Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie Stanisław Gronowski (spr.) NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Maciej Nawrocki po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. – T. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 651/08 w sprawie ze skargi S. – T. Spółki z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S.-T.Spółki z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 651/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S.-TAXI Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej: skarżącą) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł.

Sąd ustalił następujący stan faktyczny sprawy.

W dniu 28 listopada 2006 r. na parkingu przy ul. M. w K. przeprowadzono kontrolę oczekującego na klienta pojazdu marki Mercedes o nr rej. [...]. Kierowcą pojazdu był M. K., działający w imieniu skarżącej spółki, który okazał do kontroli m.in. wypis nr [...] z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Na kontrolowanym pojeździe było zamontowane urządzenie techniczne umieszczone na dachu pojazdu zawierające nazwę S. C. oraz nr telefonu [...]. Pojazd był ponadto opatrzony naklejonymi na nadwoziu informacjami z numerem telefonu, będącym jednocześnie adresem strony internetowej, tym samym co na urządzeniu na dachu pojazdu. Na masce pojazdu był umieszczony napis: Przewóz osób – NOWOŚĆ. Na urządzeniu technicznym znajdowało się ponadto oznaczenie nr 10, co określa numer samochodu dla dyspozytora. W kontrolowanym pojeździe zamontowany był drogomierz, na podstawie którego kierowca rozliczał usługę przewozową, oraz kasa fiskalna, z której wydruk wręczał klientowi.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężna w wysokości 10.000 zł. Decyzja została wydana w oparciu o wyniki ustaleń kontroli, w których stwierdzono, że pojazd nie jest taksówką, gdyż nie spełnia wymogów zawartych w § 24 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262), a przede wszystkim dlatego, że usługi rozliczane są na podstawie zamontowanego w pojeździe drogomierza.

Organ I instancji uznał powyższy przejazd jako okazjonalny transport drogowy osób, co zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej "u.t.d.", oznacza przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W niniejszej sprawie przewóz powyższy potraktowano jako przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, według organu I instancji powołującego się na art. 18 ust. 5 lit. b i c u.t.d., przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

W świetle zgromadzonych dowodów, a w szczególności dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie trwania kontroli, załączonej do akt sprawy, organ jako bezsporny uznał fakt wykonywania przez skarżącą przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem, a także lamp i innych urządzeń technicznych.

Stosownie do art. 92 ust. 1 u.t.d., wskazanego przez organ, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konsekwencją powyższego rozwiązania jest przepis lp. 2.9.2. oraz lp. 2.9.3. załącznika do ww. ustawy, który karą po 5000 zł sankcjonuje wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazów umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, a także lamp lub innych urządzeń technicznych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną przez skarżąca decyzję.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który, jak to wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 651/08 skargę tę oddalił.

Zdaniem Sądu I instancji kontrola i przeprowadzone postępowanie wykazały bez żadnej wątpliwości, iż stroną postępowania, która popełniła stwierdzone naruszenia, jest skarżąca spółka – adresat zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził brak podstaw do zawieszenia postępowania, wskazując w tym zakresie na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2007 r., w którym odmówiono nadania dalszego biegu przywołanemu przez stronę wnioskowi Ogólnopolskiej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego z dnia 17 września 2007 r. o zbadanie zgodności przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP.

W świetle uzasadnienia wyroku, dokonując nowelizacji przepisów art. 18 ust. 5 lit. a-c u.t.d., ustawodawca kierował się potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów niebędących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d. Konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd co do statusu prawnego przewoźnika. Wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka powinien mieć pewność korzystania z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Zdaniem Sądu, organy obu instancji słusznie przyjęły, iż swoboda prowadzenia działalności gospodarczej musi być w tym przypadku ograniczona, przede wszystkim z uwagi na dobro konsumenta. Sąd nie uznał jako zasadnej tezy skarżącej jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszały konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP). Negowane przez skarżących zakazy ustawowe nie łamią zasady równości, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych.

W świetle akt sprawy, jak to wskazał Sąd I instancji, skarżąca zawarła z kierowcą umowę nienazwaną, zbliżoną do umowy agencyjnej, na mocy której kierujący pojazdem wykonywał przewozy na rzecz skarżącej, przy zastosowaniu określonego klucza rozliczeń ze swym kontrahentem. Powyższą okoliczność potwierdził m.in. sposób rozliczeń, do których służył drogomierz oraz kasa fiskalna. W ocenie Sądu I to skarżąca, a nie osoba działająca na zlecenie, odpowiadała za sporny przewóz okazjonalny, dopuszczając się naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. b) i c) u.t.d., za które to naruszenia ustawa w art. 92 ust. 1 przewiduje karę pieniężną w wysokości wskazanej przez art. 92 ust. 4 u.t.d. w jej załączniku.

Sąd uznał jako niezasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Organ I instancji w piśmie informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego nie tylko powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska.

Ponadto, w ocenie Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenia kosztów postępowania oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, skarżąca wniosła skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuca:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust 1 pkt 1 u.t.d. poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu skarżącej był wykonywany zarobkowy przewóz drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego podczas kontroli drogowej oraz w toku dalszego postępowania administracyjnego,

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt. 11 u.t.d. poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką,

3. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu,

4. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 u.t.d. poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego,

5. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe

zastosowanie art. 92 u.t.d., poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna,

6. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe

zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. poprzez uznanie, iż umieszczony na pojeździe napis S. C. jest nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S. Taxi Sp. z o.o. podczas gdy z ujawnionej w KRS firmy przedsiębiorcy, który to rejestr jest jawny, jasno wynika, iż firmą, która stanowi nawę spółki prowadzącej działalność jest S. Taxi Sp z.o.o. oraz uznanie, iż ciąg cyfr [...] jest numerem telefonu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S.. Taxi Sp. z o.o., podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika w żaden sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wobec braku w aktach postępowania dowodu przeprowadzonego przez organy administracyjne obu instancji na powyższą okoliczność,

7. zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego nie wynika powyższa okoliczność,

8. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego nie wynika powyższa okoliczność,

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania:

1. w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zwana dalej "u.s.a.", oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany zarobkowy przewóz drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby nie wynika z protokołu kontroli oraz ze zgromadzonego materiału dowodowego podczas kontroli drogowej oraz w toku dalszego postępowania administracyjnego, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem wobec skarżącej art. 92 ust 1 i 4 u.t.d., podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika okoliczność przewozu osoby wykonanego w ramach zarobkowego przewozu,

2. w postaci naruszenia art. 1 § 1 i § 2 u.s.a. oraz art. 3 § 2, art. 141 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność wykonywania w imieniu skarżącej zarobkowego przewozu drogowego osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą na podstawie paragonu fiskalnego lub raportu dobowego, podczas gdy powyższy dowody nie są wystarczające dla ustalenia przewozu konkretnej osoby, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem wobec skarżącej art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d., podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika okoliczność przewozu osoby wykonanego w ramach zarobkowego przewozu,

3. w postaci naruszenia art. 1 § 1 i § 2 u.s.a. oraz art. 3 § 2, art. 141 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za ustaloną przez organy administracyjne okoliczność "drukowania i wręczania klientowi paragonów", podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego podczas kontroli drogowej oraz w toku dalszego postępowania administracyjnego,

4. w postaci naruszenia art. 1 § 1 i § 2 u.s.a. oraz art. 3 § 2, art. 141 i oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany zarobkowy przewóz drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera, który miałby być przewożony pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą w celu wykonywania zarobkowego przewozu drogowego osób,

5. poprzez uznanie iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

6. w postaci naruszenia art. 1 § 1 i § 2 u.s.a. oraz art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji w skarżonym wyroku, poprzez uznanie iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

7. w postaci naruszenia art. 1 § 1 i § 2 u.s.a. oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji w skarżonym wyroku, iż umieszczony na pojeździe napis S. C. jest nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S. Taxi Sp. z o.o. podczas gdy z ujawnionej w KRS firmy przedsiębiorcy, który to rejestr jest jawny, jasno wynika, iż firmą, która stanowi nawę spółki prowadzącej działalność gospodarczą jest S. Taxi Sp z.o.o. oraz uznanie, iż ciąg cyfr [...] jest numerem telefonu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S. Taxi Sp. z o.o., podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika w żaden sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wobec braku w aktach postępowania dowodu przeprowadzonego przez organy administracyjne obu instancji na powyższą okoliczność, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

8. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 u.s.a oraz art. 3 § 2 w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do spółki S. Taxi Sp. z o.o. zamiast do kierującego pojazdem - samodzielnego przedsiębiorcy, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

9. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na spółkę S. Taxi Sp. z o.o. nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

10. w postaci naruszenia art. 1 § 1 i § 2 u.s.a. oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 68 § 1 k.p.a. i art. 74 u.t.d. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji w skarżonym wyroku, na podstawie sporządzonego protokołu kontroli, jako dowodzie, który został sporządzony z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. i art. 74 u.t.d., za udowodnione okoliczności: zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy oraz umieszczenia na pojeździe nazwy przedsiębiorcy i jego telefonu, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. b oraz lit. c u.t.d. wobec spółki oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

11. w postaci naruszenia art. 1 § 1 i § 2 u.s.a. oraz art. 3 § 2, art. 141 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji w skarżonym wyroku, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny, stanowi dowód na okoliczność zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy lub innego urządzenia technicznego oraz zamieszczenia na pojeździe nazwy oraz telefonu przedsiębiorcy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a oraz lit. b u.t.d. wobec skarżącej, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.

Skarżący, działając w oparciu o art. 178 ust 1 w zw. z art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643), wnieśli o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją art. 18 ust 5 u.t.d.

Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 1 września 2009 r.) organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.

We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania,

z wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt. 5 i 9 petitum skargi kasacyjnej, skarżący zarzucili naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakwestionowane przez skarżących przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Na skutek działania określonego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą jednak powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, z tego względu uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżących przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych.

Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Zarzucając naruszenie art. 141 p.p.s.a. skarżąca nie wskazała, który z wymienionych w tym przepisie paragrafów został naruszony przez Sąd I instancji. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku może wówczas stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kiedy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął za podstawę wyroku ustalenia dotyczące przewozu w kontrolowanym pojeździe osób (zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania opisane w pkt. 1,2,3,4). Przesłuchany w charakterze świadka kierowca zeznał m.in., że zlecenia otrzymuje przez terminal albo klienci sami podchodzą do samochodu. Na pytanie czy klienci otrzymują jakieś rachunki po wykonanej usłudze zeznał, że tak. Po zakończonej usłudze klient otrzymuje paragon fiskalny według ustalonego taryfikatora. Ponadto na masce pojazdu widniał napis: "Przewóz osób – nowość". Powyższe okoliczności, w tym zeznania kierowcy, które nie zostały zakwestionowane oraz widniejący na masce samochodu napis, nie pozostawiają wątpliwości co do przewozu osób. Z tego względu zarzut skarżącej nie był uzasadniony.

Prawidłowe były również ustalenia dotyczące umieszczenia na dachu pojazdu podświetlonego transparentu z napisem, obok innych znaków, napisu : "S. C." oraz numeru telefonu [...], na boku pojazdu w/w numeru telefonu, a na masce pojazdu napisu "Przewóz osób – nowość". Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu 28 listopada 2006 r., zdjęć pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę inspektora transportu drogowego oraz w zeznaniach przesłuchanego w charakterze świadka kierowcy pojazdu.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu podświetlonego transparentu (lampy), nazywanego przez skarżących bannerem reklamowym, spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. W świetle dokumentacji fotograficznej pojazd był oznakowany podświetlonym transparentem, umieszczonym na dachu pojazdu.

Wprowadzenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. Przeciętny konsument, widząc pojazd oznaczony numerem telefonu, napisem "przewóz osób" oraz umieszczonym na dachu pojazdu podświetlonym elementem spodziewa się, że taki samochód jest taksówką.

W związku z tym Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu podświetlony transparent z napisem o przedstawionej treści naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d.

Sąd I instancji prawidłowo również uznał, że umieszczenie przez skarżących na boku pojazdu napisu "[...]", a na dachu : "S. C." oraz w/w numeru (co jednoznacznie wskazuje na numer telefonu) stanowiło naruszenie zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d.

Prawidłowości zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń nie podważa również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sporządzenia protokołu kontroli

z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d. Z treści tego protokołu wynika jakie czynności kontrolne przeprowadził inspektor oraz co w wyniku tych czynności ustalił, w zakresie stanowiącym przedmiot regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 u.t.d. Poddany kontroli kierowca nie zgłosił uwag (zastrzeżeń) do treści protokołu, a skarżący nie wskazali, na czym konkretnie polega naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie określonym w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d.

Jako niezasadny należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. Skarżący formułując zarzut tej treści nie wzięli pod uwagę treści art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., zatem również zdjęcia fotograficzne, jeżeli – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżących zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca ponadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 u.s.a., oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do S. TAXI Sp. z o.o. zamiast do kierującego pojazdem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut sformułowano w sposób odpowiadający stanowisku, iż decyzję o nałożeniu kary pieniężnej powinno się adresować do kierowcy. Oznaczenie strony w decyzji dokonane zostało w sposób prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza przeprowadzenie w sprawie dowodów na potwierdzenie tezy, że to skarżąca spółka była podmiotem wykonującym przewóz. Ocena prawidłowości ustaleń organów administracji publicznej w tym zakresie nie została podważona.

Za niezasadny należy również uznać zarzut, dotyczący nałożenia na skarżącą kary łącznej, nieznanej ustawie (pkt 9), zamiast kar za każde naruszenie. Nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Wskazany przepis jest podstawą do sumowania kar za poszczególne naruszenia. Jest w nim bowiem mowa o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli, nie może być w związku z tym traktowane, jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (por. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08 niepubl.).

W świetle przedstawionych wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie wchodziło w grę. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że zarzuty w tej części ujęte w pkt 1 oraz 5 – 9 wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi. W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni

i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 i art. 6 u.t.d.

Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innym od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d., jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów, niż przewozy dokonywane w ramach transportu drogowego taksówką. W świetle przedstawionych wywodów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 i art. 6 u.t.d. nie są usprawiedliwione.

Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych innych niż wykonywane na podstawie licencji na transport drogowy taksówką, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowali się skarżący, w zakresie sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz. Nietrafny jest zarzut skarżących, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności pomocniczej i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy – tak jak skarżący – wykonują transport drogowy, jako działalność podstawową. W związku z tym, należy podkreślić, że ani przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., ani żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Żaden bowiem przepis tej ustawy nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Nieprzekonywające są przy tym wywody zaprezentowane w skardze kasacyjnej, wyprowadzające opisany wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy, a zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11 u.t.d., a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. I tak, przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano skontrolowanym pojazdem. Natomiast przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Stanowisko skarżących, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne jest stanowisko skarżących dotyczące interpretacji przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. i określonych tam zakazów. W ocenie skarżących przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, gdyż prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką.

Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak to już wskazano, odnosi się do osób wykonujących przewozy okazjonalne z wyłączeniem wykonujących transport drogowy taksówką. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony innych przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.

Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku skarżących, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). W myśl przepisu art. 6 ust. 1 tej ustawy podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 u.t.d. Przedsiębiorcy zamierzający podjąć i wykonywać działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób mają zapewnione prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d., lub na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d. Brak podstaw by uznać, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też transportu drogowego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji.

Uwzględnienia skargi kasacyjnej nie uzasadniają wywody skarżących wskazujące na niespójność art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 60¹ § 3 Kodeksu wykroczeń.

W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym do 20 września 2008 r.) , kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Stanowisko skarżących, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. wkracza w materię, którą penalizuje art. 60¹ § 3 Kodeksu wykroczeń, nie jest uprawnione, dlatego że, po pierwsze, podmioty uprawnione do wszczynania postępowań z tytułu naruszenia ustawy o transporcie drogowym, wymienione w art. 89 tej ustawy, stosują przepisy ustawy o transporcie drogowym, nie zaś Kodeksu wykroczeń. Po drugie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest – mającym pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 60¹ § 3 Kodeksu wykroczeń – przepisem szczególnym, zakazującym oznaczania przedsiębiorcy w określony sposób we wskazanych przez ustawodawcę sytuacjach (por. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08).

Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 1 p.p.s.a.