Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 145/14 w sprawie ze skargi S.P. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S.P. na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 145/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi S.P. zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 1 lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył mu grzywnę w wysokości 200 złotych

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 1 lutego 2014 r., doręczonym w dniu 11 lutego 2014 r., skarżący domagał się od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie (dalej Zarząd) "umożliwienia wglądu z możliwością samodzielnego wykonania fotokopii w uchwałę Zarządu Okręgowego oraz dokument zatwierdzony tą uchwałą w sprawie stanowiska Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie w sprawie zaopiniowania projektu zmiany zasad selekcji osobniczej i populacyjnej zwierząt łownych w Polsce oraz zasad postępowania przy ocenie prawidłowości odstrzału, o którym mowa w uchwale nr 33/2013 Naczelnej Rady Łowieckiej z dnia 25 kwietnia 2013 r.". W odpowiedzi Zarząd poinformował wnioskodawcę, że prawo do uzyskania informacji publicznej warunkuje uzyskanie jej w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponieważ nie wskazał on interesu publicznego w jakim żądana informacja ma być wykorzystana, jak również nie podał żadnej argumentacji dotyczącej istotności dla interesu publicznego jaką żądana informacja ma spełniać, wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia pisma przez wskazanie wyżej wymienionych uwarunkowań.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S.P. wskazał, że do dnia złożenia skargi organ administracji nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał także decyzji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) czym, zdaniem skarżącego, naruszył 14 dniowy termin określony w art. 13 ust.1 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie wniósł o jej oddalenie wyjaśnił, że żądanych przez skarżącego informacji nie można uznać za informacje publiczne, gdyż nie dotyczą spraw publicznych. Ponadto skarżący nie żąda informacji, ale wglądu do dokumentów, tymczasem ustawa umożliwia wgląd jedynie do dokumentów urzędowych. Zarząd podkreślił, że wnioskowane dokumenty nie istnieją, dlatego wezwano skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego w ich uzyskaniu. Po jego wykazaniu Zarząd przetworzyłby wnioskowaną informację w ten sposób, aby udzielić informacji w żądanym zakresie oraz formie.

Zobowiązując Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie do rozpoznania wniosku skarżącego i stwierdzając, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzając organowi grzywnę, na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że Zarząd jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Polski Związek Łowiecki jest bowiem podmiotem wykonującym zadania publiczne, co potwierdzone zostało w treści art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo Łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm., dalej Prawo Łowieckie), określającego jego zadania. Ponadto Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska, w tym realizuje wyrażony w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej obowiązek ochrony środowiska naturalnego. Tym samym także Zarząd Okręgowy, będący w świetle § 98 ust. 2 pkt 3 statutu Polskiego Związku Łowieckiego, jego krajowym organem, również zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej.

Sąd uznał również, że uchwały podejmowane przez Zarząd i dotyczące jego działalności mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust.1 u.d.i.p., Skoro bowiem art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. c) u.d.i.p. stanowi, że udostępnianiu podlegają informacje o podmiotach o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach, to bez wątpienia udostępnieniu podlegają również uchwały podejmowane w zakresie przedmiotu działalności związku wykonującego zadania publiczne. Do tego zakresu należy również uchwała opiniująca projekt uchwały Naczelnej Rady Łowieckiej w sprawie uchwalania wytycznych dotyczących racjonalnej gospodarki łowieckiej oraz zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych.

Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie problematycznym jest ustalenie przyczyn, dla jakich nie udzielono żądanej informacji. W piśmie z dnia 25 lutego 2014 r. Przewodniczący Zarządu wskazał na brak wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, jednak już w odpowiedzi na skargę kwestionował jej publiczny charakter, a także stwierdził, że wnioskowana informacja nie istnieje. Ponadto Sąd uznał, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarząd wzywając skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego, nie wyjaśnił, na czym miałby polegać przetworzony charakter żądanej informacji. Co więcej do dnia wyrokowania, tj. niemal przez 9 miesięcy, nie rozstrzygnięto wniosku stosowną decyzją i nie powiadomiono skarżącego, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.P. zaskarżając go w części co do punktu 3 ponad kwotę 200 zł, domagając się jego uchylenia we wskazanym zakresie i przekazania sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 154 § 6 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez "wymierzenie Kołu Łowieckiemu "Miś" grzywny w rażąco niskiej wysokości niespełniającej jej celów restrykcyjnych i prewencyjnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że cele restrykcyjne i prewencyjne grzywny zostaną spełnione jedynie w przypadku, gdy będzie ona stanowiła realną dotkliwość. Zdaniem autora skargi kasacyjnej niespełnienie tego celu poprzez wymierzenie grzywny rażąco niskiej, skutkuje wzrostem poczucia bezkarności organu i nie służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Zdaniem skarżącego zachowanie organu bezsprzecznie wskazuje na jego lekceważący stosunek do nałożonych na niego ustawowych obowiązków. Powyższe winno zatem skutkować nałożeniem na organ grzywny w znacznie wyższej wysokości, a mianowicie w kwocie 1000 zł. W skardze kasacyjnej jej autor jako podmiot, któremu wymierzona została grzywna, wskazuje zarówno Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie, jak i Koło Łowieckie "Miś" w Kłocku.

Zarząd Okręgowy PZŁ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji co do wysokości wymierzonej stowarzyszeniu grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zgodnie ze wskazanym w zarzucie skargi kasacyjnej art. 149 § 2 p.p.s.a uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie do załatwienia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej i wymierzył mu grzywnę w wysokości 200 zł. Zdaniem skarżącego kasacyjnie grzywna wymierzona w tej wysokości nie spełnia ani celu restrykcyjnego, ani prewencyjnego i nie stanowi realnej dotkliwości dla Zarządu, a w konsekwencji skutkuje wzrostem jego poczucia bezkarności. Z zarzutami tymi nie można się zgodzić.

Bezsprzecznie zastosowanie sankcji jaką jest grzywna w sprawach ze skargi na bezczynności czy przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu wzmocnienie przeciwdziałania tej bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Zatem ma ona pełnić przede wszystkim funkcje prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz do art. 149 (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarza pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, CH Beck, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że norma art. 154 § 6 p.p.s.a. określa jedynie maksymalną wysokość grzywny, a sąd ustalając jej wysokość bierze pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy oraz uwzględnia charakter stwierdzonych uchybień w konkretnym przypadku (por. post. NSA z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II OZ 799/11; post. NSA z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt I OZ 348/11; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II FSK 3614/13).

Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie podmiot, na który nałożona została grzywna, nie jest organem administracji publicznej, a stowarzyszeniem, które wykonuje zadania publiczne i w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane jest do udostępnienia informacji publicznej. Nie sposób zaś do stowarzyszeń odnosić analogiczny standard wymagań, jakie stawiane są organom administracji. Nie można również stosować takich samych kryteriów do oceny spełnienia celu grzywny nałożonej na organ administracji publicznej oraz na stowarzyszenie. Dodatkowo pamiętać należy, że Polski Związek Łowiecki w myśl art. 32 ust. 1 Prawa łowieckiego jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, a w zakresie dotyczącym gospodarki finansowej oraz zasad nadzoru stosuje się do niego przepisy dotyczące stowarzyszeń (art. 35 ust. 3 i art. 35a ust. 2 Prawo Łowieckie). W efekcie, co do zasady, stosownie do art. 35 ust. 1 powołanej ustawy, jego działalność jest finansowana z funduszy własnych, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz tylko w części z dochodów z działalności gospodarczej (głównie łowieckiej), a jego cele mają charakter niezarobkowy i w znacznej części związane są z ochroną przyrody.

Określając wysokość grzywny i stwierdzając czy będzie ona realizować postawione tej instytucji cele, należy odnieść się nie tylko do okresu pozostawania w bezczynności i górnej granicy do jakiej grzywnę taką można wymierzyć (co uczyniono w skardze kasacyjnej), ale także rozważyć należy jakimi środkami dysponuje podmiot mający taką grzywnę uiścić. W przypadku bowiem podmiotu nieposiadającego dużych środków finansowych, nawet grzywna wymierzona w stosunkowo niskiej wysokości może stanowić szczególną uciążliwość. Biorąc zatem pod uwagę, że podmiotem na który, zaskarżonym wyrokiem została nałożona grzywna, jest stowarzyszenie, a nie organ administracji publicznej, oraz uwzględniając sposób finansowania się tego stowarzyszenia i cele działalności tego podmiotu, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał że grzywna w wysokości 200 zł całkowicie spełnia swój prewencyjny oraz represyjny cel. W konsekwencji za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a.

Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).