Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( Dz. U. Nr 123, poz. 776) zakłady pracy chronionej i aktywności zawodowej są zwolnione z opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym. Żaden szczególny przepis nie wyłącza z tego zwolnienia opłaty adiacenckiej, posiadającej wszystkie cechy niepodatkowej należności budżetowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie NSA Jerzy Bujko (spr.), Grażyna Gryglaszewska, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2004 r. sprawy ze skargi Z. S. "B." C., K. i K. - Spółka jawna w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].10.2003r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących Z. S. "B." – C., K. i K. – Spółka jawna w Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].10.2003 r. wydaną na podstawie art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U.

z 2000 r. nr 46, poz. 543 z późn. zm.), art. 104 kpa i uchwały Rady Miejskiej w Ł. z [...].06.1998 r., nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich została ustalona Z. S. "B." – C., K. i K., spółka jawna w Ł., opłata adiacencka w kwocie 1.652,- zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] o powierzchni 2298 m2 położonej w Ł. przy ulicach F. i Ż. Wzrost wartości wymienionej nieruchomości należącej do spółki "B." jest następstwem wybudowania nawierzchni asfaltowej na ulicy F. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego S. M. w następstwie urządzenia tej nawierzchni wartość przedmiotowej nieruchomość wzrosła o 4.130 zł.

Od wymienionej decyzji spółka "B." wniosła odwołanie, żądając uchylenia jej do ponownego rozpoznania albo umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisu art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 123, poz. 776) oraz art. 77, 11 i 107 § 3 kpa przez nieuwzględnienie tego, iż skarżącej przysługuje ustawowe zwolnienie z opłat

o charakterze publicznoprawnym, jako prowadzącej zakład pracy chronionej. Zwolnienie to obejmuje również opłaty adiacenckie a środki finansowe uzyskane

z tego tytułu skarżąca przeznacza na cele związane z rehabilitacją i zatrudnieniem osób niepełnosprawnych, zapewnieniem im szczególnej opieki medycznej, likwidacją barier architektonicznych i przystosowaniem zakładu pracy do potrzeb takich osób.

Decyzją z dnia [...].12.2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powołał się na przepisy art. 143-148 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wskazał,

że ustalenie opłaty adiacenckiej wiąże się ze wzrostem wartości nieruchomości będącej następstwem wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka ma charakter osobisty i jednorazowy, wiąże się z przysporzeniem wartości nieruchomości, co świadczy o jej cywilnoprawnym a nie publicznoprawnym rodzaju. Nie przysługuje więc stronie zwolnienie od tej opłaty na podstawie przepisu art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej

i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Na wymienioną ostatnio decyzję spółka "B." wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podobnie jak w odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej

i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, art. 77 § 1 kpa i wniosła

o uchylenie zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. Skarżąca zakwestionowała cywilnoprawny charakter opłaty adiacenckiej

i powołując się na orzeczenie NSA z 24.02.2000 r. (sygn. SA/Bk 976/96) stwierdziła, iż jest to opłata publicznoprawna, do której ma zastosowanie ustawowe zwolnienie w stosunku do prowadzących zakłady pracy chronionej lub zakłady aktywności zawodowej.

W odpowiedzi na tę skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Ustalając, iż opłata adiacencka ma charakter cywilnoprawny a nie publicznoprawny Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło się między innymi na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.05.2001 r., sygn. II SA/Po 336/00 (publ. w ONSA z. 3 z 2002 r., poz. 118). Tymczasem w wyroku tym Sąd wcale nie rozstrzygnął w taki sposób tego problemu, lecz wyraził tylko pogląd,

że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej nie przechodzi na nabywcę nieruchomości, z której wzrostem wartości powstał obowiązek jej uiszczenia. Sąd stwierdził też w tym wyroku, że opłata ta ma charakter osobisty w tym sensie,

iż obciąża właściciela nieruchomości według stanu z okresu, gdy wybudowano urządzenie infrastruktury technicznej podnoszące wartość nieruchomości. Żadne natomiast przesłanki nie przemawiają za tym, że ma ona charakter cywilnoprawny. Aby uznać taki jej charakter źródłem tej opłaty musiałyby być przepisy prawa cywilnego.

Jak powszechnie przyjmowane jest w doktrynie prawa (por: A. Stelmachowski

"Wstęp do teorii prawa cywilnego", wyd. PWN, Warszawa 1984, str. 38) zasadniczymi cechami wyróżniającymi prawo cywilne i oparte na nim stosunki cywilnoprawne są: autonomiczność podmiotów rozumiana jako brak władczego podporządkowania podmiotów wchodzących ze sobą w określone stosunki prawne oraz brak bezpośredniego przymusu ze strony organów państwa. Metodzie cywilistycznej regulacji polegającej na zrównaniu pod względem prawnym pozycji stron w stosunku prawnym przeciwstawia się metoda administracyjna, polegająca na bezpośrednim władztwie i podporządkowaniu podmiotu prawa czy obowiązku organom państwowym czy samorządowym. Organy administracji publicznej

w sprawach dotyczących praw i obowiązków niepodporządkowanych im, konkretnych podmiotów działają za pośrednictwem aktów administracyjnych. Aktami takimi są "oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze jednostronne oświadczenia woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie

(J. Starościak: "Prawne formy działania administracji", Warszawa 1957). Źródłem obowiązku będącego przedmiotem niniejszej sprawy nie jest określone zdarzenie,

z którym prawo cywilne łączy taki skutek, lecz władcze działanie organu administracyjnego oparte na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynikający stąd obowiązek ma charakter publicznoprawny a nie prywatnoprawny (cywilnoprawny). Nie zmienia tego fakt, iż materialnoprawną przesłanką wymierzenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości zaistniały na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej a środki z niej uzyskane służą finansowaniu budowy tych urządzeń. Również opłata za zezwolenie na sprzedaż alkoholu (jak to wskazano w powołanym w skardze wyroku NSA z dnia

24.02.2000 r. SA/Bk 976/99), mimo że stanowi swoistą "zapłatę" za uzyskane zezwolenie i jest przeznaczona na walkę z alkoholizmem, stanowi opłatę nakładaną w trybie administracyjnym, od której zwolnione są zakłady pracy chronionej. Przepis art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudniania osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 123, poz. 776) stanowi, że "prowadzący zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej

w stosunku do tego zakładu jest zwolniony z opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej

i opłat o charakterze sankcyjnym". Dla wyjaśnienia, czy zwolnienie przewidziane we wskazanym przepisie obejmuje też opłatę adiacencką celowa jest wykładnia terminu "opłata" w obowiązującym prawie. Nie rozwijając szerzej tej tematyki można wskazać, iż w prawie finansowym za opłatę uważa się świadczenie pieniężne, zasadnicze, bezzwrotne, zabezpieczone przymusem państwa, zaliczane – wraz

z podatkami – do wspólnej grupy świadczeń budżetowych zwanych daninami publicznymi. Niektóre z nich mają charakter rekompensujący straty, które wywołują czynności obciążone opłatą, np. opłaty z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych czy gazowych (E. Ruśkowski" "Finanse

i prawo finansowe", wyd. II, Białystok 1994 r., str. 233-234). Również w nauce prawa podatkowego przyjmuje się powszechnie, że opłata jest daniną publicznoprawną posiadającą te same cechy co podatek, różniącą się jednak od tego ostatniego cechą odpłatności (B. Brzeziński, M. Kalinowski, M. Masterczak, A. Olesińska, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Toruń 2002 r., str. 10). Opłaty te są nakładane decyzjami administracyjnymi rozstrzygającymi indywidualne sprawy (art. 1 § 1 pkt 1 kpa). Stanowiąc niepodatkową należność budżetową opłaty mają charakter publicznoprawny, przymusowy, ogólny i bezzwrotny a obowiązek ich wnoszenia ma związek z prowadzeniem działalności zgodnej z obowiązującym prawem.

Z opłat takich – z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym –

są zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej

i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych – zwolnione zakłady pracy chronionej i aktywności zawodowej. Żaden szczególny przepis nie wyłącza z tego zwolnienia opłaty adiacenckiej, posiadającej wszystkie wskazane wyżej cechy niepodatkowej należności budżetowej. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji

i orzeczenie o kosztach zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit’ "a", art. 152 i 200 ustawy

z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławcze winien dokładniej sprawdzić status prawny skarżącej i wydać orzeczenie mając na względzie dokonaną wyżej wykładnię prawa.