Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Marzena Gawron, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...]. nr [..]; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Decyzją z dnia 13 [...] 2008 r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Starosty z dnia 21 [...] 2007 r. znak [...] orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w L. przy ul. W., oznaczonej jako działka 44/1 o powierzchni 0,4669 ha – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający podał, że w dniu 6 kwietnia 1988 r. J. K. wystąpił do Urzędu Miasta w L. o nabycie nieruchomości położonej przy Al. T. oznaczonej jako działka Nr 44/1 o pow. 0.4975 ha.

Decyzją Urzędu Miejskiego z dnia 27 czerwca 1988 r. stwierdzono zasadność nabycia tej nieruchomości i ustalono odszkodowanie w wysokości 3.028,890 zł, podając w uzasadnieniu, że działka ma być wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego "F.". Następnie decyzją z dnia 6 stycznia 1989 r. Urząd Miejski w L. zmienił decyzję w części dotyczącej wysokości odszkodowania, ustalając je na kwotę 3. 749.265 zł.

W dniu 3 stycznia 1989 r. J. K. zawarł z działającą w imieniu Skarbu Państwa E. K., umowę sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.

Wnioskiem z dnia 29 listopada 2005 r. były właściciel wystąpił do Prezydenta Miasta L. o zwrot przedmiotowej działki, w związku z tym, że nie zrealizowano celu pod jaki działka została nabyta na rzecz Skarbu Państwa.

Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2006 r. Wojewoda na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 pkt 1 kpa wyłączył prezydenta Miasta L. od prowadzenia niniejszego postępowania i wyznaczył do jego prowadzenia Starostę. W chwili obecnej nieruchomość stanowi własność Gminy L.

Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 14 czerwca 2006 r. działka Nr 44/1 zarośnięta jest krzakami i młodymi drzewami "samosiejkami" . Nie stwierdzono tam budowy osiedla mieszkaniowego.

Organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której wnioskodawca potwierdził żądanie zwrotu nieruchomości, z tym że żądanie sprecyzował domagając się zwrotu działki o powierzchni 0,4669 ha (pierwotnie 0,4975 ha). Zmiana powierzchni uległa zmianie w wyniku przeprowadzonego odnowienia ewidencji gruntów, co wynika z pisma Urzędu Miasta z dnia 29 października 2007 r. Organ orzekający uznał, że zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podniósł również, że zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 tej ustawy przepisy rozdziału dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z tym, zdaniem organu, należy przyjąć, że każde nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie przewidzianym tą ustawą, daje byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, możliwość ubiegania się o jej zwrot na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 w opinii organu odwoławczego, jest jednoznaczny i nie ma potrzeby stosowania dodatkowo wykładni systemowej do właściwego odczytania normy prawnej z powyższego przepisu prawa.

Wojewoda podniósł także, iż organ I instancji prawidłowo ustalił odszkodowanie podlegające zwrotowi, zaś podnoszone przez stronę skarżącą kwestie związane z przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie stwierdza także sprzeczności ustaleń organu I instancji z zebranym materiałem dowodowym.

W skardze na decyzję Wojewody Gmina L. reprezentowana przez Prezydenta Miasta L. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty z dnia 21 [...] 2007 r. znak. [...].

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podnosi, że wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy dokonywać w świetle pozostałych dwóch punktów niniejszego ustępu.

Przedstawia on także analizę tych przepisów, podkreślając, że nabycie nieruchomości następowało na wniosek podmiotu państwowego, a jego realizacja zabezpieczona była władztwem administracyjnym organu nabywającego nieruchomość. Nabycie w tej postaci było przykładem władczej ingerencji w sferę prawa własności osób fizycznych.

Wykładnia systemowa w/w przepisu prowadzi do wniosku, że nabycie, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy, podobnie jak nabycie uregulowane w aktach prawnych wymienionych w punktach 1 i 2 niniejszego ustępu, jest nabyciem przymusowym, dokonywanym na wniosek podmiotu wyposażonego we władztwo administracyjne. Szczegółowa analiza treści art. 216 ust. 2 oraz powołanych w nich aktów prawnych pozwala stwierdzić, że nabycie na wniosek byłego właściciela nie wchodzi w zakres pojęcia "nabycie" w rozumieniu art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W rozpatrywanej sprawie nabycie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na wniosek właściciela. Nie można tu mówić o jakimkolwiek przymusie. Zbycie działki Nr 44/1 było całkowicie dobrowolne, a inicjatorem zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości był jej ówczesny właściciel. W tej sytuacji zdaniem strony skarżącej art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy nie może stanowić podstawy zwrotu nieruchomości.

Pełnomocnik Gminy L. przytacza także treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz poglądy doktryny dotyczące art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Tadeusz Woś "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot; Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2007, s. 240, 244-246).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosi o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że prawodawca wypowiedział się w art. 216 ust. 2 w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości, w związku z tym nie ma potrzeby, w tym przypadku, stosowania wykładni systemowej do odczytania normy prawnej z wymienionych przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Bezsporny w sprawie niniejszej jest fakt, iż przedmiotowa nieruchomość oznaczona numerem 44/1 położona w L. przy ul. W. W (poprzednio Al. T.) zbyta została na wniosek właściciela J. K. W dniu 23 stycznia 1989 r. zawarł on z przedstawicielem Skarbu Państwa umowę sprzedaży nieruchomości za cenę określoną w tym akcie.

Wniosek o zwrot "wywłaszczonej" nieruchomości został złożony w dniu 1 grudnia 2005 r., a zatem jego skuteczność musiała być oceniona na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.)

Ustawa ta w Dziale III zatytułowanym "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości" zawiera rozdział 6, którego przepisy regulują zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Według art. 136 ust. 2, zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy może podlegać wywłaszczona nieruchomość lub jej część, jeśli stała się ona stosownie do przepisu art. 137 zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jest to zatem nabycie poprzedzone przeprowadzeniem przez organ administracji stosownego postępowania zakończonego decyzją administracyjną.

Ustawa w ust. 4 powołanego art. 136 dopuszcza odpowiednie stosowanie trybu przewidzianego w ww. ustępie 3 tego przepisu do części nieruchomości nabytej w drodze umowy, zgodnie z art. 113 ust. 3 (dotyczy to sytuacji gdy wywłaszczeniem objęta była tylko część nieruchomości, a pozostała część nie nadająca się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele została na żądanie właściciela nabyta w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego).

Żaden z przedstawionych wyżej przypadków nie zachodzi w sprawie niniejszej.

Treść art. 136 ust. 4 prowadzi do wniosku, iż przepisy rozdziału 6 działu III omawianej ustawy nie mają zastosowania w sytuacji, gdy poprzedni właściciel zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy zawartej w ramach rokowań, które winny poprzedzać wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (art. 49 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej do 31 grudnia 1997 r., art. 114 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), bądź umowy zawartej już w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości.

Aktualny jest tu zatem pogląd Sądu Najwyższego wyrażony pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w uchwale z 24 września 1992 r. (III AZP 11/92, OSN 1993, Nr 6, poz. 93), iż "poprzedni właściciel zbytej na rzecz Skarbu Państwa w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dla celu, który dawałby podstawę wywłaszczenia nieruchomości, nie może żądać jej zwrotu na podstawie art. 69 ust. 1 powołanej ustawy".

Ustawa ta nie regulowała już umownego nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego. Jedynie uzależniała ona wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego od rokowań podjętych z właścicielem nieruchomości w celu umownego przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa.

Umowa przeniesienia własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego zawarta pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, której warunki ustalone były przez strony, nie różni się więc niczym – jeśli chodzi o jej treść – od innych umów cywilnoprawnych tego rodzaju (w przedmiotowej sprawie jest to umowa sprzedaży, zaś w treści aktu notarialnego używane jest sformułowanie "cena", a nie "odszkodowanie").

Dlatego w odróżnieniu od specyficznych umów wywłaszczeniowych, o jakich stanowił np. art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, umowy dotyczące nabycia nieruchomości na cel publiczny zawarte w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mogą być traktowane jako prowadzące w istocie do wywłaszczenia nieruchomości.

Wprawdzie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wymienia nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, mówiąc jednak o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III ww. ustawy. "Odpowiedniość" stosowania oznacza stosowanie jednych przepisów wprost, bez żadnych modyfikacji lub zmian, a niektórych z nich z dostosowaniem do charakteru rozpatrywanej sprawy.

Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, iż przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi określony został w treści art. 136 ust. 3 i4 oraz art. 216 ustawy. Koncepcja tych przepisów określa wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona" zawartego w art. 136 ust. 3 tej ustawy. Przez pojęcie to należy więc rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej w znaczeniu sensu stricto. A zatem do wywłaszczenia musiało dojść na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem.

Bezsporny w sprawie niniejszej jest fakt, iż Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości (nr 44/1) w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości (indywidualna i konkretna decyzja administracyjna). Przepis art. 216 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami na szczególny i wyjątkowy charakter i zawiera rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach nie mieszczących się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricto, i które nie mogłyby być zwrócone na podstawie art. 136 i następnych tej ustawy.

Pogląd taki zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku sygn. akt I OSK 646/07 z dnia 17 kwietnia 2008 r. (niepubl.), który to pogląd podziela w całości skład orzekający w niniejszej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie notarialna umowa sprzedaży nieruchomości wymienionej w niej działki, jest umową cywilnoprawną. Nie zawiera w swej treści żadnych postanowień wskazujących na to, że Skarb Państwa nabył tę nieruchomość na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r.

Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę organy administracji będą miały na uwadze przedstawione powyżej rozważania, dokonają analizy umowy zawartej między J. K., a Skarbem Państwa w dniu 23 stycznia 1989 r. Natomiast przy wydawaniu decyzji rozważą aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny w tym przedmiocie.

Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), Sąd orzekł jak w sentencji.