Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Marek Stojanowski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 11/07 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi 2. odstępuje od zasądzenia od A. T. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2007 r., III SA/Łd 11/07, uchylił zaskarżoną przez A. T. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] odmówił A. T. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, gdyż wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie terminu z art. 145a § 2 k.p.a. W piśmie z 16 października 2006 r. zatytułowanym "odwołanie" A. T., podniosła, że jest samotna, niepełnosprawna i nie posiada renty. Nic też nie wiedziała, że wniosek trzeba złożyć do końca maja 2006 r. Nie stać jej na kupowanie prasy "i telewizję". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, P. 4/05, które otwiera możliwość wnoszenia wniosków o wznowienie postępowania w sprawie ponownego przeliczania wysokości dodatku mieszkaniowego zostało opublikowane w Dz. U. z dnia 18 maja 2006 r. nr 84, poz. 587. Miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął w dniu 19 czerwca 2006 r., bowiem dzień 18 czerwca tego roku przypadał na niedzielę. Wyrok Trybunału był też omawiany w prasie i innych mediach. Zwrócono uwagę na to, że stronie przysługiwało prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu.

W swojej skardze do Sądu skarżąca podniosła swą trudną sytuację zdrowotną i materialną i podkreśliła, że nikt nie poinformował jej o możliwości wcześniejszego złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził m. in., że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy naruszył zasadę prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa – art. 7 i 8 k.p.a. przyjął bowiem, że pismo skarżącej z 16 października 2006 r. stanowi odwołanie od decyzji organu I instancji, podczas, gdy treść pisma nie była wcale jednoznaczna, bowiem strona wskazywała przyczyny, dla których nie złożyła w terminie wniosku o wznowienie postępowania – kłopoty zdrowotne, brak pieniędzy na prasę i telewizję, w której informowano o orzeczeniu Trybunału. W ocenie Sądu zachodziły więc wątpliwości, czy to "odwołanie" nie zawierało w swojej treści także wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Organ odwoławczy bez wyjaśnienia tych wątpliwości, z naruszeniem zasad określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. uznał, że zasadnie odmówiono wznowienia postępowania. Powołano się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika obowiązek precyzyjnego ustalenia istoty żądania strony. W ocenie Sądu w przypadku zaistnienia wątpliwości, co do treści pisma organ winien wszcząć postępowanie mające na celu ustalenie "czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi". W tym postępowaniu należy poinformować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. W ocenie Sądu obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było rozważanie, czy pismo skarżącej stanowiło wyłącznie odwołanie, czy też może zawierało w swej treści wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Zdaniem Sądu obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany jak najszerzej. Organ musi poinformować stronę jak należy postąpić w danej sytuacji by uniknąć szkody. Skarżąca była osobą chorą – schizofrenia paranoidalna – nie można od niej wymagać postępowania takiego jak od osoby zdrowej. Sąd podniósł też, że pismo strony z 16 października 2006 r. zatytułowane odwołanie wskazywało na jedną tylko decyzję organu I instancji, podczas, gdy organ odwoławczy potraktował je, jako odwołanie od sześciu decyzji Prezydenta Miasta Ł. w sprawie odmowy wznowienia postępowania.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżyło wyrok Sądu i instancji w całości zarzucając mu:

- naruszenie prawa materialnego – art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) przez niewłaściwą wykładnię polegająca na wykroczeniu poza kryterium zgodności z prawem działalności administracji publicznej, a dokonanie kontroli pod względem słuszności i celowości;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego oraz poprzez brak wykazania, że uchybienia natury procesowej miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a także pominiecie jednoznacznych wskazań, co do dalszego postępowania;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10 i 58 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływa na wynik rozstrzygnięcia, gdyż ewentualne uchybienia nie miały wpływu na ten wynik.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie, gdyby zarzut naruszenia przepisów postępowania nie był zasadny o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. umożliwia uchylenie zaskarżonej decyzji wtedy, gdy miało miejsce inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie wskazuje się na to, iż przepis ten będzie miał zastosowanie w przypadku, w którym gdyby nie naruszono przepisów procesowych to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja innej treści. W rozpoznawanej sprawie, gdy złożony odrębnie wniosek skarżącej o przywrócenie terminu został ostatecznie rozpatrzony przez organu obu instancji nie jest możliwe wydanie innego rozstrzygnięcia niż odmowa wznowienia postępowania.

Sąd I instancji mimo, iż stwierdził, że naruszenia natury procesowej wywarły wpływ na wynik sprawy, nie wskazał, w jaki sposób te naruszenia taki wpływ wywarły. Sąd też nie wskazał, na czym miało polegać naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Sąd pominął fakt wydania w dniu 14 lutego 2007 r. przez organ I instancji postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu i rozpoznawania zażalenia na to postanowienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Nie wziął też pod uwagę oświadczeń skarżącej złożonych na rozprawach przeprowadzonych w dniu 12 kwietnia 2007 r. – III SA/Łd 12/07, III SA/Łd 9/07, III SA/Łd 13/07 - iż toczy się odrębne postępowanie wszczęte jej wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Sąd też nie dokonał analizy, czy w tej sprawie i jej okolicznościach w ogóle możliwe jest przywrócenie przez organy administracji terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

W ocenie Kolegium skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Mogła bowiem usunąć przeszkody w postaci braku informacji o orzeczeniu Trybunału i to "używając nawet nie największego w danych warunkach, lecz pewnego wysiłku". Skarżąca składając w dniu 16 października 2006 r. odwołanie nie dochowała prekluzyjnego, siedmiodniowego terminu liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia. Składając wniosek o wszczęcie postępowania do organu I instancji w dniu 6 września 2006 r. napisała: "W związku z decyzją Trybunału Konstytucyjnego uprzejmie proszę ....". Tak więc na 40 dni przed złożeniem odwołania wiedziała już o orzeczeniu Trybunału.

Zdaniem składającego skargę kasacyjną ustawodawca zadawał sobie sprawę z faktu niskiej świadomości prawnej obywateli mimo to zdecydował się na rozwiązanie przyjęte w art. 145a k.p.a. w tym także miesięczny termin do złożenia wniosku (skargi) o wznowienie postępowania od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Przywrócenie tego terminu może odbyć się wyłącznie na zasadach określonych w art. 58 k.p.a. i tylko w wyjątkowych sytuacjach, a do takich nie należą trwałe kłopoty zdrowotne czy brak pieniędzy. Skarżąca nie tylko nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, ale także złożyła wniosek z uchybieniem 7 dniowego terminu od dnia ustania przyczyny uchybienia. Nie złożono także owego wniosku z jednoczesnym dopełnieniem czynności, dla której termin był wyznaczony.

Wskazane przez Sąd I instancji uchybienia procesowe polegające na niewyjaśnieniu przez organ odwoławczy czy intencją strony nie było złożenie wniosku o przywrócenie terminu nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Kolegium nie mogło i nie będzie mogło wydać innej decyzji niż zaskarżona w sprawie decyzja.

Z uwagi na to, że, o czym Sąd I instancji wiedział, toczyło się odrębne postępowanie o przywrócenie skarżącej uchybionego terminu do złożenia wniosku o wznowienia postępowania, rozpatrzenie kolejnego odrębnego wniosku o przywrócenie tego terminu będzie niemożliwe. Prowadziłoby bowiem do wydania postanowienia dotkniętego wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 k.p.a.

Powołano się też na orzecznictwo NSA, z którego wynika, że obowiązujące przepisy nie nakładają na organy administracji obowiązku informowania strony o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz iż rolą organu administracji jest udzielanie pomocy prawnej stronom, ale nie oznacza to, że ma być on adwokatem strony. Zarzut, iż Kolegium nie poinformowało strony o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu wobec znanego Sądowi faktu, iż skarżąca złożyła taki, odrębny wniosek, jest bezzasadny i sprzeczny ze stanem faktycznym.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono, że Sąd winien udzielić organowi wskazówek, co do dalszego prowadzenia postępowania. Nie można za takie wskazówki uznać stwierdzenia, że w powtórnym postępowania interesy skarżącej zostaną skrupulatnie i poważnie rozważone w świetle wszystkich okoliczności faktycznych a przede wszystkim prawnych. W świetle znanego Sądowi faktu, iż prośba skarżącej złożona wcześniej została przez organ I instancji rozpatrzona, a Kolegium będzie rozpatrywało zażalenie na to postanowienie prowadzić musi do tego, że organ administracji wykonując zalecenie Sądu zmuszony byłby do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznymi postanowieniami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. T. wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie "kosztów obrony z urzędu, które nie zostały pokryte w żadnej części, według norm przepisanych. Podniesiono, iż w dacie orzekania przez Kolegium, kwestia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu nie została jeszcze rozpatrzona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodzić trzeba się ze stanowiskiem przyjętym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż rolą organu administracji jest precyzyjne ustalenie – odczytanie woli strony zawartej w złożonym przez nią piśmie procesowym. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w której pismo takie jest formułowane w sposób nieporadny, a zachodzi obawa, że strona na skutek braku znajomości prawa może ponieść szkodę – art. 9 k.p.a. W takim przypadku należy wynikające z treści podania wątpliwości potraktować jako brak formalny podania i wezwać stronę do jego usunięcia przez sprecyzowanie treści zawartego w podaniu żądania. Takie działania organu administracji wynikają, jak trafnie zauważył Sąd I instancji z zasad ogólnych k.p.a. – zasady udzielania informacji stronom (art. 9), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8), zasady prawdy obiektywnej (art. 7). Jednak, aby obowiązek wyjaśnienia wątpliwości, co do woli wnoszącego podanie obciążał organ administracji muszą z treści podania wypływać istotne wątpliwości, co do sposobu jego zakwalifikowania, to znaczy musi zaistnieć rzeczywista możliwość, potraktowania pisma, tak jak miało to miejsce, zdaniem Sądu I instancji, co najmniej jako odwołania i wniosku o przywrócenie terminu. W rozpoznawanej sprawie zakwalifikowanie pisma strony z dnia 17 października 2006 r. zatytułowanego "odwołanie" takich problemów nie powinno wywoływać. Art. 145a § 2 k.p.a. przewiduje, że wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego na podstawie, którego wydana została decyzja należy złożyć w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału. Skoro orzeczenie Trybunału z dnia 9 maja 2006 r., P. 4/05, które otwierało możliwość wnoszenia wniosków o wznowienie postępowania w sprawie ponownego przeliczania wysokości dodatku mieszkaniowego zostało opublikowane w dniu 18 maja 2006 r., ( Dz.U. nr 84, poz. 587), to. miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął w dniu 19 czerwca 2006 r. Przepisy art. 58 k.p.a. przewidują możliwość przywrócenia terminu. Nigdy nie może ono nastąpić z urzędu, a tylko i wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Powinny być ponadto spełnione następujące przesłanki:

1) zainteresowany uprawdopodobni (przedstawi wiarygodne okoliczności), iż naruszenie terminu nastąpiło bez jego winy;

2) wniosek o przywrócenie zostanie złożony w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (tego 7 dniowego terminu przywrócić nie można); "O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia" (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 136; por. też np. wyroki NSA: z 29 listopada 1997 r., III SA 101/96 w którym przyjęto, że nieznajomość prawa i wybranie innej drogo obrony swego interesu prawnego nie stanowi winy strony; z 6 listopada 1998 I SA/Łd 153/97;

3) wraz ze wnioskiem o przywrócenie terminu zostanie dopełniona czynność dla której termin był wyznaczony..

Osoba składająca wniosek o przywrócenie terminu winna uprawdopodobnić brak swojej winy i swoją staranność oraz okoliczność, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, a przynajmniej ustała najpóźniej w ciągu 7 dni przed złożeniem owego wniosku (por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a., Komentarz, Warszawa 2008, s. 346). W rozpoznawanej sprawie, co najmniej, dwie pierwsze z tych okoliczności nie wystąpiły. A. T. nie uprawdopodobniła braku winy w niedochowaniu terminu. Okoliczność, że nie czytuje prasy i nie ogląda telewizji nie może być uznana za przyczynę świadcząca o braku winy w niedochowaniu terminu. Także choroba na która ona cierpi nie może ekskulpować jej od dochowania terminu. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby utraciła ona zdolność do czynności prawnych. Trafnie w skardze kasacyjnej zauważono, iż w żaden sposób nie można mówić o dochowaniu siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przewrócenie terminu liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia, jeżeli za datę wniosku potraktować dzień złożenie "odwołania" z 17 października 2006 r., skoro już we wniosku o wznowienia postępowania skarżąca powołała się na orzeczenie Trybunału.

Tak więc za zasadny trzeba uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a w zw. z art. 7, 8, 9 10 i 58 k.p.a. Rację ma co prawda Sąd I instancji, iż obowiązek udzielania informacji prawnej stronie działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, należy ujmować bardzo szeroko. Jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy informowanie strony przez organ odwoławczy o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, wobec oczywistego niedochowania nieprzywracalnego siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu wobec jednoznacznego w swej treści art. 58 § 3 k.p.a. było bezprzedmiotowe.

Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest trafny. Skoro organ odwoławczy nie naruszył wskazanych przez Sąd I instancji jako podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji przepisów procesowych, to jest rzeczą oczywistą nie mogły mieć one wpływu na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) przez niewłaściwą wykładnię polegająca na wykroczeniu poza kryterium zgodności z prawem działalności administracji publicznej, a dokonanie kontroli pod względem słuszności i celowości nie został w żaden sposób uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. nie może domniemywać woli czy też intencji składającego skargę kasacyjną.

Zauważyć należy, że sądy administracyjne, kontrolują legalność zaskarżonych do niego aktów i czynności w świetle stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. W tym kontekście powoływanie się w skardze kasacyjnej na fakt złożenia przez skarżącą odrębnego wniosku o przewrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, który to wniosek wpłynął do organu I instancji już po wydaniu w sprawie ostatecznej decyzji, wbrew stanowisku składającego skargę kasacyjną nie mogło mieć w sprawie decydującego znaczenia. Jednak skoro Sądowi I instancji, chociażby z rozpoznawanej w tej samej dacie sprawy III SA/Łd 8/07 znana była okoliczność, iż skarżąca złożyła pomiędzy datą wydania zaskarżonej decyzji, a datą orzekania przez Sąd, odrębny wniosek o przywrócenie uchybionego terminu, to uchylanie decyzji organu II instancji i nakazywanie mu ustalenie czy "odwołanie" z 17 października 2006 r. nie było w swej istocie takim wnioskiem, niezależnie od wcześniejszych rozważań, prowadziłoby do nadmiernego przedłużania postępowania w sposób sprzeczny z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości i prostoty postępowania. W konsekwencji zresztą, składające skargę kasacyjną Kolegium, nawet, przy założeniu, że intencją A. T. było złożenie wniosku o przywrócenie terminu musiałoby postępowanie z tego wniosku umorzyć jako bezprzedmiotowe z uwagi na rozpoznanie już owego odrębnego wniosku o przywrócenie terminu.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.