Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. Z. i I. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia zagospodarowania terenu do stanu poprzedniego lub nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. Z. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J. Z. i I. W. wnieśli skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 [...] 2008 r., Nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 [...] 2007 r., Nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z akt administracyjnych oraz twierdzeń stron postępowania zawartych w pismach procesowych wynika, że w dniu 12 lutego 2007 r. B. K. – D. zgłosiła roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości D., gmina J. (k. 1 akt adm. organu I instancji). Starosta L. decyzją z dnia 6 marca 2008 r., Nr [...] wniósł sprzeciw od powyższego zgłoszenia stając na stanowisku, że przeprowadzenie planowanych robot budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (k. 1 akt adm. organu I instancji). Wojewoda L. rozpoznając odwołanie B. K. – D. od decyzji Starosty L. decyzją z dnia 17 maja 2007 r., Nr [...] utrzymał ją w mocy podzielając pogląd prezentowany przez Starostę L., że przeprowadzenie zgłoszonych robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (k. 2 akt adm. organu I instancji).

W wyniku oględzin przeprowadzonych na działce nr ewid. 573/18 przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu 2 sierpnia 2007 r., w których udział brali współwłaścicielka działki nr ewid. 573/18 B. K.– D. i inwestor na przyległej do poddanej oględzinom działki działce nr ewid. 573/10 J. Z. stwierdzono, że na poddanej oględzinom działce prowadzone są roboty budowlane, na prowadzenie których B. K. – D. i J. Z. nie posiadają żadnych pozwoleń bądź innych dokumentów. Roboty polegają na zniwelowaniu powierzchni działki na szerokości około 2,50 m i wykonaniu dwóch koryt pod koła pojazdów o szerokości łyżki koparki (około 60 cm) każde wyłożonych odpadami płyt granitowych. Ustalono także, że przeprowadzone roboty nie stwarzają bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi lub mienia (k. 5 akt adm. organu I instancji).

Zgodnie z oświadczeniem B. K. – D. złożonym w trakcie oględzin, roboty budowlane na działce nr ewid. 573/18 wykonane zostały za jej wiedzą i zgodą udzieloną na piśmie J. Z. B. K. – D. oświadczyła także, że roboty budowlane przedsięwzięte zostały ze względu na to, iż po opadach deszczu samochody mają utrudniony dojazd na teren poddanej oględzinom działki, co też stwierdzone zostało w piśmie Urzędu Gminy J. z dnia 12 marca 2007 r., Nr [...] (k. 6 akt adm. organu I instancji) skierowanym do składającej oświadczenie, w którym stwierdza się między innymi to, że ze względu na nachylenie i nieutwardzenie powierzchni działki nr 573/18, poruszanie się po niej pojazdów i pieszych jest utrudnione.

J. Z. w trakcie oględzin oświadczył, że na działce nr ewid. 573/18 na odcinku od drogi asfaltowej do końca swojej posesji wykonuje prace umożliwiające transport materiałów budowlanych na prowadzoną przez niego budowę domu jednorodzinnego, na budowę którego posiada pozwolenie Nr [...] z dnia 11 kwietnia 2007 r. znak: [...]. Zgodnie z oświadczeniem, prowadzone prace polegać mają na zdjęciu warstwy gleby grubości około 20 cm w dwóch pasach o szerokości około 60 cm a następnie ich gruzem z płyt granitowych.

G. O. – S. i P. S. pismem z dnia 1 października 2007 r. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie decyzji o przywróceniu do stanu pierwotnego zagospodarowania terenu na działce nr ewid. 573/18 lub wykonanie drogi dojazdowej zgodnie z obowiązującymi przepisami (k. 9 akt adm. organu I instancji). Wniosek ten jego autorzy uzasadnili tym, że na działce nr ewid. 573/18 przylegającej bezpośrednio do ich działki nr ewid. 573/11 prowadzone są – w ich ocenie – nielegalne prace budowlane, w wyniku których droga na działce nr ewid. 573/18 doprowadzona została do stanu uniemożliwiającego im korzystanie z bramy położonej od strony zachodniej ich działki, a nadto w wyniku tych prac zmieniło się nachylenie drogi, co skutkuje po opadach gromadzeniem się wód opadowych na ich działce. Autorzy wniosku podkreślili, że dysponują notarialnie poświadczoną zgodą na przejazd i przechodzenie działką nr ewid. 573/18 oraz to, że stan drogi położonej na działce nr ewid. 573/18 przed podjęciem prac budowlanych w pełni umożliwiał poruszanie się po niej tak pojazdów mechanicznych jak i pieszych. Do wniosku jego autorzy dołączyli dokumentację fotograficzną prowadzonych prac budowlanych (k. 9A do 9C akt adm. organu I instancji).

W toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalono, że właścicielami przylegających do działki nr ewid. 573/18 (k. 3 i 14 akt adm. organu I instancji) działki nr ewid. 573/10 są I. W. i J. Z. (k. 13 akt adm. organu I instancji), działki nr ewid. 573/11 są małżonkowie G. O. – S. i P. S. (k. 12 akt adm. organu I instancji), działki nr ewid. 573/18 są małżonkowie B. K. – D. i I.D. (k. 10 akt adm. organu I instancji) zaś działek nr ewid. 573/14 i 573/16 są I. B. i M. M. (k. 11 akt adm. organu I instancji).

W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 6 listopada 2007 r. na działce nr ewid. 573/18 (k. 34 akt adm. organu I instancji) przy udziale B. K. – D., G. O. – S. i P. S., J. Z. i I. B. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego ustalili na podstawie oświadczenia J. Z., że od dnia poprzednio przeprowadzonych oględzin to jest od dnia 2 sierpnia 2007 r., na poddanej oględzinom działce nie były prowadzone roboty budowlane, zaś droga znajdująca się na działce nr ewid. 573/18 w wyniku poruszania się po niej pojazdów mechanicznych uległa obniżeniu o około 50 – 60 cm od strony działki nr ewid. 573/11.

Pełnomocnik procesowy ustanowiony przez G. O. – S. i P. S. oświadczył do protokołu oględzin, że powstała różnica w wysokości powierzchni drogi jest wynikiem prowadzonych na niej przy użyciu sprzętu ciężkiego prac ziemnych. P. S. oświadczył zaś, że niwelacja terenu drogi na działce nr ewid. 573/18 nastąpiła na odcinku długości około 50 m od wjazdu z drogi asfaltowej do końca ogrodzenia jego działki.

J. Z. zapoznawszy się z oświadczeniem pełnomocnika G. O. – S. i . S. oraz złożonego później oświadczenia P. S. oświadczył do protokołu oględzin, że podtrzymuje złożone przez siebie oświadczenie.

Do protokołu oględzin dołączona została dokumentacja fotograficzna miejsca oględzin (k. 33 akt adm. organu I instancji).

W toku prowadzonego postępowania jego strony dostarczyły Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego bogatą dokumentację fotograficzną dokumentującą stan drogi na działce nr ewid. 573/18 jak i przebieg prowadzonych na tej działce prac budowlanych (k. 35 A do 35 E, k. 36 A i 36 B akt adm. organu I instancji).

G. O. – S. i P. S. w piśmie z dnia 7 listopada 2007 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oświadczyli, że roboty budowlane na działce nr ewid. 573/18 prowadzone były po oględzinach z dnia 2 sierpnia 2007 r. a celem ich nie jest tymczasowa poprawa stanu nawierzchni, ale trwała jej poprawa (k. 36 akt adm. organu i instancji). Autorzy opisali także, na czym polegały prowadzone roboty budowlane i jak wpłynęły one na stan nawierzchni drogi położonej na działce nr ewid. 573/18 i na uzbrojenie terenu znajdujące się przy tej działce oraz działki sąsiadujące. Autorzy pisma z dnia 7 listopada 2007 r. wnieśli także o powołanie komisji dla sprawdzenia czy i jak prowadzone na działce nr ewid. 573/18 roboty budowlane wpłynęły na znajdujące się przy poddanej oględzinom działce instalację elektryczną, gazową, wodociągową oraz linię telefoniczną.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy J. Z. w piśmie z dnia 6 grudnia 2007 r. (k. 48 akt adm. organu I instancji) oświadczył, że stan faktyczny sprawy – w jego ocenie - nie budzi wątpliwości. Wynika, bowiem z niego – zdaniem J. Z.. - że działając z upoważnienia B. K. – D. wyrównano przy użyciu sprzętu mechanicznego i wypełniono kruszywem koleiny i doły powstałe na polnej drodze dojazdowej wiodącej do działek budowlanych oraz gospodarstwa rolnego mocodawczyni. Roboty te przeprowadzono w związku z tym, że stan nawierzchni tej drogi, szczególnie wiosną nie pozwalał na korzystanie z niej. Celem przeprowadzonych robót było utrzymanie drogi dojazdowej w stanie umożliwiającym korzystanie z niej, a nie budowa drogi rozumianej jako obiekt budowlany, stosownie do art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 – zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane") czy też budowa drogi, o której mówi art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – zwana dalej "ustawą o drogach publicznych"). J. Z. zwrócił także uwagę na to, że B. K. – D. przed podjęciem jakichkolwiek pracy zwróciła się na piśmie do Urzędu Gminy w J. z zapytaniem o możliwość wykonania robót na działce nr ewid. 573/18. W odpowiedzi na zapytanie B. K. – D. Wójt Gminy J. w piśmie z dnia 12 marca 2007 r. oświadczył, że celowym jest wyrównanie powierzchni drogi położonej na działce nr ewid. 573/18 na odcinku przyległym do działki nr ewid. 573/11 czyli działki Państwa S. pod warunkiem zachowania odległości od ogrodzenia działki Państwa S..

W ocenie J. Z. sprzeciw Starosty L. spowodowany był tym, że B. K. – D. w zgłoszeniu określiła zakres zamierzonych robót szerzej niż w rzeczywistości miały one miejsce.

J. Z. zwrócił również uwagę na to, że zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Wojewodę L. w uzasadnieniu decyzji z dnia 17 [...] 2007 r. jeżeli zakres robót polega na wypełnieniu dziur i kolein powstałych na działce stanowiącej pas drogowy, to nie ma potrzeby wykonywania zgłoszenia takich robót i nie podlegają one rygorom prawa budowlanego, jako że nie dotyczą wykonywania obiektu budowlanego ani jego remontu. Mając na względzie to stanowisko na działce nr ewid. 573/18 przeprowadzono roboty polegające jedynie na wyrównaniu kolein, dziur i dołów oraz ich wypełnieniu. Z tego powodu przeprowadzenie na działce nr ewid. 573/18 tych robót nie może – zdaniem J. Z. pociągać za sobą ujemnych konsekwencji prawnych.

J. Z. oświadczył także, że w wyniku przeprowadzonych robót na działce nr ewid. 573/18 Państwo S. nie doznali żadnej szkody ani nie pozbawiono ich możliwości korzystania z drogi, a przeprowadzone roboty nie zagrażają ich życiu i zdrowiu.

I. B. w piśmie z dnia 3 grudnia 2007 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oświadczył, że nawierzchnię drogi położonej na działce nr 573/18 na odcinku od działki nr ewid. 573/11 do działki nr ewid. 573/14 poddawał bieżącej konserwacji (k. 47 akt adm. organu I instancji).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "organem I instancji") decyzją z dnia 11 [...] 2007 r., Nr [..] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej "k.p.a.") odmówił nakazania przywrócenia zagospodarowania terenu do stanu poprzedniego lub nałożenia obowiązku wykonania czynności albo robót budowlanych polegających na wykonaniu drogi dojazdowej zgodnie z obowiązującymi procedurami na działce nr ewid. 573/18 położonej w miejscowości D. (k. 49 akt adm. organu I instancji).

Organ I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie powyższej decyzji podniósł, że w toku przeprowadzonego postępowania na podstawie oględzin z dnia 2 sierpnia i 6 listopada 2007 r., złożonych podczas nich oświadczeń B. K. – D. i J. Z. oraz zebranych w toku postępowania wyjaśniającego dokumentów to jest pisma Urzędu Gminy J. z dnia 12 marca 2007 r., Nr [...], wypisów z rejestru gruntów oraz aktu notarialnego Nr [...]/2006 i dokumentacji fotograficznej ustalono, iż na działce nr ewid. 573/18 stanowiącej własność prywatną, na której poza pasem jezdni przebiega sieć telefoniczna i energetyczna, prowadzono roboty budowlane, obejmujące zniwelowanie powierzchni działki na szerokości około 2,5 m, wykonano dwa koryta pod koła pojazdów o szerokości łyżki koparki, to jest około 0,6 m każde, które następnie wyłożono odpadami płyt granitowych. Ustalono także, że roboty te wykonane zostały za pisemną zgodą udzieloną przez B. K. – D. J. Z.. Roboty te przeprowadzono na odcinku od drogi asfaltowej do końca działki należącej do J. Z. ze względu na to, że stan nawierzchni drogi położonej na działce nr ewid. 573/18 uniemożliwiał poruszanie się po niej pieszych i pojazdów mechanicznych, a tym samym transport materiałów budowlanych na działkę należącą do J. Z., na której prowadzi on mając stosowne decyzje i zezwolenia, budowę domu jednorodzinnego.

W powyższym stanie faktycznym organ I instancji przyjął, że roboty prowadzone na działce nr ewid. 573/18 nie odpowiadają normom i warunkom ustalonym dla wykonywania dojazdów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) a więc mogą być uznane stosownie do unormowania art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane jedynie za wykonywanie tymczasowego obiektu budowlanego, przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonego na terenie budowy i przewidzianego do rozbiórki. Teren budowy bowiem, w myśl orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy utożsamiać wyłącznie z działką, na której realizowana jest budowa, gdyż obejmuje on również teren do działki przyległy, jeżeli inwestor ma prawo do jego wykorzystania w tym celu. Z tych względów organ I instancji uznał, że wykonywane na działce roboty stanowią zaplecze budowy i jako wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę zaś zgodnie z art. 30 ustawy Prawo budowlane nie podlegają także zgłoszeniu, gdyż nie podlegają unormowaniom ustawy Prawo budowlane.

Od decyzji powyższej odwołanie wnieśli G. O. – S. i P. S. (k. 7 akt adm. organu odwoławczego).

Uzasadniając odwołanie jego autorzy zarzucili organowi I instancji, że wydając decyzję oparł się on jedynie na materiale dowodowym zgromadzonym w trakcie podjętych przez siebie w niniejszej sprawie czynności dowodowych oraz uzyskanych podczas tych czynności oświadczeń B. K. – D. i J. Z. Organ I instancji nie uwzględnił zaś materiałów dowodowych przekazanych w toku postępowania przez autorów odwołania, to jest między innymi fotografii dokumentujących stan drogi i historię przebiegu robót. Tym samym autorzy odwołania zarzucili organowi I instancji, że poczynione przez ten organ ustalenia faktyczne noszą znamię dowolności i nie mogą stanowić podstawy orzekania w niniejszej sprawie.

Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwany dalej "organem odwoławczym") decyzją z dnia 28 s[...] 2008 r., Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ (k. 19 – 20 akt adm. organu odwoławczego).

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji wydana została bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego, czyli z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz bez wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności faktycznych sprawy to jest z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a.

Jednocześnie w uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że poczynione przez organ I instancji ustalenia faktyczne uniemożliwiają przyjęcie za uzasadniony poglądu organu I instancji, iż w wyniku przeprowadzonych robót wykonano tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przeznaczony do czasowego użytkowania, o czym stanowi art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił w uzasadnieniu, że obiekt stanowiący zaplecze budowy jest obiektem budowlanym, który musi spełniać określone warunki techniczne. Z tego powodu stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wykonane prace nie odpowiadają normom i warunkom ustalonym dla wykonania dojazdu, co jednocześnie pozwala uznać je za wykonanie tymczasowego obiektu budowlanego, nie znajduje – w ocenie organu odwoławczego – uzasadnienia.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytaczając treść art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i powołując się na definicję działki budowlanej wynikającą z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz definicję drogi wynikającą z ustawy o drogach publicznych stwierdził, że wykonany w sprawie niniejszej zakres robót budowlanych nie wskazuje, aby ich przeprowadzenie było zwolnione z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

Kończąc uzasadnienie organ odwoławczy formułując wskazania dla organu I instancji zalecił mu, aby ponownie rozpoznając sprawę przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie odpowiadającym dokonanym ustaleniom faktycznym.

Na decyzję powyższą skargę wnieśli J. Z. i I.W. żądając jej uchylenia (k. od 4 do 8 akt sądowoadministracyjnych).

Skarżący zarzucili decyzji organu odwoławczego, że wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. polegającym na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania mimo braku ku temu przesłanek merytorycznych, z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegającym na nienależytym rozważeniu całokształtu okoliczności faktycznych sprawy i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz braku wnikliwości w ich ocenie, co doprowadziło do przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów i bezpodstawnego stwierdzenia, że skarżący wykonali roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę oraz z naruszeniem art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 w związku z art. 28 ustawy Prawo budowlane, wyrażającym się w przyjęciu, że prace wykonane przez skarżących na drodze położonej na działce nr ewid. 573/18 należy zakwalifikować jako wzniesienie obiektu budowlanego w postaci drogi, co z kolei pociąga za sobą obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na ich wykonanie.

Motywując skargę podniesiono, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania, nie wskazał w jakiej części wymaga ono ponownego przeprowadzenia i o jakie dowody należy je uzupełnić oraz dlaczego sam dowodów tych nie mógł przeprowadzić. Uchybienia te – w ocenie skarżących – świadczą o naruszeniu przez organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono także, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. gdyż w stanie faktycznym sprawy, ocena przez organ odwoławczy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie była wnikliwa i oparta na zasadach logiki. W konsekwencji doprowadziło to do wadliwego wniosku, iż skarżący zrealizowali obiekt budowlany stanowiący drogę a nie dokonali jedynie naprawy drogi polnej celem umożliwienia korzystania z niej tak, aby można było dostarczać nią materiały na budowy prowadzone na dwóch działkach przylegającej do działki nr ewid. 573/18, na części której od wielu lat jest usytuowana polna droga dojazdowa do gospodarstwa rolnego małżonków D..

Uzasadniając skargę jej autorzy podkreślili, że ich celem nie była budowa drogi a jedynie naprawa już istniejącej drogi polnej poprzez wyrównanie istniejących na niej dołów i kolein powstałych po opadach atmosferycznych i w związku z przewożeniem drogą materiałów budowlanych. Wyrównanie dołów i kolein poprzez ich wypełnienie kruszywem nie świadczy o tym, jak wywnioskował organ odwoławczy, iż wybudowano drogę. Ta spełniać musi bowiem wymogi techniczne z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu skargi podkreślono ponadto, że tak jak nieuzasadnione w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy było przyjęcie przez organ odwoławczy, że w wyniku robót przeprowadzonych na działce nr ewid. 573/18 powstała droga tak i nieuzasadnione jest przyjęcie przez ten organ, iż wykonane na tej działce prace wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Ocena materiału dowodowego niniejszej sprawy prowadząca do przyjęcia, że w wyniku prac na działce nr ewid.573/18 powstała droga i w związku z czym przed wykonaniem tych prac na ich realizację powinna być uzyskana decyzja o pozwoleniu na budowę, jest natomiast oceną dowolną i wykraczającą poza granice swobodnej oceny dowodów.

Kończąc uzasadnienie autorzy skargi wskazali na to, że organy administracji nie powinny poddawać się w swoich działaniach presji podmiotów niezadowolonych z prac przeprowadzonych na działce nr ewid. 573/18, którymi w rozpoznawanej sprawie są sąsiedzi skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 3 akt sądowoadministracyjnych). Nadto, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że ze względu na odmienną od przyjętego przez organ I instancji ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy zaistniały przesłanki do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Stwierdzenie dokonania samowoli budowlanej zobowiązuje bowiem organ nadzoru budowlanego do zbadania czy możliwa jest legalizacja części bądź całości samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego przed wydanie w sprawie rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego G. O. – S. i P. S. wnieśli pismo z dnia 12 czerwca 2008 r., w którym podważają prawdziwość twierdzeń zawartych w skardze (k. 53 – 54 akt sądowoadministracyjnych). Do dołączono dokumentację fotograficzną (k. 55 akt sądowoadministracyjnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpatrując sprawę doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola ta ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") obejmuje wszystkie a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione.

W zakresie tak ustalonej kognicji Sąd stwierdził uchybienia organu odwoławczego występujące w przestrzeganiu mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienia bezpośrednio skutkują koniecznością usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Najpełniejszy obraz uchybień, które w rozpoznawanej sprawie stały się udziałem organu odwoławczego, wynika z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie jest integralną częścią decyzji. Składa się ono z dwu części: uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego. W uzasadnieniu należy najpierw podać fakty, które organ administracji uznał za udowodnione, a dopiero później dokonać oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle konkretnych przepisów prawa (patrz wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2000 r., sygn. akt III SA 2042/00 – Lex nr 473231; wyrok NSA OZ w Katowicach z dnia 23 października 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 225/97 – Biuletyn Skarbowy 1999, nr 1, poz. 20). Tak skonstruowane uzasadnienie ma znaczenie zarówno materialne jak i formalne (procesowe).

W rozpoznawanej sprawie z punktu widzenia oceny działań organu odwoławczego istotne jest znaczenie formalne (procesowe) uzasadnienia decyzji. Formalny walor uzasadnienia upatrywać należy w tym, że stanowi ono swoiste podsumowanie całego procesu stosowania prawa. Zebrane i omówiono w nim muszą być wszystkie dowody i przesłanki pojawiające się w postępowaniu – nie tylko te, które wpłynęły bezpośrednio na treść decyzji, ale także te, które zostały przez autora decyzji odrzucone. Uzasadnienie ukazuje więc obraz całego postępowania ze wszystkimi jego istotnymi etapami. Stanowi dokument realizacji mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa (por. J. Zimmermann Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie., Warszawa 1981 r., s. 161 - 162).

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając poczynione rozważania dotyczące konstrukcji i zadań uzasadnienia decyzji przyjąć należy, że organ odwoławczy stosując art. 138 § 2 k.p.a. miał obowiązek wskazać przesłanki, którymi kierował się opierając rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji na tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1680/01, Lex nr 109328 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 884/06, Lex nr 219335).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak, więc organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez przepis art. 136 k.p.a. normujący instytucję uzupełniającego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego jest niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy wówczas, gdy rozstrzygniecie wymagać będzie uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź wówczas, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, który czyni sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi odwoławczemu na zastosowanie art. 136 k.p.a., a co może mieć miejsce na przykład wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadzi rozprawy, gdy przepis prawa nakazywał jej przeprowadzenie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1006/06, Lex nr 273711).

Natomiast o konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego

w znacznej części będziemy mówić wówczas, gdy organ odwoławczy uznaje za prawidłową tę część postępowania wyjaśniającego, która pozostaje po wyłączeniu

z całości tego postępowania jego "znacznej części", której przeprowadzenie jest niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części oznacza, że organ I instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa.

Tak, więc organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazać powinien, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego jest niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (patrz wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 7/99 – OSNAP 2000, nr 9, poz. 338 i postanowienie NSA OZ w Lublinie z dnia 16 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 1292/97 – Lex nr 34903). Przy czym organ odwoławczy ma również obowiązek w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić, z jakich powodów zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki na temat tego, dlaczego organ ten zdecydował się na wydanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego nie rozstrzygnął sprawy we własnym zakresie, a tym samym dlaczego uznał, że sprawa powinna być powtórnie rozpoznania przez organ I instancji. Brak jest więc jakichkolwiek rozważań na temat uzasadniającej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a jednocześnie i tego, dlaczego organ uznał, iż nie może przeprowadzić postępowania uzupełniającego. Uchybienia te z jednej strony - w ocenie Składu Orzekającego - wskazują na wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji a tym samym i decyzji, której częścią jest wadliwe uzasadnienie a z drugiej strony wskazują na wadliwość będącego udziałem w rozpoznawanej sprawie procesu decyzyjnego organu odwoławczego, gdyż wskazują one na to, że organ odwoławczy nie rozważył czy przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające umożliwia wydanie decyzji reformatoryjnej, co również świadczy o tym, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa.

Oceny powyższej nie zmienia – zdaniem Składu Orzekającego – to, że

w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wyjaśnił kierujące nim przesłanki, które – w jego ocenie – uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie temuż organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Po pierwsze wyjaśniania te, aby miały wpływ na ocenę zaskarżonej decyzji muszą stanowić część składową jej uzasadnienia. Ocena dokonywana przez sąd administracyjny następuje bowiem według stanu prawnego i faktycznego istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu a po drugie, odnosząc się do powołanych w odpowiedzi na skargę argumentów, wydanie decyzji kasacyjnej nie może uzasadniać odmienna od dokonanej przez organ I instancji ocena stanu faktycznego i wykładnia mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, gdyż wydanie decyzji kasacyjnej uzasadniają jedynie przyczyny wskazane w art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych powodów Skład Orzekający uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. jak i za zasadny uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy nie ustrzegł się również innych błędów, które jednak w ocenie Składu Orzekającego nie miały wpływu na treść wydanej przezeń a kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji, ale które ze względu na to, że pozostają w opozycji do obowiązujących w postępowaniu administracyjnym zasad ogólnych to jest zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. i zasady szybkości postępowania zawartej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. wymagają omówienia.

Z art. 11 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu spraw, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu wynika zasada przekonywania, obowiązująca organy administracji w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z tą zasadą organy administracji mają obowiązek informowania stron postępowania w sposób wyczerpujący o stanie prawnym oraz o wszystkich okolicznościach faktycznych mających znaczenie dla sprawy oraz interpretowania tych informacji w sposób logiczny i spójny tak, aby umożliwiał on wykazanie racjonalności, słuszności i skuteczności rozstrzygnięcia (por. P. Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego., Warszawa 2005, s. 58).

Zasada ta najpełniej realizowana jest przy kształtowaniu treści uzasadnienia decyzji. Stosownie do tej zasady uzasadnienie decyzji wydanej w toku postępowania administracyjnego powinno w sposób logiczny i spójny tłumaczyć przyczyny faktyczne i prawne treści podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, czego nie czyni uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Nie można bowiem mówić o logiczności i spójności uzasadnienia zaskarżonej decyzji skoro w początkowej jego części organ odwoławczy stwierdza, że decyzja organu I instancji wydana została bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego a więc organ odwoławczy kwestionuje dokładność ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji a w dalszej części w oparciu o ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji dokonuje wykładni art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 24 i art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane tak jak gdyby wcześniej nie kwestionował dokładności poczynionych przez organ I instancji ustaleń faktycznych.

Prawidłowa subsumpcja a zarazem prawidłowa wykładnia może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy nie kwestionuje się poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. A skoro podważa się kompletność poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i jednocześnie uchylając decyzję organu I instancji, przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, dając tym samym wyraz tego, że postępowanie wyjaśniające jest wadliwe, nie można przeprowadzić niewadliwej subsumpcji a tym samym i wykładni, tę subsumpcję poprzedzającej.

Z tych powodów Skład Orzekający uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie realizuje wyrażonej w k.p.a. zasady przekonywania.

Artykuł 12 § 1 i 2 k.p.a. statuuje zasadę szybkości i prostoty zgodnie, z którą organy administracji powinny zmierzać do załatwienia sprawy korzystając z takich możliwości i sposobów postępowania, które pozwalają na jak najszybsze załatwienie sprawy, ale nie wiążą się z uszczerbkiem dla trafności i celowości rozstrzygnięcia.

Stosownie do art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy podejmując decyzję kasacyjną ma prawo wskazać organowi I instancji, jakie okoliczności ma on wziąć pod uwagę ponownie rozpatrując sprawę. Przy czym zalecenia te wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu zgromadzonych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji.

Prawidłowa realizacja uprawnienia organu odwoławczego wynikającego z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. przyczynia się do przyśpieszenia postępowania administracyjnego poprzez zawężenie prowadzonego ponownie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jedynie do okoliczności, które w ocenie organu wyższej instancji, organu odwoławczego powinny być wyjaśnione, gdyż wyjaśnionymi nie zostały bądź powinny być wyjaśnione ponownie, ze względu na uchybienia procesowe, które ich uprzedniemu wyjaśnianiu towarzyszyły. Natomiast brak precyzyjnych zaleceń utrudnia wydanie niewadliwego a więc trafnego i celowego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji i szybkie zakończenie postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł zalecenia dla organu I instancji w postaci wskazówki przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie odpowiadającym dokonanym ustaleniom faktycznym. Jej treść nie pozwala wywnioskować, jakie okoliczności faktyczne organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien wyjaśnić. Może więc prowadzić do ponownych błędów tego organu w tym zakresie.

Ze względu na brak precyzji w konstruowaniu zaleceń przez organ odwoławczy Skład Orzekający uznał, że wydając zaskarżoną decyzję uchybiono art. 12 § 1 i 2 k.p.a. gdyż nieprecyzyjne zalecenia uniemożliwiają sprawne, szybkie przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji a tym samym i szybkie zakończenie postępowania administracyjnego. Jednocześnie ze względu na to, że zamieszczenie zaleceń przy wydawaniu decyzji kasacyjnej stanowi uprawnienie organu odwoławczego a nie jego obowiązek oraz ze względu na to, że wadliwość przy kształtowaniu treści zaleceń nie oddziałuje na treść decyzji kasacyjnej Skład Orzekający uznał, iż uchybienie to pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Wracając do oceny zasadności zarzutów skargi podnieść należy, że Skład Orzekający w niniejszej sprawie za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., gdyż ich naruszenie może mieć miejsce jedynie w trakcie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zaś w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie prowadził postępowania wyjaśniającego. Tym samym organ odwoławczy nie mógł uchybić tym przepisom.

Równie niezasadny w ocenie Składu Orzekającego jest zarzut wadliwego zastosowania przez organ odwoławczy art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 w związku z art. 28 ustawy Prawo budowlane gdyż organ ten przepisów tych nie zastosował.

Za trafny, ale pozostający bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, gdyż niewpływający na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Skoro bowiem organ odwoławczy zarzuca organowi I instancji, że

wadliwie przeprowadził on postępowanie wyjaśniające, gdyż nie wyjaśnił wszelkich okoliczności faktycznych sprawy, a następnie bazuje, dokonując wykładni przepisów prawa materialnego, na stanie faktycznym ustalonym przez organ I instancji to nie można przyjąć, aby ocena dokonana przez organ odwoławczy opierała się na analizie całokształtu materiału dowodowego sprawy. Świadczy to o tym, że dokonując wykładni w takim stanie sprawy organ odwoławczy uchybił przepisowi art. 80 k.p.a.

Jednak ze względu na to, że o uchyleniu decyzji organu I instancji w ocenie organu odwoławczego decydowała wadliwość przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, uchybienie przez organ odwoławczy art. 80 k.p.a. nie miało bezpośredniego wpływu na treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, a tym samym pozostaje bez wpływu na ocenę decyzji dokonywaną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W świetle poczynionych powyżej ustaleń i wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza mających zastosowanie przy jej wydawaniu przepisów prawa to jest art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tym, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy rozważy czy ustalony przez organ I instancji stan faktyczny umożliwia wydanie decyzji reformatoryjne czy też wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza pojęcie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie rozważania na ten temat organ odwoławczy zamieści w uzasadnieniu decyzji dotyczącej sprawy administracyjnej poddanej kontroli sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.