom rozliczeń istniejącym obecnie na konkurencyjnych rynkach europejskich. Z tych względów uznał, że wysokość opłat za długość łączy powyżej 5 km należało ustalić na poziomie zbliżonym do średniej europejskiej, tj. o 68,2% niższym od poziomu zaproponowanego przez T. SA.

Dokonano analizy opłat za dzierżawę łączy telekomunikacyjnych o przepływności 2 Mbit/s stwierdził, że zaproponowane w ofercie przez T. SA warunki rozliczeń za łącza o dł. 2 i 5 km również nie odpowiadają warunkom rozliczeń istniejącym obecnie na konkurencyjnych rynkach europejskich. W związku z tym także obniżył te opłaty, w stosunku do zaproponowanych przez T. SA, o 61,8%.

Dokonując powyższych analiz ustalono średni wskaźnik, który stanowi procent o jaki opłaty proponowane przez T. SA są wyższe niż wyliczone na podstawie danych Raportu XI Komisji Europejskiej.

Przeprowadzono także analizę wysokości opłat za dzierżawę łączy telekomunikacyjnych o przepływności 34 Mbit/s, dochodząc do wniosku, iż opłaty za ten rodzaj dzierżawy, przy długości łączy powyżej 5 km, należy obniżyć, w stosunku do proponowanej przez T. SA, o 25,8%, mając na względzie te same kryteria co przy łączach 64 kbit/s i 2 Mbit/s.

Ustalając opłaty dla dzierżawy łączy o przepływności 140 Mbit/s i 155 Mbit/s organ przyjął stawki zaproponowane przez T. SA.

Wskazując na rozporządzenie z 2004 r. w sprawie usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych ustalono termin płatności z faktury na 21 dni od dnia jej otrzymania oraz kary umowne i zasady reklamacji podnosząc, iż przepis art. 106 ust. 2 z uwagi na art. 2 pkt 50 ustawy Pt z 2004 r. nie mają zastosowania w ofercie.

Posługując się definicją "kolokacji" z art. 2 pkt 15 Pt z 2004 r. i z art. 2 pkt 8 Pt z 2000 r. oraz mając na uwadze § 9 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia z 2004 r. w sprawie usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych ustalono zasady kolokacji stwierdzając, iż definicja kolokacji mówi o "podłączeniu" a nie o "połączeniu" sieci.

Nie ustalono zasad rozstrzygania sporów między operatorami z uwagi na to, że zasady te określają przepisy odrębne.

Odpowiadając na pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. w sprawie usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych Prezes UKE stwierdził, że w przepisie tym został określony jedynie minimalny zakres oferty, a wyliczone elementy oferty mają jedynie charakter przykładowy, a nie enumeratywny. To że rozporządzenie nie przewiduje wprost nałożenia na abonenta obowiązku zapłaty kary umownej (za niewykonanie obowiązku zwrotu łącza) nie oznacza, zdaniem organu, że nałożenie na niego kary umownej jest niezgodne z prawem.

Nakładając rygor natychmiastowej wykonalności Prezes UKE motywował to ochroną interesu społecznego mając na uwadze sytuację prawną użytkowników usług telekomunikacyjnych jak i przedsiębiorców telekomunikacyjnych.

Na powyższą decyzję T. S.A z siedzibą w W., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji w całości.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 80 ust. 6 w związku z art. 61 ust. 6a i ust. 7 oraz art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy z 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne w związku z art. 222 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne. Naruszenie to nastąpiło poprzez ustalenie opłat za usługi dzierżawy łączy w sposób sprzeczny z przepisami Prawa telekomunikacyjnego;

2. naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 118, poz. 1234) w związku z art. 221 ust. 5 nowego Prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, iż do minimalnego zestawu łączy telekomunikacyjnych, oferowanych przez operatora o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia usług dzierżawy łączy, należą łącza n x 64 kbit/s;

3. naruszenie prawa procesowego, to jest art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieumorzenie postępowania pomimo zaistnienia obligatoryjnych przesłanek takiego umorzenia;

4. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy;

5. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to nastąpiło poprzez niewystarczające wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ administracji publicznej kierował się przy załatwieniu sprawy;

6. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak sprecyzowania niektórych praw i obowiązków stron.

Jak podnosiła spółka, w skarżonej decyzji Prezes UKE stwierdził, że wyjaśnienia T. SA odnośnie kosztowego ustalenia stawek zostały uznane za niewiarygodne, szczególnie mając na względzie różnice w opłatach, jakie ujawniły się wskutek porównania cen łączy oferowanych na rynku detalicznym i rynku hurtowym. Prezes UKE zważył przy tym, że oba rynki podlegają reżimowi kosztowemu i stawki powinny być ustalone w oparciu o koszty. Z porównania cen detalicznych i hurtowych wynika, że ceny łączy hurtowych dla łączy o długościach powyżej 350 km są wyższe od cen detalicznych, co, zdaniem Prezesa UKE, budziło wątpliwości co do prawidłowości ustalenia cen hurtowych.

Zdaniem T. SA, Prezes UKE nie zapoznał się z wyjaśnieniami spółki zawartymi w piśmie do Urzędu, do przedstawienia którego T. SA została zobligowana na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2005 r. W powyższym piśmie T. SA wyjaśniała, że przyczyną powstania sytuacji, w których cena łączy liczona według Cennika Usługi Krajowe Łącza Dzierżawione T. SA jest niższa od ceny liczonej według Oferty Ramowej, jest sposób skonstruowania założeń do obydwu cenników, a także geneza ich powstania.

Ceny zawarte w Ofercie Ramowej zostały ustalone według metodologii kosztowej (LRIC). Ceny łączy określone w Cenniku są natomiast pochodną założeń historycznych, kiedy nie stosowano do ich weryfikacji metod opartych o modele kosztowe.

Zdanie skarżącej XI Raport Komisji Europejskiej nie może być podstawą ustalenia stawek za łącza dzierżawione inne niż o długości do 5 km, ponadto przy ustaleniu opłat za łącza dzierżawione organ porównał koszty łączy w krajach Unii Europejskiej obowiązujące dla rocznego okresu dzierżawy, tymczasem łącza w ofercie mogą być wydzierżawione na okres krótszy niż jeden rok. Strona skarżąca uznała, że przeprowadzona przez Prezesa UKE analiza porównawcza, do której wyznaczył 15 krajów Unii Europejskiej, nie jest właściwa, nie uwzględnia ona bowiem sposobu i zakresu świadczenia usług dzierżawy łączy w większości krajów europejskich, nie można jej zatem porównywać z usługami świadczonymi w Polsce. Według T. SA organ nie uwzględnił stopnia rozwoju rynku polskiego, włączając do analizy porównawczej stawki operatorów, których charakteryzuje inny sposób realizacji usług o znacznie niższych niż jej kosztach. T. SA postawiła także zarzut nie sprecyzowania w ofercie sposobu zakończenia łącza. W sposób nieprawidłowy została dokonana analiza wysokości opłat za dzierżawę łączy telekomunikacyjnych 64 kbit/s oraz 2 Mb/s. Organ zanalizował opłaty za usługi realizowane w nieporównywalny sposób tj. posiadające inną bazę kosztową oraz nie wyjaśnił dużej rozpiętości opłat pomiędzy stawkami 15 krajów UE, które zostały uwzględnione w analizie i wskazane jako konkurencyjne i porównywalne rynki, ograniczając się do potwierdzenia faktów, a nie zbadania ich przyczynowości. Skarżąca podkreślała, iż w uzasadnieniu skarżonej decyzji Prezes UKE opierał się na domniemaniu, a nie na faktycznych informacjach. Analizowany XI Raport zawiera informacje o różnicach w świadczeniu usług. Takim przykładem może być Irlandia, która w swojej opłacie nie zawiera kosztów związanych z transmisją danych w sieci szkieletowej.

Reasumując powyższe zarzuty, zdaniem skarżącej opłaty za usługi dzierżawy łączy zostały ustalone w sposób sprzeczny z art. art. 80 ust. 6 w związku z art. 61 ust. 6a i ust. 7 oraz art. 79 ust. 3 pkt 2 Pt z 2000 r. oraz w związku z art. 222 ust. 1 Pt z 2004 r.

Prezes UKE, w ocenie spółki, przyjął niesłuszne założenie, że istnieją identyczne dysproporcje cenowe między łączem 64 kbit/s w Polsce i w krajach UE. Porównanie usług tylko na podstawie ich możliwości transmisyjnych nie odzwierciedla ponoszonych, w związku ze świadczeniem tej usługi, kosztów. W związku z powyższym, przyjęta w ofercie metoda nie może być wyznacznikiem opłat za łącza analogowe.

Zdaniem T. SA, organ ustalił opłaty za łącza poniżej wartości średniej ustalonej na podstawie XI Raportu KE, obniżonej o wartość upustów. Niezrozumiały i bezpodstawny był więc brak porównania warunków dzierżawy dla łączy analogowych, łączy 140 Mbit/s i 155 Mbit/s oraz łączy 64 kbit/s, 2 Mbit/s i 34 Mbit/s z zakresu długości powyżej 5 km.

Prezes UKE nie podjął zdaniem skarżącej wysiłku w celu ustalenia, czy wykazane w Raporcie XI opłaty instalacyjne i opłaty abonamentowe nie są powiązane. Innymi słowy, Prezes UKE nie wyjaśnił, czy część kosztów usługi nie została zawarta w opłacie instalacyjnej, wpływając tym samym na zmniejszenie opłaty abonamentowej.

Skarżąca podnosiła naruszenie § 3 rozporządzenia z 2004 r. w sprawie usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych. Jej zdaniem obowiązek dostarczania łączy o przepływności nx64 kbit/s nie znajduje uzasadnienia na gruncie tego rozporządzenia.

Spółka nie zgadzała się z wyjaśnieniami Prezesa UKE, w których to organ wskazuje na zasady regulacyjne polegające na nie stwarzaniu odbiorcom detalicznym warunków lepszych niż odbiorcom hurtowym. Podkreślała bowiem, iż łącza n x 64 kbit/s są objęte "Cennikiem usługi krajowe łącza dzierżawione tp" dostępnym dla wszystkich abonentów, co uniemożliwia stworzenie gorszych warunków świadczenia usługi dla odbiorców hurtowych. Ponadto, cennik detaliczny nie obejmuje łączy n x 64 kbit/s dla n >16. Oznacza to, iż uzasadnienie Prezesa UKE dla uregulowania w ofercie łączy n x 64 kbit/s, z zachowaniem warunków na jakich T. SA oferuje je przedsiębiorcom detalicznym jest nieprawdziwe, ponieważ oferta hurtowa wykracza zakresem oferowanych łączy n x 64 kbit/s poza zakres objęty cennikiem detalicznym.

T. SA żądała umorzenia postępowania administracyjnego wywodząc, iż w dniu [...] sierpnia 2004 r. złożyła do Prezesa URTiP, zgodnie z art. 79 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, projekt "Oferty T. określającej ramowe warunki umów o świadczenie usługi dzierżawy łączy". W dniu [...] września 2004 r., Prezes URTiP wydał decyzję, w której odmówił zatwierdzenia przesłanego projektu. Jednocześnie, w tym samym dniu tj. w dniu [...] września 2004 r. Prezes URTiP wszczął z urzędu postępowanie zakończone wydaniem skarżonej decyzji. Od decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu oferty skarżąca złożyła do Prezesa URTiP wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja ta została jednak utrzymana przez Prezesa URTiP w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Powyższa decyzja została przez T. SA zaskarżona w dniu [...] sierpnia 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i sąd ten w dniu [...] stycznia 2006 r. wydał wyrok oddalający skargę T. SA. W dniu [...] kwietnia 2006 r. T. SA złożyła od wyroku WSA skargę kasacyjną do NSA. W związku z powyższym, zdaniem T. SA, wobec nieostatecznego charakteru decyzji z dnia [...] września 2004 r., organ nie powinien był wszczynać postępowania o wprowadzenie oferty z urzędu, z uwagi na identyczny przedmiot obu postępowań.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 11 k.p.a. stwierdzając, że organ administracji nie przychylając się do wniosku spółki o wprowadzeniu do oferty odmowy zawarcia umowy nie podał jakimi przesłankami kierował się dokonując takiego rozstrzygnięcia.

Zdaniem T. SA, z praktycznego punktu widzenia koniecznym jest uprzednie zawarcie Umowy Ramowej, a jako następnej Umowy Kolokacyjnej. Natomiast zaproponowane przez Prezesa UKE jednoczesne podpisanie obu tych umów będzie skutkować znacznym opóźnieniem negocjacji.

W przekonaniu skarżącej gwarancja bankowa została niewłaściwie skonstruowana, gdyż ograniczenie jej w czasie do pół roku może powodować zaleganie z opłatami przez kontrahenta po tej dacie.

Zdaniem T. SA, wprowadzając okres konsultacji, który przerywa bieg wypowiedzienia umowy, Prezes UKE powinien był określić maksymalny czas trwania tych konsultacji, czego nie uczynił.

Wskazując na art. 61 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, spółka wywodziła, że zaprzestanie świadczenia usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych faktycznie wymaga uprzedniej konsultacji z zainteresowanymi użytkownikami. Jednakże, obowiązek przeprowadzenia konsultacji dotyczy Umowy Ramowej, a nie poszczególnych usług (w określonych relacjach) świadczonych na podstawie umów szczegółowych. Oznacza to, iż rozwiązanie umowy szczegółowej nie skutkuje zaprzestaniem świadczenia usługi dzierżawy łączy, lecz ewentualnie jej ograniczeniem.

Prezes UKE wprowadził w Ofercie 18-dniowy termin przekazania łącza dzierżawionego do eksploatacji dla łączy 64 kbit/s i łączy n x 64 kbit/s. Termin ten jest liczony od daty złożenia zamówienia. Zdaniem T. SA Prezes UKE nie wziął pod uwagę zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2004 r. w sprawie usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych. Powyższe rozporządzenie przewiduje możliwość ustalenia przez T. SA terminu przekazania łączy do eksploatacji na podstawie własnych możliwości, z zastrzeżeniem, iż termin ten nie może być dłuższy niż 30 dni (§ 9 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia).

T. SA zwróciło uwagę na brak oferty, polegający na niezawarciu w niej opłat za łącza dzierżawione o przepustowości n x 64 kbit/s dla n = 5,7,9...11,13...15.

Oferta obejmuje, między innymi, łącza o przepustowości n x 64 kbit/s, gdzie n zostało określone dla całego przedziału n = 2...31. Opłaty zawarte w Ofercie obejmują natomiast łącza o przepustowości n x 64 kbit/s ale tylko dla "n" równego 2,3,4,6,8,12,16 i dla "n" większego od 16 . Wynika z tego, że Oferta nie reguluje w zakresie cen łączy dla n = 5,7,9...11,13...15, pomimo faktu, że obejmuje te łącza zakresem obowiązku świadczenia.

Spółka podkreślała, iż kary umowne zastosowane przez Prezesa UKE w ofercie są niespotykanie wysokie i nie posiadają odzwierciedlenia w ofertach operatorów zagranicznych, na praktyki których w kilku miejscach skarżonej decyzji organ się powołuje, a przede wszystkim, kary te nie posiadają ograniczenia ich wysokości, co powoduje, iż mogą one wielokrotnie przekroczyć opłaty za dzierżawę łączy.

Oferta przewiduje podwójne reperkusje finansowe wobec T. SA. W przypadku bowiem wystąpienia awarii T. SA nie tylko nie będzie pobierała opłaty od abonenta, ale dodatkowo będzie płaciła bonifikatę w wysokości 1/30 abonamentu. Uwzględniając kary za przekroczenie maksymalnego czasu odtworzenia usługi oraz czasu naprawy, T. SA nie tylko nie pobiera opłaty za usługę, ale ponadto jest zmuszona do płatności bonifikat i kar. Powyższe powoduje, iż w rzeczywistości bonifikata staje się karą i dochodzi do podwójnego karania T. SA.

Według stanowiska skarżącej jest prawnie dopuszczalne ograniczenie odpowiedzialności tylko do straty rzeczywistej, poniesionej przez poszkodowanego. Z tego powodu, a także z uwagi na złożone relacje międzyoperatorskie uzasadnione jest ograniczenie odpowiedzialności strony zobowiązanej tylko do straty rzeczywistej z pominięciem utraconych korzyści.

Jak wywodzono dalej, Prezes UKE nie uregulował w ofercie odpowiedzialności operatora na takich samych zasadach, jak odpowiedzialności spółki. Podkreślono więc, iż uregulowanie w ofercie odpowiedzialności wyłącznie jednego podmiotu (tj. T. SA) nie znajduje uzasadnienia, albowiem umowa o świadczenie usługi dzierżawy łączy jest czynnością prawną dwustronną. Zatem, konieczne było uregulowanie odpowiedzialności każdej ze stron tej umowy.

Przyjęte w ofercie rozwiązanie umożliwiające wykorzystywanie w celach dzierżawy łączy pomieszczeń kolokacyjnych T. SA, służących na potrzeby innych usług regulowanych, w ocenie spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Jak podkreślono, legalna definicja kolokacji nie budzi wątpliwości. Wskazuje ona bowiem, iż kolokacja ma na celu podłączenie sprzętu operatora podłączającego swoją sieć do sieci innego operatora. Natomiast dzierżawa łączy telekomunikacyjnych jest usługą odrębną od usługi łączenia sieci. Zgodnie z definicją ustawową, jest to usługa telekomunikacyjna polegająca na zapewnieniu możliwości transmisji sygnałów pomiędzy określonymi punktami sieci telekomunikacyjnych.

Odnosząc się do zbędności umieszczenia w ofercie zasad rozstrzygania sporów T. SA wywodziła, iż spory mogą być rozstrzygane także w postępowaniu administracyjnym, jak i na drodze postępowania ugodowego. Nic więc nie stało na przeszkodzie by dokonać w decyzji regulacji w tym zakresie.

Dodatkowo w piśmie z dnia [...] października 2006 r. T. SA postawiła zarzut wydania zaskarżonej decyzji przez osobę nieprawidłowo powołaną na stanowiska Prezesa UKE. W związku z tym decyzja została dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a. i z tych powodów T. SA żądała stwierdzenia jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz uczestnik postępowania Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji wnosili o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1343/06) oddalił skargę.

Na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez T. SA Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r. (sygn. akt II GSK 62/07) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzając od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. SA koszty postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze stroną skarżącą, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów podnoszonych przez T. SA w skardze z dnia [...] czerwca 2006 r. Zarzuty te dotyczyły naruszenia prawa materialnego w decyzji Prezesa UKE w zakresie ustalenia opłat za usługi dzierżawy łączy w sposób sprzeczny z art. 80 ust. 6 w związku z art. 61 ust. 6a i ust. 7 oraz art. 79 ust. 3 Pt z 2000 r. w związku z art. 22 ust. 1 Pt z 2004 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie odniósł się do szeregu problemów wskazanych w skardze. Dotyczyły one kwestii ustalenia wysokości opłat za łącza dzierżawione m. in. z uwzględnieniem: stawek innych operatorów europejskich na podstawie analizy dokonanej w oparciu o rynki konkurencyjne, stopnia rozwoju rynku polskiego, postanowień XI Raportu KE, które zdaniem skarżącej dotyczyło jedynie łączy o dł. 2 i 5 km oraz różnic w opłatach hurtowych i detalicznych. Sąd nie odniósł się również do upustów, umieszczonych w ofercie zdaniem skarżącej bezzasadnie, gdyż ceny opłat z oferty były i tak najniższe w porównaniu do rynków konkurencyjnych.

Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego podzielił wykładnię art. 80 ust. 6 Pt z 2000 r. dokonaną przez organ administracji nie dokonując własnej interpretacji tego przepisu, a także nie odniósł się do zarzutów skarżącej o naruszeniu przez organ administracji przepisów art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 6a Pt z 2000 r. oraz art. 221 ust. 5 Pt z 2004 r. w związku z § 10 oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r. w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 sierpnia 2005 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie o ważności decyzji Prezesa UKE.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. - sąd, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zarzut dotyczący braku umocowania Prezesa UKE do wydania zaskarżonej decyzji nie był trafny, a w konsekwencji żądanie skarżącej, stwierdzenia nieważności decyzji na tej podstawie nie było zasadne. W tym zakresie Sąd orzekający w sprawie, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., jest związany stanowiskiem NSA.

Zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. nie był trafny. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (art. 105 § 2 k.p.a.).

Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte z urzędu, zatem nie może zachodzić podstawa jego umorzenia z art. 105 § 2 k.p.a., albowiem dotyczy ona wyłącznie umorzenia postępowania, które zostało zainicjowane wnioskiem strony.

Zdaniem skarżącej zachodziła podstawa do umorzenia postępowania z art. 105 § 1 k.p.a., gdyż wobec nieostatecznego charakteru decyzji z dnia [...] września 2004 r., organ nie powinien był wszczynać postępowania o wprowadzenie oferty z urzędu, z uwagi na identyczny przedmiot obu postępowań.

Tożsamość sprawy administracyjnej to identyczność stron biorących udział w postępowaniu i przedmiotu, którego ona dotyczy. Na tożsamość przedmiotu składa się treść uprawnienia lub obowiązku strony oraz podstawa prawna i faktyczna.

Ocena tych przesłanek tożsamości sprawy administracyjnej, w stanie prawnym rozpoznawanej sprawy, wymaga wskazania, iż w myśl art. 61 ust. 7 Pt z 2000 r. operatorzy o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych są obowiązani do opracowania ramowej oferty określającej warunki zawierania z innymi operatorami umów dzierżawy łączy telekomunikacyjnych. Do oferty stosują się odpowiednio przepisy art. 79, art. 81 pkt 4 oraz art. 82 wymienionej ustawy.

Stosownie do wymienionego przepisu art. 79 ust. 1 Pt z 2000 r. operator o znaczącej pozycji rynkowej (...) jest obowiązany do opracowania ofert określających ramowe warunki umów o połączeniu sieci z operatorami. Operator, o którym mowa w ust. 1, przedkłada projekty ofert lub ich zmiany Prezesowi URTiP w celu zatwierdzenia (ust. 2 art. 79 ww. ustawy). Zgodnie z art. 79 ust. 2a Pt z 2000 r. operator, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany do złożenia projektu oferty, o której mowa w ust. 1, w terminie do 3 miesięcy od daty doręczenia decyzji Prezesa URTiP, ustalającej jego znaczącą pozycję rynkową, w celu zatwierdzenia. Natomiast w myśl art. 79 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy Prezes URTiP może w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia przekazania projektu oferty, o której mowa w ust. 1, lub jej zmiany, odmówić zatwierdzenia projektu oferty lub jej zmiany, jeżeli projekt oferty lub jej zmiany narusza przepisy prawa, nie uwzględnia istniejących warunków rynkowych i ekonomicznych lub nie zapewnia efektywnej konkurencji na rynku telekomunikacyjnym, a w uzasadnionych przypadkach wprowadzić ofertę, o której mowa w ust. 1 art. 79 Pt (art. 79 ust. 3 pkt 2 Pt z 2000 r. ).

Powołany przepis art. 79 Pt z 2000 r. wskazuje, że co do zasady to operator o znaczącej pozycji rynkowej opracowuje i przedkłada regulatorowi ofertę określającą ramowe warunku umów. Wyjątkiem jest prawo organu do wprowadzenia oferty z urzędu. Celowość tego wyjątku wynika z realizacji Dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (Dz. Urz. UE. L z dnia 24 kwietnia 2002 r. Nr 108.7). Ponieważ wprowadzenie oferty z urzędu może nastąpić jedynie "w uzasadnionych przypadkach" zasadność skorzystania z tego trybu wynikła z faktu, iż T. SA złożyła ofertę w dniu [...] sierpnia 2004 r. tj. po terminie wskazanym w art. 79 ust. 2a Pt z 2000 r. Zgodnie bowiem z art. 57 ust. 1 tej ustawy Prezes URTiP decyzją z dnia [...] września 2001 r. uznał T. SA za operatora zajmującego pozycję dominującą na rynku usług powszechnych, a decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. na rynku usług dzierżawy łączy. W myśl art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 1070) operator, który w dniu wejścia w życie tej ustawy – 1 października 2003 r. – zajmował pozycję dominująca w zakresie świadczenia usług, o których mowa w art. 57 ust. 4 pkt 2-4 Pt z 2000 r., został uznany za operatora o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie tych usług. Nadto zasadność skorzystania z trybu wprowadzenia oferty z urzędu wynikła skutkiem wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu oferty zgłoszonej w dniu [...] sierpnia 2004 r. oraz ze zobowiązań Polski wynikających z powołanych aktów prawa wspólnotowego.

Mając zatem powyższe na uwadze, Sąd orzekający w sprawie uznał, że celem sprawy zainicjowanej wnioskiem T. SA z dnia [...] sierpnia 2004 r. i wszczętej przez regulatora z urzędu, było nałożenie na operatora obowiązku wynikającego z Ramowej Oferty. Pod tym względem obie sprawy można było uznać za tożsame. Oceniając jednak tożsamość podstaw prawnych i faktycznych, nawet przyjmując, że w świetle powołanych przepisów postępowanie toczyło się na wniosek, czy z urzędu, to nie można było przyjąć, że zachodziła tożsamość obu spraw, albowiem występowały odmienne stany faktyczne co do treści oferty T. SA i Prezesa UKE oraz co do decyzji, które ich dotyczyły (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 19 lutego 2008 r. – sygn. akt II GSK 358/07).

Zatem nie można było przyjąć za trafny zarzut skarżącej prowadzenia przez organ administracji dwóch tych samych spraw, a w związku z tym nie można było uznać za zasadne żądanie oparte na przepisach art. 105 i art. 156 k.p.a.

Stosownie do art. 221 ust. 5 Pt z 2004 r. w okresie stosowania ust. 1 lub w okresie, o którym mowa w ust. 4 tego przepisu ( do czasu wyłonienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej) przedsiębiorcy telekomunikacyjni wykonują obowiązki wymienione w tych przepisach przy zastosowaniu aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy Pt z 2000 r. Takim aktem wykonawczym było rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 118, poz. 1234).

Zgodnie z § 10 wymienionego rozporządzenia przepis jego § 3 pkt 1, w zakresie oferowania cyfrowego łącza telekomunikacyjnego o przepływności 155 Mbit/s, miał zastosowanie od dnia 1 stycznia 2006 r. Decyzja administracyjna wprowadzająca Ramową Ofertę określającą w niej dzierżawę łączy o przepustowości 155 Mbit/s i wysokość stawek opłaty za to łącze została wydana w dniu [...] maja 2006 r. Jednakże, jak słusznie podkreślała skarżąca mocą § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 sierpnia 2005 r. w sprawie zakresu usługi zapewnienia minimalnego zestawu łączy dzierżawionych (Dz. U. Nr 160, poz. 1351) zostało uchylone rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych. Rozporządzenie z dnia 11 sierpnia 2005 r. weszło w życie z dniem 3 września 2005 r., a tym samym możliwość zastosowania § 3 pkt 1, w związku z § 10 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r., w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie istniała, bowiem do decyzji tej, zgodnie z wymienionym przepisem art. art. 221 ust. 5 Pt z 2004 r. zastosowanie mogły mieć przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy Pt z 2000 r., a nie Pt z 2004 r. W tych warunkach, przy braku wyjaśnienia stanowiska organu zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., zasadnym staje się stwierdzenie naruszenia art. 6 k.p.a.

Ramowa Oferta wprowadzona zaskarżoną decyzją dotyczyła również opłat za dzierżawę łączy telekomunikacyjnych cyfrowych klasy standardowej o przepływnościach nx64 kbit/s dla n = 2...31. Skarżąca natomiast kwestionowała nałożenie obowiązku dostarczania łączy o przepływności nx64 kbit/s twierdząc, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie usługi dzierżawy łączy telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 118, poz. 1234), wydane na podstawie art. 61 ust. 8 Pt z 2000 r. nie nakładało takiego obowiązku mówiąc jedynie o łączach 64 kbit/s. Należy zatem wskazać, iż stosownie do załącznika nr 1 rozporządzenie to określało dla cyfrowych łączy telekomunikacyjnych również łącza o przepustowości nx64 kbit/s dla n = 1 do 31. W zaskarżonej decyzji wprowadzającej Ramową Ofertę ujęto zarówno łącza o przepływności 64 kbit/s, jak i o przepływności nx64 kbit/s dla n = 2 do 31, a więc z prawidłowym zastosowaniem wymienionego rozporządzenia.

Wprowadzając wymienioną usługę do oferty postanowiono, iż w zakresie w jakim oferta oraz cennik detaliczny operatora pokrywają się, opłaty są identyczne. Natomiast rozszerzenie zakresu łączy nx64 kbit/s dla n>16 spowodowało rozszerzenie możliwości oferowanej dla tego łącza. Ramowa Oferta stanowić więc miała odzwierciedlenie oferty podanej w cenniku detalicznym T. SA dla łącza nx64 kbit/s jednocześnie uzupełniając opłaty za dzierżawę tego łącza o wartości "n" w niej podane.

W ofercie określono miesięczne opłaty za dzierżawę łączy telekomunikacyjnych o przepływnościach dla n = 2, 3, 4, 6, 8, 12, 16 i większego od 16. W uzasadnieniu oferty podkreślono, iż T. SA oferuje tego rodzaju łącza swoim odbiorcom detalicznym według "Cennika usługi krajowe łącza dzierżawione T.", a więc wzięto pod uwagę fakt, że bez uregulowania tych rodzajów łączy w ofercie, konkurencyjni hurtowi przedsiębiorcy telekomunikacyjni nie będą w stanie skonstruować oferty detalicznej konkurencyjnej w stosunku do oferty detalicznej T. SA. Wprowadzając zatem regulację dla łączy nx64 kbit/s zachowano warunki na jakich T. SA oferuje je dla swoich odbiorców detalicznych z powiększeniem jej zakresu w ofercie dla łączy nx64 kbit/s dla n>16. Powyższa argumentacja została podtrzymana w odpowiedzi na skargę z podaniem, iż w ofercie nie uregulowano opłat za łącza o przepustowości nx64 kbit/s dla n = 5, 7, 9, 11 i 13, gdyż zakres ten reguluje wymieniony Cennik detaliczny T. SA.

Z załączonego "Cennika usługi krajowe łącza dzierżawione T." wynika, iż ustalił on opłaty miesięczne abonamentowe za dzierżawę kanałów o przepływności nx64 kbit/s dla n = 2, 3, 4, 6, 8, 12 i 16.

Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2008 r. pełnomocnik organu administracji stwierdził, że dla łączy o przepustowości nx64 kbit/s miesięczne opłaty za usługę dzierżawy tych łączy zostały całościowo wykazane na stronie 19 załącznika do Ramowej Oferty. Pełnomocnik skarżącej, odnosząc się do "Cennika usługi krajowe łącza dzierżawione T." z lutego 2006 r. potwierdził, że jest on tym dokumentem, który został przekazany organowi administracji i na który skarżąca powoływała się w pismach kierowanych do organu i w skardze. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej stwierdził, że w wymienionym Cenniku na stronie 17 pod punktem 8 zostały określone miesięczne opłaty abonamentowe za dzierżawę łączy o przepustowości nx64 kbit/s dla wielkości "n" wskazanych w tej pozycji, a podane tam opłaty i wartości "n" dla przepustowości nx64 kbit/s są kompletne, przez co należy rozumieć, że wymieniony Cennik nie regulował opłat dla innych wartości "n" dla dzierżawy łączy nx64 kbit/s niż podanych na jego stronie 17 pod punktem 8.

Z zestawienia regulacji w zakresie wymienionych opłat wynika, że zaskarżona decyzja zawierająca ofertę i powołany Cennik nie obejmują opłat za dzierżawę łączy o przepływności nx64 kbit/s dla n = 5, 7, 9, 10, 11, 13, 14 i 15.

W tych warunkach organ administracji, z naruszeniem art. 7, art. 107 § 1 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 3 pkt 2 Pt, nie określił opłat za dzierżawę łączy o przepustowości nx64 kbit/s dla n = 5, 7, 9, 10, 11, 13, 14 i 15. W zaskarżonej decyzji, wprowadzającej Ramową Ofertę usług dzierżawy łączy telekomunikacyjnych regulator stwierdził, iż ustala opłaty dla łączy o pełnym spektrum przepustowości nx64 kbit/s dla n = 2...31 w taki sposób, że dla pewnych wielkości "n" opłaty te zostały określone w decyzji zawierającej ofertę, a dla pozostałych wartości "n" są one określone przez "Cennika usługi krajowe łącza dzierżawione T.". Jednakże jak wynika z powyższego dla pewnych wartości "n" opłaty nie zostały ustalone ani w ofercie ani w wymienionym Cenniku. W związku z powyższym decyzja wprowadzająca Ramową Ofertę jest niekompletna, ponieważ zakłada ustalenie opłat za dzierżawę łączy dla wartości "n", których sama nie podaje, a również nie znajdują się one w Cenniku, do którego się odwołuje. Zaistniała tym samym taka sytuacja, w której regulator stwierdzając, że dokonał rozstrzygnięcia w zakresie podanym w decyzji, faktycznie sprawy nie załatwił w rozumieniu art. 104 § 1 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. Jak wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2007 r. (sygn. akt I OSK 568/06) dla określenia praw i obowiązków konieczna jest autorytatywna konkretyzacja właściwego organu administracji publicznej. Jeżeli przepis prawa nie wprowadza innej formy czynności prawnej organu administracji publicznej, konkretyzacji tej organ dokonuje w formie decyzji administracyjnej.

Ramowa Oferta wprowadzona zaskarżoną decyzją administracyjną określa warunki, na podstawie których T. SA może zawierać z innymi operatorami umowy dzierżawy łączy. Warunki te powinny być uregulowane kompleksowo co oznacza, że przy wadliwości określenia któregokolwiek z tych warunków nie będzie spełniała wymagań z art. 79 ust. 3 pkt 2 Pt z 2000 r. (powołanego przez organ administracji jako podstawa prawna rozstrzygnięcia). Do postępowania przed organem administracji, zgodnie z art. 111 ust. 1 Pt z 2000 r., miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc również wymienione wyżej. Sąd orzekający w sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja przepisy te naruszyła i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, postanawiając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.