drukuj    zapisz    Powrót do listy

6559, Środki unijne, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, II GSK 230/08 - Wyrok NSA z 2008-07-10, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA

II GSK 230/08 - Wyrok NSA

Data orzeczenia
2008-07-10 orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kisielewicz /przewodniczący/
Małgorzata Korycińska (sprawozdawca) /autor uzasadnienia/
Marzenna Zielińska /zdanie odrebne/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Bd 558/07 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2007-10-02
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270 art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071 art. 30 § 4 i § 5, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93 art. 922 § 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273 art. 1 pkt 6, art. 3 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
Dz.U. 2005 nr 17 poz 142 § 3, § 7 ust. 1, § 7 a, § 7 b, § 7 c, § 6 ust. 2 pkt 2, § 6 ust. 2a, § 5, § 9 ust. 2, § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b, § 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
Dz.U.UE.L 2004 nr 153 poz 30 art. 36
Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).
Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt I SA/Bd 558/07 w sprawie ze skargi T.P. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B., 2) zasądza od T.P. na rzecz Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. zdanie odrębne

Uzasadnienie

I

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. po rozpoznaniu skargi T.P. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] stycznia 2006 r. umarzającą postępowanie o przyznanie pomocy finansowej na dostosowywanie gospodarstwa rolnego do standardów UE z wniosku K.P., określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia: w dniu [...] stycznia 2006 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na dostosowywanie gospodarstw rolnych do standardów UE, do którego dołączyła m.in. postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia 2 grudnia 2005 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym mężu skarżącej – K.P. oraz oświadczenie o woli kontynuacji dostosowywania gospodarstwa do standardów UE.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. odmówił przyznania skarżącej żądanej pomocy. U podstaw decyzji powołał art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem RM z 18 stycznia 2005 r., a w uzasadnieniu podał, że postępowanie o przyznanie pomocy, o którą uprzednio wystąpił mąż skarżącej, w związku z jego śmiercią, zostało umorzone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] stycznia 2006 r. Organ podkreślił, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych, w miejsce dotychczasowej strony następcy prawni mogą wstąpić wyłącznie w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego.

Dyrektor K.-P. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji. Organ wskazał, że zastosowanie instytucji określonej w art. 30 § 4 k.p.a. w ramach przedmiotowego działania stało się możliwe dopiero po nowelizacji rozporządzenia RM z 18 stycznia 2005 r. – rozporządzeniem zmieniającym z 1 sierpnia 2006 r. (Dz. U. Nr 142, poz. 1016), obowiązującym od dnia 9 sierpnia 2006 r. Rozporządzenie to wprowadziło § 7 c ust. 1, zgodnie, z którym w przypadku śmierci producenta po spełnieniu określonych warunków formalnych, płatność przysługuje następcy prawnemu. Dyrektor Oddziału ARiMR podzielił stanowisko organu I instancji, że nie został spełniony jeden z warunków niezbędnych do przejęcia płatności, której dotyczył wniosek spadkodawcy, mianowicie nie toczyło się już postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej z wniosku poprzedniego właściciela gospodarstwa.

Uzasadniając uchylenie decyzji Sąd I instancji wskazał wpierw, iż nie podziela wykładni przepisu § 7c ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r. dokonanej przez organ, którego działanie zaskarżono. Zgodnie z art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego, prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na spadkobierców. Prawo do przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE jest prawem majątkowym i jako związane z gospodarstwem rolnym stanowiło składnik masy spadkowej. Przepis § 7c ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r. nie ustanowił prawa do dziedziczenia, lecz jedynie skonkretyzował warunki dziedziczenia tego prawa. Zdaniem Sądu, organ zobowiązany był zawiesić postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie z którym, w razie śmierci strony postępowanie podlega obligatoryjnemu zawieszeniu, jeżeli nie jest możliwe wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu, jako bezprzedmiotowe. W przypadku ustalenia przez organ spadkobierców dalsze postępowanie o przyznanie płatności powinno toczyć się z udziałem skarżącej. Z tych powodów, a także na skutek naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Sąd I instancji uznał za niezbędne uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] stycznia 2006 r. umarzającej postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej z wniosku K.P. Wyeliminowanie jej z obrotu powoduje, bowiem ustanie przeszkody wstąpienia spadkobiercy w miejsce dotychczasowej strony zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r., umarzającą postępowanie z wniosku K.P. Sąd, u podstaw orzeczenia powołał art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

II

W skardze kasacyjnej Dyrektor K.-P. Oddziału Regionalnego ARMiR w T. zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia oraz o zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że dziedziczeniu podlega ekspektatywa prawa do uzyskania pomocy finansowej na dostosowywanie gospodarstw rolnych do standardów UE objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, podczas gdy w świetle tego przepisu dziedziczeniu podlegają prawa i obowiązki majątkowe zmarłego, co odnosi się wyłącznie do praw majątkowych o charakterze cywilnoprawnym, nie zaś administracyjnym, z jakim mamy do czynienia w tej sprawie, oraz przyjęcie, że przedmiotem dziedziczenia może być prawo nieistniejące w chwili śmierci spadkodawcy, to jest, że przedmiotem dziedziczenia może być ekspektatywa prawa udzielenia pomocy przysługująca spadkodawcy;

- art. 74 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września

2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz WE L nr 277 z 21 października 2005 r., str. 1-40) w związku z art. 6 i art. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. WE L nr 209 z 11 sierpnia 2005 r., str. 1-25) poprzez przyjęcie, że agencja płatnicza (ARiMR) nie musi stosować przyjętych przez Polskę w ramach wspólnej polityki rolnej przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, do czego zobowiązują ją powyższe uregulowania i może zmieniać zakres podmiotów upoważnionych do uzyskania pomocy regulowany przez wydane w celu udzielania pomocy rozporządzenie z dnia 18 stycznia 2005 r., oraz przyjęcie, że nie musi zapewniać stosowania procedury przyznawania pomocy, jak również zgodności wniosków z zasadami wspólnotowymi i by wymagane dokumenty były przekładane w wyznaczonych terminach w formie przewidzianej przez zasady wspólnotowe;

- § 2, § 3 i § 7 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r. oraz § 7c ust. 1 w brzmieniu określonym rozporządzeniem z dnia 1 sierpnia 2006 r. w związku z art. 3

ust. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), zwana dalej ustawą o EFOiGR i art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że dodany § 7c ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r. jedynie konkretyzował proceduralne warunki dziedziczenia prawa do pomocy na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE, które przysługiwało zawsze spadkobiercy na mocy art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego, a tym samym przyjęcie, że w przypadku śmierci producenta, który złożył wniosek o udzielenie pomocy, nie ma zastosowania przyjęte w § 2 ww. rozporządzenia ograniczenie wysokości limitu pomocy, określone w § 3 warunki dotyczące producenta ubiegającego się o pomoc i określone w § 7 i 7c ust. 1 warunki przyznania płatności, jak również poprzez przyjęcie w ten sposób, że wbrew zapisowi art. 3 ust. 2 ustawy o EFOiGR, to nie przepisy określone przez Radę Ministrów uwzględniające ustalenia dokonane z Komisją Europejską, lecz zasady ogólne dziedziczenia przewidziane w prawie polskim określają zasady udzielania pomocy unijnej przewidzianej programem PROW spadkobiercom wnioskodawców w pomocowych programach unijnych, jak również, że agencja płatnicza (ARiMR) zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o EFOiGR władna jest do określania podmiotów uprawnionych do pomocy (spadkobierców), pomimo braku uregulowań w tym zakresie wydanych przez Radę Ministrów zgodnie z ustaleniami dokonanymi z Komisją Europejską.

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie przez Sąd I instancji, że organ rozpatrujący sprawę naruszył przepisy postępowania umarzając postępowanie na mocy art. 105 k.p.a., gdyż winien zawiesić postępowanie zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 w związku z art. 30 § 5 k.p.a., celem umożliwienia wstąpienia spadkobiercy do sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia przez Sąd, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 135 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi może być rozumiana, jako zezwolenie na wzruszenie przez sąd administracyjny decyzji organu wydanej w innej sprawie administracyjnej z punktu widzenia materialnoprawnego, to jest decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie dotyczącej zmarłego K.P., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.P. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podzieliła argumentację Sądu I instancji.

III

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Rozważania nad trafnością zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. Zarzut ten opiera się na poglądzie kasatora, iż Sąd błędnie przyjął, że zasada niezwiązania sądu granicami skargi może być rozumiana, jako zezwolenie na wzruszenie przez sąd administracyjny decyzji organu wydanej w innej sprawie administracyjnej z punktu widzenia materialnoprawnego. W ocenie strony skarżącej, Sąd I instancji rozpoznając skargę T.P. na decyzję odmawiającą jej przyznania pomocy finansowej, nie był uprawniony do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zapadłej w sprawie z wniosku K.P. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd kasatora.

Dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej zostało w polskim prawodawstwie wprowadzone art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 3 ust. 2 pkt 1 Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.). W myśl § 3 tego rozporządzenia, w zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy, płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który jest wpisany do ewidencji producentów, prowadzi określoną działalność rolniczą oraz zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, zwanego "planem dostosowania", w terminie określonym w tym planie. Stosownie z kolei do § 7 ust. 1 omawianego rozporządzenia decyzję o przyznaniu płatności wydaje się na wniosek producenta, a do tego wniosku należy dołączyć m.in. plan dostosowania. W planie tym wnioskodawca jest zobligowany zawrzeć informację opisującą przedsięwzięcie oraz termin jego realizacji (§ 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Wskazać przy tym należy, że maksymalne terminy realizacji określonych przedsięwzięć zostały wprowadzone przepisami rozporządzenia i dla przedsięwzięcia, objętego wnioskiem skarżącej termin ten był do dnia 31 grudnia 2007 r. (§ 6 ust. 2 pkt 2 a rozporządzenia). Płatność wypłaca się w dwóch ratach – pierwszą ratę wypłaca się w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja, o której mowa w § 7 ust. 1 stała się ostateczna, a drugą ratę wypłaca się w terminie 60 dni od dnia, w którym producent rolny złożył oświadczenie o zakończeniu realizacji inwestycji (§ 9 rozporządzenia). W świetle przytoczonych rozwiązań prawnych nie może budzić wątpliwości, że wsparcie finansowe na realizację omawianego działania jest udzielane wówczas, gdy producent rolny, spełniający określone w rozporządzeniu wymogi, zobowiąże się do realizacji określonego przedsięwzięcia, stanowiącego warunek jego przyznania. Istotna dla dalszych rozważań jest także treść § 2 omawianego rozporządzenia zgodnie, z którą płatność jest udzielana:

1) do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie rozwoju obszarów wiejskich na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej;

2) według kolejności otrzymania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosków o przyznanie płatności.

Komentowane rozporządzenie zostało zmienione rozporządzeniem z dnia 1 sierpnia 2006 r. (Dz. U. Nr 142, poz. 1016), zwanym dalej rozporządzeniem zmieniającym, które weszło w życie z dniem 9 sierpnia 2006 r. Rozporządzenie zmieniające dodało m.in. § 7 c stanowiący, że w przypadku śmierci producenta rolnego, który złożył wniosek o przyznanie płatności, płatność przysługuje temu ze spadkobierców, który:

1) odziedziczył gospodarstwo rolne i pozostali spadkobiercy wyrazili na niego zgodę - w przypadku, gdy gospodarstwo rolne odziedziczyło kilku spadkobierców tego gospodarstwa;

2) złożył, w terminie 35 dni od dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, do kierownika biura powiatowego Agencji wniosek o przyznanie płatności, której dotyczył wniosek spadkodawcy;

3) będzie realizował przedsięwzięcie określone w planie dostosowania opracowanym przez spadkodawcę;

4) zobowiąże się do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności uzyskanej przez spadkodawcę, jaką spadkodawca ten byłby obowiązany zwrócić, jeżeli nie zrealizowałby w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania.

Do dnia wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego, w obowiązującym przed tą zmianą stanie prawnym nie istniała możliwość kontynuowania postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku poprzedniego producenta rolnego. Spadkobierca gospodarstwa rolnego mógł złożyć wniosek o przyznanie płatności, ale wniosek ten wszczynał nowe postępowanie z datą jego złożenia, co miało znaczenie z uwagi na treść § 2 rozporządzenia (limit środków i kolejność wpływania wniosku). W rozpoznawanej sprawie postępowanie z wniosku K.P. zostało umorzone w dniu [...] stycznia 2006 r., a postępowanie z wniosku skarżącej wszczęte w dniu [...] stycznia 2006 r., a zatem oba te zdarzenia miały miejsce przed dniem 1 sierpnia 2006 r. (data rozporządzenia zmieniającego).

Omówiony zarówno przez Sąd I instancji, jak i orzekające w sprawie organy, stan prawny nie jest wyczerpujący, gdyż nie odnosi się do prawa wspólnotowego. Ten brak odniesienia uszedł uwadze kasatora, który w skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa wspólnotowego poprzez błędną ich wykładnię, co czyni zarzut tak sformułowany bezzasadnym. Pomoc finansowa udzielana na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej regulowana jest zarówno przepisami ROZPORZĄDZENIA RADY (WE) NR 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmiany i uchylenia niektórych rozporządzeń (Dz.U.UE.L.99.160.80), jak i była normowana w stanie prawnym obowiązującym w rozpoznawanej sprawie ROZPORZĄDZENIEM KOMISJI (WE) NR 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.U.UE.L.04.153.30). Zgodnie z obowiązującym do dnia 1 stycznia 2007 r. art. 36 Rozporządzenia Komisji Nr 817/2004, w przypadku, gdy podczas okresu ważności zobowiązania podjętego, jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekazuje całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeśli zobowiązanie nie jest przekazywane, beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie.

W zacytowanym przepisie prawodawca wspólnotowy posłużył się zwrotem "okresu ważności zobowiązania". Istotnym dla dalszych rozważań jest, zatem ustalenie, kiedy owo zobowiązanie w rozumieniu komentowanego przepisu powstaje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno z przepisów prawa krajowego, jak i z

art. 36 rozporządzenia Komisji Nr 817/2004 wynika, że zobowiązanie do realizacji przedsięwzięcia, na które zostało udzielone wsparcie w ramach działania dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej powstaje z chwilą wypłaty pierwszej raty przyznanego wsparcia (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 18 stycznia

2005 r.). Składając wniosek o przyznanie wsparcia na realizację jednego z przedsięwzięć określonych w § 5 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r. wraz z planem dostosowania, producent rolny w istocie zgłasza zamiar realizacji takiego przedsięwzięcia. Decyzja o przyznaniu płatności umożliwia mu realizację tego zamiaru z chwilą wypłaty pierwszej raty, stanowiącej zaliczkę na poczet realizacji inwestycji. Przy takim przyjęciu rozumienia zwrotu "okres ważności zobowiązania" użytego w

art. 36 rozporządzenia Komisji Nr 817/2004, spójna z taką wykładnią jest dalsza część tego przepisu stanowiąca, że jeżeli zobowiązanie nie jest przekazywane, beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie.

Przechodząc na przepisy prawa krajowego zauważyć należy, że omówiony przepis prawa wspólnotowego został doprecyzowany w § 7 b rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r. wprowadzonym rozporządzeniem zmieniającym. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy w okresie od dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności do dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b, nastąpi przeniesienie posiadania całości gospodarstwa rolnego na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży albo innej umowy, płatność przysługuje temu podmiotowi, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego podmiot ten złoży wniosek o przyznanie płatności, która przysługiwała poprzedniemu posiadaczowi gospodarstwa rolnego, będzie realizował przedsięwzięcie określone w planie dostosowania opracowanym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego oraz zobowiąże się do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności uzyskanej przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego, jaką posiadacz ten byłby obowiązany zwrócić, jeżeli nie zrealizowałby w terminie przedsięwzięcia określonego w planie. Przywołany w przytoczonym przepisie § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia odnosi się do oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia.

Zarówno, zatem art. 36 rozporządzenia Komisji Nr 817/2004, jak i § 7 b rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r. (wprowadzony rozporządzeniem zmieniającym z dniem 9 sierpnia 2006 r.) reguluje kwestię związaną z kontynuacją przedsięwzięcia, a nie kontynuacją postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku poprzedniego producenta rolnego o przyznanie wsparcia finansowego. Należy, zatem przyjąć, iż do dnia wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego nie mogła zachodzić żadna relacja prawna pomiędzy wnioskiem o przyznanie pomocy złożonym przez ówczesnego właściciela, a wnioskiem złożonym przez podmiot, który nabył to gospodarstwo rolne, w tym w drodze spadkobrania.

Rozstrzygnięcie "w granicach sprawy", o którym mowa w art. 135 p.p.s.a oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy, na co słusznie zwraca uwagę strona skarżąca, należy kierować się właśnie tymi elementami. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Rozpoznając sprawę ze skargi T.P. Sąd I instancji nie był władny do kontrolowania decyzji zapadłej w innej sprawie administracyjnej wszczętej na skutek wniosku innego podmiotu. Uchylając decyzję umarzającą postępowanie w sprawie o przyznanie pomocy finansowej K.P., Sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, a zatem naruszył art. 135 p.p.s.a.

W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji wyraził pogląd, że wprowadzenie do rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. przepisu § 7c nie ustanawiało prawa do dziedziczenia, lecz jedynie skonkretyzowało warunki dziedziczenia. Ten pogląd Sądu zakwestionowany został w drugim zarzucie skargi kasacyjnej postawionym w obrębie podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Omawiany zarzut obejmujący naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej wiąże się także z kwestią "granic danej sprawy", o której mowa w art. 135 p.p.s.a., poprzez następstwo procesowe, jakiego dopatrzył się Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. Zważyć, zatem trzeba, że w myśl art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przytoczony przepis reguluje dwie odrębne kwestie - pierwszą stanowi przeniesienie na inny podmiot praw zbywalnych w drodze czynności prawnej, - drugą nabycie składników masy spadkowej przez spadkobierców strony. W doktrynie ugruntowany jest pogląd, że pod pojęciem praw dziedzicznych, o których mowa w art. 30 § 4 k.p.a. należy rozumieć tylko te prawa, które wchodzą w skład spadku w pojęciu kodeksu cywilnego, czyli prawa o charakterze cywilnym (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II, Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Z analizowanego pojęcia należy wyłączyć, zatem prawa wynikające ze stosunków administracyjnoprawnych. W wyroku z dnia 7 kwietnia 2004 r. zapadłym w sprawie o sygn. akt IV CK 215/03 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "spadek stanowi ogół cywilnych majątkowych praw i obowiązków zmarłego (art. 922 § 1 k.c.). Do spadku nie należą natomiast majątkowe prawa i obowiązki wynikające z przepisów należących do innych działów prawa (prawa administracyjnego, prawa finansowego)". Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela. Oczywiście w konkretnych przypadkach normy charakterystyczne dla stosunków administracyjnoprawnych mogą mieć wpływ na zakres, wykonywanie czy przeznaczenie prawa o charakterze cywilnym, jednakże przypadek taki nie zachodzi w sytuacjach określonych w przepisach rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r. Nie można, więc zaaprobować poglądu Sądu I instancji, iż nowelizacja rozporządzenia stanowiła jedynie doprecyzowanie warunków dziedziczenia, tak jak w przypadkach określonych w § 7 a i 7 b nie doprecyzowała kwestii następstwa prawnego w przypadku zbycia nieruchomości w trakcie trwania postępowania o przyznanie pomocy finansowej (§ 7a), czy też już po jego zakończeniu, ale przed zrealizowaniem przedsięwzięcia

(§ 7b).

Dopiero wprowadzenie do rozporządzenia przepisów § 7 a - c umożliwiło producentowi rolnemu, który stał się właścicielem gospodarstwa rolnego (czy to w drodze umowy cywilnoprawnej, czy to w drodze spadkobrania) wejście do postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku poprzednika prawnego. Tak rozumiane następstwo prawne miało ten skutek, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego o przyznanie pomocy finansowej była data złożenia wniosku przez poprzednika prawnego, co z kolei miało bezpośrednie przełożenie na kryterium kolejności wpływu wniosków, o którym mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. Tak więc, jeżeli przed dniem 9 sierpnia 2006 r. w trakcie postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana stosunków własnościowych, nowy właściciel gospodarstwa rolnego mógł złożyć wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej, który wszczynał nową sprawę administracyjną, a sprawę z wniosku poprzednika prawnego należało umarzyć w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Jak już wcześniej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, istotne dla rozpoznania spraw administracyjnych zdarzenia miały miejsce przed 9 sierpnia 2006 r. Z tych względów za usprawiedliwiony należało uznać także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezasadnie przyjęcie, iż doszło do naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 § 5 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny omówił także kwestie związane z wykładnią przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzuty te odnoszące się do wskazanych w środku odwoławczym przepisów rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r., z przyczyn powyżej omówionych, są usprawiedliwione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 orzekł jak w sentencji.

Zdanie odrębne

Zdanie odrębne

sędziego NSA Marzenny Zielińskiej

do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 230/08

Nie podzielam stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w powołanym wyżej wyroku zarówno co do rozstrzygnięcia, jak i motywów, którymi kierował się Sąd uchylając wyrok Sądu I instancji.

Jak wynika z treści uzasadnienia ww. wyroku z dnia 10 lipca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że:

1/ zarówno z przepisów prawa krajowego, jak i z art. 36 rozporządzenia Komisji Nr 817/2004 wynika, że zobowiązanie do realizacji przedsięwzięcia, na które zostało udzielone wsparcie w ramach działania dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej powstaje z chwilą wypłaty pierwszej raty przyznanego wsparcia (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r.);

2/ do dnia wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego (tj. rozporządzenia z dnia 1 sierpnia 2006 r., które weszło w życie z dniem 9 sierpnia 2006r.), w obowiązującym przed tą zmianą stanie prawnym nie istniała możliwość kontynuowania postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku poprzedniego producenta rolnego;

3/ dopiero wprowadzenie do rozporządzenia przepisów § 7 a - c umożliwiło producentowi rolnemu, który stał się właścicielem gospodarstwa rolnego (czy to w drodze umowy cywilnoprawnej, czy to w drodze spadkobrania) wejście do postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku poprzednika prawnego. Tak rozumiane następstwo prawne miało ten skutek, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego o przyznanie pomocy finansowej była data złożenia wniosku przez poprzednika prawnego, co z kolei miało bezpośrednie przełożenie na kryterium kolejności wpływu wniosków, o którym mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia z 18 stycznia 2005r.

4/ uchylając decyzję umarzającą postępowanie w sprawie o przyznanie pomocy finansowej K.P., Sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, a zatem naruszył art. 135 p.p.s.a.

5/ z uwagi na to, że istotne dla rozpoznania spraw administracyjnych zdarzenia miały miejsce przed 9 sierpnia 2006 r., za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezasadnie przyjęcie, iż doszło do naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 § 5 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a.

W mojej ocenie, wszystkie przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny założenia, które przesądziły o uchyleniu wyroku Sądu I instancji – w szczególności podejście do tego, kto jest stroną postępowania o przyznanie wsparcia ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (zwanego dalej też "postępowaniem dotacyjnym") i jaki jest jego przedmiot – oraz przedstawione w uzasadnieniu wywody Sądu, należy uznać za nieuzasadnione z następujących powodów:

I. Finansowanie określonego przepisami Unii Europejskiej oraz postanowieniami Traktatu (...) podpisanego w dniu 16 kwietnia 2003 r. w Atenach (dotyczącego przystąpienia m.in. Rzeczypospolitej Polskiej do UE) dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej w polskim prawodawstwie zostało uregulowane przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), co wynika z art. 1 ust. 1 pkt 6 oraz z końcowej części ustępu 1.

Zgodnie z art. 2 ust 1 tej ustawy, minister właściwy do spraw rozwoju wsi, w porozumieniu z innymi ministrami, miał opracować "projekt planu rozwoju obszarów wiejskich, określony w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1...", podlegający zatwierdzeniu przez Radę Ministrów (art. 2 ust. 2), który minister właściwy do spraw rozwoju wsi powinien ogłosić "w drodze obwieszczenia", w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski" (art. 3 ust. 2 pkt 2).

W myśl art. 3 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy Rada Ministrów miała określić, w drodze rozporządzenia, "szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską".

W wykonaniu tego upoważnienia Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.).

Ponadto stosownie do upoważnienia zawartego w art. 3 ust. 2 pkt 2 tej ustawy opublikowany został – w drodze obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P. Nr 56, poz. 958) –

Planu rozwoju obszarów wiejskich, który choć niewątpliwie nie stanowi źródła prawa w rozumieniu Konstytucji RP, jest o tyle istotny, że musiał być on wcześniej "przyjęty" przez Komisję Europejską (bo dopiero po przyjęciu mógł być opublikowany - art. 3 ust. 2), a Rada Ministrów zobowiązana została do tego, aby wydając rozporządzenie przewidziane w art. 3 ust. 2 pkt 1, mieć na względzie "zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją" (art. 3 ust. 2 pkt 1 in fine).

Wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie z dnia 18 stycznia 2005 r., jak wiadomo (i czego dotyczy istota kontrowersji wynikłych na tle rozpoznawanej przez NSA sprawy), do czasu jego nowelizacji, nie zawierało żadnych uregulowań, które odnosiłyby się do skutków przekazywania przez producenta rolnego gospodarstwa innej osobie, ani też nie regulowało kwestii możliwości przejmowania zobowiązania, podjętego przez niego w związku z wystąpieniem o przyznanie wsparcia (dalej nazywane też "zobowiązaniem dotacyjnym").

Takich uregulowań nie zawierała również sama ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.

Nie oznacza to jednak, że – tak jak to przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie niniejszej wyroku – przed wejściem w życie ww. rozporządzenia zmieniającego, tj. przed dniem 9 sierpnia 2006 r., takie uregulowania w ogóle nie istniały. Należy bowiem zauważyć, że poza ww. ustawą i rozporządzeniem, kwestie dotyczące wspierania obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, między innymi w zakresie dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, określały – wskazane w art. 1 ust. 1 tej ustawy – "przepisy Unii Europejskiej".

Przepisy te to w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji u Gwarancji Rolnej /EFORG/ (Dz.U.UE.L 99.160.80 ze zm.) oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej /EFORG/ (Dz.U.UE.L 04.153.30).

Zgodnie z art. 16 ww. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (..) wchodziła ona w życie z dniem uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej. Z tym też dniem (tj.1 maja 2004 r.) powołane w art. 1 ust. 1 ustawy "przepisy Unii Europejskiej" – w tym także wymienione wyżej rozporządzenia Rady (WE) oraz Komisji (dla porządku należy wyjaśnić, że pierwotnie, przez kilka dni po uzyskaniu przez Polskę członkostwa UE, obowiązywało jeszcze rozporządzenie Komisji (WE) nr 445/2002, które zostało uchylone przez art. 74 ust. 1 ww. rozporządzenia nr 817/2004) – stały się, co do zasady, elementem polskiego porządku prawnego.

Art. 36 akapit 1 powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 stanowi, że "w przypadku gdy podczas okresu ważności zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekazuje całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeżeli zobowiązanie nie jest przekazywane, beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie." Identyczne brzmienie miał też art. 30 akapit 1 poprzednio obowiązującego (w dacie wejścia Polski do UE) rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. (Dz.U.UE.L.02.74.1; Dz.U.UE-sp.03-35-269).

Wynika z tego, że na gruncie prawa unijnego (wspólnotowego) co najmniej od 2002r. funkcjonowała zasada "przenaszalności" (mówiąc potocznie) zobowiązań podjętych jako warunek przyznania wsparcia w razie przekazania przez beneficjenta całości lub części swojego gospodarstwa innej osobie.

Zasada ta, wraz z uzyskaniem przez Polskę członkostwa w UE, oraz stosownie do cytowanego wyżej art. 1 ust. 1 ww. ustawy o wspieraniu (...), stała się jednym z elementów polskiego systemu prawnego w zakresie udzielania pomocy finansowej – w ramach wspierania obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej – na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej.

Jednakże, o ile z przepisu art. 36 akapit 1 powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 (jak również z art. 30 ww. rozporządzenia nr 445/2002 - statuującego tę zasadę), jednoznacznie wynika, że przewiduje on możliwość przejęcia przez inną osobę zobowiązania podjętego przez beneficjenta jako warunek przyznania wsparcia i w sposób niebudzący wątpliwości wynika z niego, że nastąpić to może w razie przekazania gospodarstwa (w całości lub w części), o tyle niejednoznaczne (niejasne) jest uzależnienie możliwości przejęcia tego zobowiązania od faktu przekazania gospodarstwa rolnego w "okresie ważności" zobowiązania (czy też "trwania" zobowiązania – jak to określa art. 44 późniejszego, uchylającego ww. rozporządzenie nr 817/2004, rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r.).

II. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym na wstępie wyroku z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 230/08 (a także w wyrokach sygn.akt II GSK 228/08 i II GSK 229/08 z tej samej daty) przyjął – i z tym należy się w pełni zgodzić – że istotnym dla rozważań, czy przejmujący gospodarstwo rolne może ubiegać się o przyznanie płatności, których dotyczył wniosek poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego, jest ustalenie, kiedy owo zobowiązanie w rozumieniu art. 36 akapit 1 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 powstaje. Dopiero bowiem po rozstrzygnięciu tej kwestii, i w zależności od tego, jak się ją rozstrzygnie, można będzie rozstrzygnąć podstawowe zagadnienie, tj. czy przejmujący gospodarstwo musi wszcząć nowe postępowanie dotacyjne, czy też wstępuje w miejsce dotychczasowego posiadacza do już toczącego się postępowania.

We wszystkich tych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że – w jego ocenie – "zarówno z przepisów prawa krajowego, jak i z art. 36 rozporządzenia Komisji Nr 817/2004 wynika, że zobowiązanie do realizacji przedsięwzięcia, na które zostało udzielone wsparcie w ramach działania dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej powstaje z chwilą wypłaty pierwszej raty przyznanego wsparcia (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r.)".

Z ową konstatacją Naczelnego Sądu Administracyjnego w żaden sposób nie można się zgodzić.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w owych wyrokach (w tym również w tym, wobec którego zgłaszam odrębne zdanie) w ogóle nie wyjaśnił, na czym – konkretnie – oparł swoje twierdzenie, jakoby "zarówno z przepisów prawa krajowego, jak i z art. 36 ww. rozporządzenia nr 817/2004" miało wynikać, że zobowiązanie beneficjenta wsparcia w ramach działania dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, powstaje dopiero "z chwilą wypłaty pierwszej raty przyznanego wsparcia". Zwrócić należy uwagę, że do wypłaty pierwszej raty wsparcia dochodzi dopiero po 60 dniach od chwili, gdy decyzja o jego przyznaniu stała się ostateczna. Tak więc, skoro Sąd przyjął w przedmiotowym wyroku, iż zobowiązanie beneficjenta powstaje dopiero z chwilą wypłaty pierwszej raty wsparcia (i do tej chwili nie istnieje), to tym samym musiał też przyjąć, że do tej pory, tj. od momentu doręczenia lub ogłoszenia decyzji o przyznaniu wsparcia, istniało tylko jednostronne zobowiązanie samego organu, który był już związany wydaną decyzją – art. 110 k.p.a.

Przeciwko takiemu stanowisku, przemawia jednak treść powołanego art. 36 akapit 1 ww. Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004, który stanowi że: "w przypadku gdy podczas okresu ważności zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekazuje całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres". Jeżeli bowiem "zobowiązanie" (o którym jest mowa w tym przepisie) ma być "warunkiem przyznania" (w przyszłości) wsparcia (dotacji), to znaczy, że musi być ono podjęte jeszcze przed przyznaniem tej dotacji, czyli przed wydaniem decyzji.

Co więcej, jeśli podjęcie tego zobowiązania jest warunkiem sine qua non przyznania konkretnego wsparcia, tj. przyznania świadczenia pieniężnego w konkretnej wysokości w zamian za określone zachowanie producenta rolnego, to owo zobowiązanie nie tylko że musi być podjęte przez beneficjenta przed wydaniem decyzji o przyznaniu wsparcia, ale ponadto powinno być ono jasne i jednoznacznie skonkretyzowane. Chociażby po to, aby udzielane wsparcie było ekwiwalentne do zakresu działań, jakie mają być dzięki niemu podjęte.

Na marginesie warto też zwrócić uwagę, że o "ważności zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia" mówi się również w art. 37 akapit 1 ww. Rozporządzenia nr 817/2004, natomiast w art. 38 jest mowa o sytuacji "gdy beneficjent nie jest w stanie nadal wypełniać podjętego zobowiązania". Z porównania tych przepisów wynika więc wyraźne rozróżnienie pomiędzy momentem zaciągnięcia (podjęcia) zobowiązania i w związku z tym jego "ważności", a momentem samego wykonywania podjętego zobowiązania. Również art. 42 tego Rozporządzenia, w którym zostało stwierdzone: "to samo zobowiązanie nie może być przedmiotem płatności równocześnie w ramach wsparcia agrośrodowiskowego i w ramach innego wspólnotowego systemu pomocy", wskazuje, że unijny normodawca traktuje zobowiązanie beneficjenta jako istniejące (a więc ważne) od chwili jego podjęcia, a jeszcze przed przyznaniem płatności.

Wspomniana wyżej ekwiwalentność zachowań stron tego szczególnego stosunku administracyjnego oraz przewidziana przepisami postępowania "chronologia" zdarzeń wskazuje wyraźnie, że wydanie decyzji jest reakcją organu na złożony wniosek, w którym beneficjent zobowiązał się do określonego zachowania. Wydanie decyzji, w której organ zobowiązuje się do ściśle określonego świadczenia, to zatem nic innego, jak zaakceptowanie zobowiązania beneficjenta do ściśle określonego zachowania się.

Należy przy tym zauważyć, że sposób, w jaki dochodzi do przyznania wsparcia ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, niemal dokładnie odpowiada istniejącym na gruncie prawa polskiego podstawowym zasadom zawierania umowy wzajemnej. Złożenie przez producenta rolnego wniosku w tej sprawie, to złożenie odpowiedniemu organowi oświadczenia woli co do jego przyszłego zachowania się, w zamian za otrzymanie środków unijnych (konstrukcja odpowiadająca art. 66 §1 k.c, czyli złożeniu oferty). Organ, zgodnie z § 7 ust.5 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005r., ma 120 dni na wydanie decyzji w tej sprawie, co odpowiada przyjęciu lub odrzuceniu oferty w "zwykłym toku czynności" (art. 66 §2 k.c.). Przy takiej konstrukcji należy więc przyjąć, że jeżeli ktoś składa wniosek o przyznanie wsparcia w celu dostosowywania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, to – akurat przy tym rodzaju wsparcia – producent rolny konkretyzuje swoje przyszłe zachowanie (tak samo jak przy złożeniu oferty) jako wykonanie określonego przedsięwzięcia. Tym samym już podejmuje jednostronne (ale warunkowe) zobowiązanie wykonania tego przedsięwzięcia. Zobowiązanie to jest podejmowane zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r. Identycznie przedstawia się sytuacja przy zawieraniu umowy wzajemnej, kiedy oferta jest również jednostronnym zobowiązaniem wykonania pewnego świadczenia, ale pod warunkiem zawieszającym, że druga strona (w odpowiednim terminie) zobowiąże się do wykonania świadczenia wzajemnego.

Oceniając zatem w aspekcie materialnoprawnym sposób przyznawania wsparcia ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz (odpowiednio) sposób zawierania umowy wzajemnej, należy dojść do wniosku, że w obu tych przypadkach dochodzi najpierw do jednostronnego zobowiązania (wnioskodawcy/oferenta), a dopiero później do zawarcia kolejnego zobowiązania (wydanie ostatecznej decyzji o przyznaniu wsparcia / zawarcie umowy wzajemnej), powodującego powstanie dwustronnego stosunku zobowiązaniowego.

Z tych względów, opierając się już tylko na samej istocie stosunku zobowiązaniowego i jego szczególnej odmianie, jaką jest zobowiązanie wzajemne, nie można podzielić wyrażonego w sprawie poglądu Sądu, że zobowiązanie do realizacji przedsięwzięcia, na które zostało udzielone wsparcie w ramach działania dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej powstaje dopiero z chwilą wypłaty pierwszej raty przyznanego wsparcia. Gdyby podzielić pogląd Sądu, to należałoby również przyjąć, że od momentu doręczenia lub ogłoszenia decyzji o przyznaniu wsparcia, istnieje tylko jednostronne i niczym nie uwarunkowane zobowiązanie samego organu, które dopiero w momencie wykonania świadczenia przez ten organ w jakiś sposób zmienia swój charakter i treść, przekształcając się w zobowiązanie wzajemne. Konsekwentnie należałoby też przyjąć, iż zobowiązanie wzajemne nie powstaje z chwilą ujawnienia stosownych aktów woli stron tego stosunku prawnego, ale dopiero wtedy, gdy jedna ze stron wykona wymagalne wcześniej świadczenie wzajemne.

W przypadku przedmiotowej sprawy, w której chodziło o przedsięwzięcie (określone m.in. w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z 18 stycznia 2005 r., a skonkretyzowane w pkt 9.8 i n. Planu... ogłoszonego przez MRiRW) polegające na wyposażeniu gospodarstwa rolnego w płytę gnojową lub zbiornik na gnojowicę lub gnojówkę w ramach planu dostosowywania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, konkretyzacja zobowiązania beneficjenta następuje m.in. poprzez wykazanie żywotności ekonomicznej gospodarstwa, określenie jego wielkości w Dużych Jednostkach Przeliczeniowych zwierząt (DJP), przy czym utrzymywana jest taka obsada zwierząt, przy której produkcja azotu w nawozach naturalnych wynosi mniej niż 170 kg/ha

Wobec tego należy przyjąć, że zobowiązanie beneficjenta, o jakim jest mowa w art. 36 akapit 1 ww. Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004, nie tylko że musi być przez niego podjęte jeszcze przed przyznaniem wsparcia, ale również jeszcze przed tym momentem powinno być jednoznacznie określone i – co wydaje się oczywiste –powinno być ono ważne (trwać) również w chwili przyznawania dotacji.

W związku z tym należy też zwrócić uwagę, że w rubryce IX. Wniosku – którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 stycznia 2005r. w sprawie wzoru wniosku o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 17 poz. 153) – zamieszczone zostało następujące zobowiązanie:

"Zobowiązuję się do:

1) realizacji przedsięwzięć określonych w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej;

2) przechowywania dokumentów związanych z przyznaną płatnością przez okres 5 lat od dnia zakończenia realizacji przedsięwzięć określonych w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej

3) zapewnienia osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych wstępu na teren mojego gospodarstwa rolnego, a także do okazania wszystkich dokumentów koniecznych do przeprowadzenia kontroli".

Podpisanie i złożenie zawierającego to zobowiązanie wniosku jest też warunkiem koniecznym do rozpoznania sprawy. Zobowiązanie to istnieje w obrocie prawnym z chwilą złożenia wniosku organowi, natomiast sam wniosek powinien odzwierciedlać okoliczności istniejące w chwili jego podpisania. I dopiero wtedy, gdy beneficjent spełni ten warunek, organ może wydać korzystną dla niego – a zawierającą własne zobowiązanie organu – decyzję, wobec wypełnienia koniecznych wymogów.

Powracając znów do realiów dotyczących przedmiotowej sprawy, złożenie wniosku o przyznanie wsparcia powodowało nie tylko zobowiązanie się do samej realizacji w przyszłości określonego przedsięwzięcia, ale przede wszystkim stanowiło zobowiązanie, że w chwili przyznania wsparcia będzie ono spełniać odpowiednie warunki – warunki przyznania wsparcia. Nie chodzi więc tylko o to, żeby gospodarstwo spełniało te wymogi w chwili podpisania lub złożenia wniosku, ale też o to, że składając taki wniosek producent zobowiązuje się do utrzymywania tych wymogów przez cały czas, w tym jeszcze przed rozpoznaniem wniosku. To jest, że np. nie zmniejszy ilości zwierząt poniżej wskazanej ilości jednostek DJP lub nie zmieni obsady zwierząt w taki sposób, że produkcja azotu w nawozach naturalnych przekroczy 170 kg/ha.

Warto w tym miejscu zwrócić też uwagę, że jak to wskazano wyżej, art. 36 akapit 1 ww. Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 wymaga, aby zobowiązanie beneficjenta poprzedzało przyznanie wsparcia, a więc moment wydania w tym przedmiocie decyzji. Podobnie w § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków (...), mówi się "płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który (...) zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej...", a takie zobowiązanie zostało wprost zawarte w punkcie 1) zobowiązania zamieszczonego w rubryce IX formularza Wniosku składanego przez beneficjenta. Jak więc z tego wynika, przedmiotowe zobowiązanie beneficjenta jest jego własnym zobowiązaniem, a nie zobowiązaniem nakładanym na niego w decyzji o przyznaniu dotacji. Z tego względu w żaden sposób nie można przyjąć, iż dopiero np. poprzez wydanie decyzji przez organ, czyli poprzez akt woli organu, to właśnie beneficjent "zobowiązuje się" do czegokolwiek. Tym bardziej, jak to zostało przyjęte przez Sąd w wyroku wydanym w sprawie niniejszej, że dopiero wykonanie zobowiązania wzajemnego przez organ stanowi "zobowiązanie się" strony, stanowiące warunek zawarcia (powstania) tego zobowiązania wzajemnego.

Jedynym logicznym wnioskiem, jaki można w tej sytuacji wysnuć, to przyjęcie, że zobowiązanie beneficjenta, o którym mowa w art. 36 akapit 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004, jest w warunkach polskich (tj. zgodnie z polskimi procedurami przyznawania wsparcia) zobowiązaniem składanym w trybie § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r., zgodnie ze sformułowaniem zawartym w punkcie IX ww. Wniosku. Tak więc, nie tylko sama istota stosunku zobowiązaniowego, ale również oparte na przepisach prawa unijnego i krajowego procedury przyznawania wsparcia nie pozwalają na przyjęcie wyrażonego przez Sąd poglądu, że zobowiązanie do realizacji przedsięwzięcia, na które zostało udzielone wsparcie w ramach działania dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, powstaje dopiero z chwilą wypłaty pierwszej raty przyznanego wsparcia, czyli dopiero w chwili, gdy rozpoczęto jego wykonywanie.

Takiej podstawy nie daje też wspomniany § 9 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia, który stanowi: "pierwszą ratę płatności wypłaca się w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja, o której mowa w § 7 ust. 1, stała się ostateczna". Jest to przepis określający jedynie termin wypłaty przez organ pierwszej raty płatności, a zatem termin wymagalności świadczenia organu, które to świadczenie jest świadczeniem wzajemnym, spełnianym jako pierwsze. Samo spełnienie tego świadczenia jednak w żaden sposób nie kształtuje materialnoprawnej treści zobowiązania beneficjenta wsparcia, które zostało podjęte już wcześniej, w złożonym przez niego wniosku. Natomiast dokonanie przez organ wypłaty pierwszej raty wsparcia rodzi po stronie beneficjenta obowiązek przystąpienia do realizacji działań określonych w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, we wskazanym terminie. Inaczej mówiąc, z tą chwilą następuje wymagalność świadczenia beneficjenta, określonego w zobowiązaniu zaciągniętym w chwili złożenia wniosku i zaakceptowanym przez organ do wykonania poprzez wydanie decyzji.

Reasumując, należy więc stwierdzić, że już w chwili złożenia wniosku o przyznanie wsparcia beneficjent zaciąga wobec organu dotacyjnego jednostronne jeszcze w tym momencie zobowiązanie, które dotyczy nie tylko określonego jego zachowania się w przyszłości w przypadku otrzymania wsparcia, ale również zachowania w trakcie postępowania dotacyjnego, polegającego na zachowaniu odpowiednich wymogów, stanowiących warunek przyznania tego wsparcia.

Tym samym nie można też podzielić cytowanego na wstępie w punkcie 1/ poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "zarówno z przepisów prawa krajowego, jak i z art. 36 rozporządzenia Komisji Nr 817/2004 wynika, że zobowiązanie do realizacji przedsięwzięcia, na które zostało udzielone wsparcie w ramach działania dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej powstaje z chwilą wypłaty pierwszej raty przyznanego wsparcia (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r.)".

Wskazany bowiem przez Sąd przy rozpoznawaniu sprawy niniejszej moment powstania zobowiązania beneficjenta w istocie jest momentem powstania wymagalności i przystąpienia już do jego realizacji. Natomiast samo zobowiązania beneficjenta, które było warunkiem przyznania wsparcia powstało z chwilą złożenia wniosku i jest ono "ważne" (trwa) od tej chwili aż do wykonania przedsięwzięcia lub upływu okresu, w jakim miało ono być wykonane.

W mojej ocenie, podjęcie zobowiązania, a przystąpienie do jego wykonania (wypłata pierwszej raty), to dwa różne zdarzenia prawne, które akurat przy tym rodzaju wsparcia, z jakim mamy do czynienia w sprawie niniejszej, nigdy nie mogą nastąpić jednocześnie ze względu właśnie na postanowienia § 9 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

III. Konsekwencją powyższych rozważań jest także niemożność podzielenia również cytowanego na wstępie (punkty 2/ i 3/) stanowiska Sądu, że:

– do dnia wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego (tj. rozporządzenia z dnia 1 sierpnia 2006 r.), w obowiązującym przed tą zmianą stanie prawnym nie istniała możliwość kontynuowania postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku poprzedniego producenta rolnego;

– dopiero wprowadzenie do rozporządzenia przepisów § 7 a - c umożliwiło producentowi rolnemu, który stał się właścicielem gospodarstwa rolnego (czy to w drodze umowy cywilnoprawnej, czy to w drodze spadkobrania) wejście do postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku poprzednika prawnego.

Kwestia szerzej lub węziej rozumianego następstwa prawnego ma niezmiernie istotne znaczenie, gdyż – jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny – następstwo prawne miało ten skutek, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego o przyznanie pomocy finansowej była data złożenia wniosku przez poprzednika prawnego, co z kolei miało bezpośrednie przełożenie na kryterium kolejności wpływu wniosków, o którym mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia z 18 stycznia 2005r.

Jak to już zostało wykazane wyżej, art. 36 akapit 1 ww. Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 w sposób jednoznaczny i wyraźny przesądził o zbywalnym charakterze zobowiązania podjętego przez beneficjenta w przypadku przekazania całości lub części swojego gospodarstwa innej osobie.

W kontekście przeprowadzonego dotychczas wywodu nie może też budzić wątpliwości, że skoro zobowiązanie beneficjenta jest ważne (trwa) od chwili złożenia wniosku, to – zgodnie z tym przepisem prawa unijnego i wobec braku uregulowań przeciwnych w ramach prawa krajowego – tym samym należy przyjąć, że już od tej chwili może ono być przeniesione na inną osobę, "następcę prawnego".

Przyjęcie przeciwnego poglądu, tj. uznanie, iż istnieje zakaz zbywania tego zobowiązania (i tym samym związanego z nim prawa do otrzymania wsparcia w określonej kolejności) z powodu milczenia w tym względzie rozporządzenia wykonawczego do ustawy – tak jak to uczynił Sąd przy rozpoznawaniu sprawy niniejszej – nie znajduje, moim zdaniem, żadnego prawnego uzasadnienia, o ile wręcz nie jest przeciwne przepisom prawa.

Po pierwsze, należy zważyć, że możliwość przeniesienia przez beneficjenta podjętego zobowiązania i związanego z nim samego prawa do dotacji, stanowi realizację wynikającego z art. 64 ust.1 Konstytucji RP obywatelskiego prawa do swobodnego dysponowania swoją własnością i innymi prawami majątkowymi. Z kolei, zgodnie z zawartą w art. 31 ust. 3 zd.1 Konstytucji zasadą proporcjonalności, "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie (...)". Z tego względu domniemanie zakazu zbywania prawa (obowiązku) zbywalnego z samego faktu, że przepis prawa krajowego wyraźnie takiej możliwości nie przewidział jest jednocześnie domniemaniem zakazu korzystania z praw i wolności obywatelskich, co z kolei w żaden sposób nie daje pogodzić się ani z określoną w art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego, ani z wyrażoną w jej art. 7 zasadą praworządności nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa. Na marginesie warto też zauważyć, że brak szczegółowych regulacji rangi ustawowej w zakresie praw i obowiązków podmiotów prawa tym bardziej nakazuje, zgodnie z art. 8 ust.1 Konstytucji, bezpośrednie stosowanie jej przepisów.

Po drugie, przyjęcie, że zbywalność zobowiązania dotacyjnego i związanego z nim prawa do otrzymania dotacji powstała dopiero na skutek wejścia w życie rozporządzenia z dnia 1 sierpnia 2006 r., nowelizującego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej (...), nie daje się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym. Przede wszystkim dlatego, że zakłada, iż rozporządzenie Rady Ministrów może bezpośrednio kształtować konstytucyjne prawa i wolności, podczas gdy zostało to zastrzeżone wyłącznie dla aktów prawnych o randze ustawy, a rozporządzenia mają wyłącznie charakter wykonawczy i to tylko w zakresie określonym w ustawie – art. 92 ust.1 Konstytucji. Przedmiotowe rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 3 ust.2 pkt 1 ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, a przedmiot regulacji objętej upoważnieniem został określony jako "szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską". Z tak sformułowanego upoważnienia nie da się, moim zdaniem, wywieść uprawnienia do decydowania w trybie rozporządzenia Rady Ministrów o prawie do przenoszenia zobowiązania powstałego i ukształtowanego na podstawie aktów wyższej rangi. W kompetencji tego organu było jedynie określenie sposobu postępowania organu przyznającego dotację (zwanego wcześniej i dalej też "organem dotacyjnym") w związku z następującymi (zwykle niezależnie od organu dotacyjnego) zdarzeniami. I taki też jedynie mają charakter postanowienia zawarte w znowelizowanych przepisach.

Po trzecie, nie można też pominąć, że przy tym rodzaju wsparcia, z jakim mamy do czynienia w sprawie niniejszej, podejmowane przez beneficjenta zobowiązanie (i związane z nim prawo do dotacji) jest ściśle związane z konkretnym gospodarstwem rolnym i może być przeniesione wyłącznie wraz z przeniesieniem (własności lub posiadania) tego gospodarstwa. Do takiego przeniesienia dochodzi albo w wyniku zawarcia umowy, albo w trybie dziedziczenia. W obu tych przypadkach mamy do czynienia ze zdarzeniami cywilnoprawnymi, a zatem podlegającymi ocenie w kontekście przepisów prawa cywilnego.

Z tego względu godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 553 k.c. "za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego". Takim prawem związanym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego będzie m.in. prawo do otrzymania wsparcia na dostosowanie tego gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej. Z kolei, jak stanowi art. 554 zd. 1 k.c. "nabywca przedsiębiorstwa lub gospodarstwa rolnego jest odpowiedzialny solidarnie ze zbywcą za jego zobowiązania związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa lub gospodarstwa, chyba że w chwili nabycia nie wiedział o tych zobowiązaniach, mimo zachowania należytej staranności". Jednym z takich zobowiązań będzie zobowiązanie zbywcy w związku ze złożonym przed zbyciem wnioskiem o przyznanie wsparcia na dostosowanie gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej.

Jeżeli więc do tych regulacji prawa krajowego odniesie się postanowienia art. 36 akapit 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 to należy dojść do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis w zakresie realizacji planu wspierania rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), działający niejako w trzech kierunkach. Po pierwsze, zgodnie z tą regulacją zostaje zniesiona solidarna odpowiedzialność zbywcy i nabywcy gospodarstwa rolnego za wcześniejsze zobowiązania zbywcy związane z jego prowadzeniem. Po drugie, wyraźnie przepis ten stanowi, że na podstawie swobodnego porozumienia pomiędzy zbywcą a nabywcą gospodarstwa rolnego zobowiązanie dotacyjne zbywcy może być przeniesione na nabywcę. W takim przypadku zbywca będzie zwolniony z dalszej odpowiedzialności z tytułu tego zobowiązania, a zobowiązanie to staje się własnym zobowiązaniem nabywcy.

Na marginesie warto też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 57 §1 k.c. "nie można przez czynność prawną wyłączyć ani ograniczyć uprawnienia do przeniesienia, obciążenia, zmiany lub zniesienia prawa, jeżeli według ustawy prawo to jest zbywalne", co stanowi ustawowe domniemanie istnienia każdorazowego uprawnienia do przeniesienia zbywalnego prawa (i związanego z nim obowiązku). W tej sytuacji, wykluczone jest zastosowanie pozaprawnego domniemania przeciwnego, tj. sprowadzającego się do przyjęcia, że skoro w odrębnym przepisie prawa (czy to rangi ustawy, czy choćby rozporządzenia) nie została dodatkowo przewidziana możliwość przejścia prawa (i obowiązku) zbywalnego, to prawo to (i związany z nim obowiązek) nie mogą przejść na osobę trzecią.

Wobec powyższego nie można podzielić cytowanego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zobowiązanie (i związane z nim uprawnienie do dotacji) stało się zbywalne dopiero na skutek dokonanej w 2006r. nowelizacji rozporządzenia Rady Ministrów.

Zgodnie z prawem unijnym, czyli pierwotnym i podstawowym źródłem prawa dla tego rodzaju zobowiązania (i uprawnienia do otrzymania wsparcia), możliwość przejścia zobowiązania dotacyjnego wraz z przeniesieniem całości lub części gospodarstwa istniała co najmniej od 2002 r. (vide art. 30 akapit 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r.). Jednoznacznie i wyraźnie została też ona wyrażona w art. 36 akapit 1 mającego zastosowanie do sprawy niniejszej Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004. Fakt, że do 2006r. krajowe przepisy wykonawcze (o randze rozporządzenia Rady Ministrów) nie zawierały stosownych postanowień odnośnie trybu postępowania w takich sytuacjach, moim zdaniem, nie ma żadnego znaczenia.

Należy bowiem podkreślić, że art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej jasno stanowi, iż "W celu wykonania swych zadań oraz na warunkach przewidzianych w niniejszym Traktacie, Parlament Europejski wspólnie z Radą, Rada i Komisja uchwalają rozporządzenia i dyrektywy, podejmują decyzje, wydają zalecenia i opinie.

Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich".

A zatem również przedmiotowe Rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004, ma "zasięg ogólny" i jest "we wszystkich swoich częściach wiążące i obowiązuje bezpośrednio..." także na gruncie prawa polskiego już od chwili, gdy Polska stała się członkiem Unii Europejskiej.

Wiążące i obowiązujące bezpośrednio stały się więc także uregulowania (zasady) zawarte w omawianym art. 36 akapit 1 (w odróżnieniu np. od akapitu 2, który w określonych sytuacjach pozwala na odstępstwo od zasady zwrotu wsparcia, oraz od art. 39, którego adresatem są Państwa Członkowskie – co nb. znalazło wyraz w pkt 11.10 opublikowanego przez MRiRW Planu..., w którym przywołano wprost art. 39 i doprecyzowano co obejmuje określone w tym artykule pojęcie "siła wyższa").

Na marginesie trzeba przy tym nadmienić, że zaniedbania władzy wykonawczej polegające na zaniechaniu (a ściślej mówiąc, opóźnieniu) wydania stosownych przepisów wykonawczych nie mogą być interpretowane jako swoiste uchylenie mocy obowiązującej przepisów wyższej rangi i odmienne ukształtowanie materialnoprawnej sytuacji strony. W warunkach demokratycznego państwa prawnego niedopuszczalne jest przyjęcie, że to dopiero od zachowania organów władzy wykonawczej uzależniona jest możliwość korzystania przez obywateli z pełni ich konstytucyjnych praw i wolności, w tym również wynikających z prawodawstwa unijnego. Tym samym nieuprawniona jest też prowadzona w tym kierunku (lub oparta na takim założeniu) wykładnia przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy należy stanąć na stanowisku, że skoro przepisy prawa unijnego jasno przesądziły o dopuszczalności przenoszenia zobowiązania dotacyjnego, a brak było szczegółowych przepisów regulujących tryb postępowania organów dotacyjnych w takich sytuacjach, to należało stosować ogólne zasady postępowania, a nie przyjmować brak takich materialnoprawnych uprawnień strony.

Notabene dokonana w 2006r. nowelizacja przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów dotyczy przeniesienia posiadania całości gospodarstwa (§ 7a i 7 b) i w dalszym ciągu nie reguluje trybu postępowania organów dotacyjnych w związku z przejściem na inną osobę tylko części gospodarstwa rolnego. Gdyby więc pomijać przepisy wspólnotowe, a traktować to rozporządzenie Rady Ministrów jako (jedyne) źródło materialnoprawnych obowiązków i praw stron postępowania dotacyjnego, to polscy producenci rolni znaleźliby się w nieuzasadnionej prawnie gorszej sytuacji, niż producenci innych Państw Członkowskich, w których zgodnie z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej prawo unijne stosuje się bezpośrednio.

Ponadto, na marginesie warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27.02.2007r. (sygn. akt I OSK 570/06), który stwierdził, że "Zamieszczenie w przepisach prawa krajowego regulacji o mocy obowiązującej prawa wspólnotowego jest zatem zbędne, a nawet niedopuszczalne. Prowadzić może do wątpliwości w razie braku odesłania do przepisów prawa wspólnotowego, co do ich mocy obowiązującej. Z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej taka więc regulacja w krajowym porządku prawnym jest niedopuszczalna".

Z tych wszystkich względów jedyną uzasadnioną konkluzją jest stwierdzenie, iż znowelizowane przepisy przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów (§ 7 a–c) jedynie konkretyzują i opisują tryb postępowania krajowych organów dotacyjnych, natomiast nie są źródłem prawa materialnego, w związku z czym nie kształtują materialnoprawnych praw i obowiązków stron postępowania. Tym samym, wbrew stanowisku NSA wyrażonemu w powołanym na wstępnie wyroku, nie można zasadnie czynić zarzutu, że Sąd I instancji w podobny sposób (aczkolwiek wychodząc z nieco innych przesłanek) zinterpretował przepisy tego rozporządzenia.

IV. Następstwo prawne zachodzi wtedy, gdy następuje zmiana podmiotu występującego w danym postępowaniu w charakterze strony. Jeżeli postępowanie w przedmiocie uzyskania wsparcia na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE dotyczy tylko jednej osoby (podmiotu), czyli gdy beneficjentem, o którym jest mowa w art. 36 akapit 1 ww. Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004, jest tylko jedna osoba (podmiot) to nie budzi wątpliwości, że z chwilą przejścia własności gospodarstwa rolnego w trakcie trwania postępowania dotacyjnego następuje następstwo prawne uprawniające do przejęcia zobowiązania (i uprawnienia) dotacyjnego. Powstaje jednak pytanie: (1) jak ma się rzecz, gdy tym beneficjentem jest kilka osób (podmiotów), a przede wszystkim (2) czy po stronie beneficjenta może zachodzić wielopodmiotowość.

Pojęcie beneficjenta nie zostało wprost zdefiniowane ani w ww. Rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 817/2004, ani w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, ani też w wydanym na jej podstawie ww. rozporządzeniu RM z dnia 18 stycznia 2005 r. Jednakże w punkcie 9.8.5. wspomnianego już wyżej Planu rozwoju obszarów wiejskich, opublikowanego w obwieszczeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004r. (M.P. Nr 56, poz. 958), w części "Działanie 6. Dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej", jako "beneficjenta" wprost wskazano "producenta rolnego". Tak też w § 3 ww. rozporządzenia z 18 stycznia 2005r. normodawca użył sformułowania "płatność jest udzielana producentowi rolnemu...".

Użycie liczby pojedynczej mogło by wskazywać, iż w postępowaniu tym mamy do czynienia z jednopodmiotowością "beneficjenta". Jednakże nie można pominąć, że rozporządzenie to jest aktem wykonawczym do ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., a w art. 5 ust. 1a tej ustawy wskazano, że "pomoc jest udzielana na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji (...)"

Zgodnie zaś z art. 3 pkt 3 ustawy z 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji (...), użyte w ustawie określenie "producent rolny" oznacza osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą:

a) posiadaczem gospodarstwa rolnego lub

b) rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...), lub

c) posiadaczem zwierzęcia;

Z kolei art. 2 lit. a ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 stanowi, że pojęcie "rolnik" oznacza "osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą."

Rekapitulując należy dojść do wniosku, że "beneficjentem", czyli "producentem rolnym", pomimo użycia przez normodawców liczby pojedynczej, może być równocześnie kilka podmiotów. Będzie to nie tylko jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, o której jest mowa w art. 3 pkt 3 ww. ustawy z 18 grudnia 2003r., ale także grupa osób fizycznych lub prawnych, o których jest mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r.

Wielopodmiotowość beneficjenta może także wynikać z przyjęcia różnych kryteriów definiujących osoby uprawnione, gdyż może to być zarówno posiadacz gospodarstwa rolnego, jak i jego właściciel – "rolnik" w ujęciu unijnym. Nie można zatem wykluczyć, iż beneficjentem będzie równocześnie, i właściciel, i posiadacz tego gospodarstwa (np. użytkownik lub dzierżawca).

Ta wielopodmiotowość "beneficjenta" powoduje, iż w postępowaniu administracyjnym o przyznanie wsparcia na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów unijnych już ex definitione może uczestniczyć jednocześnie kilka podmiotów, na które wprost, jako na podmioty mające interes prawny w przyznaniu dotacji, wskazują zarówno przepisy prawa krajowego, jak i unijnego.

Jeżeli zatem, zgodnie z art. 28 kpa, "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie...", to należy przyjąć, że w postępowaniu tym, jako "beneficjent", może występować jednocześnie kilka podmiotów, których interesu prawnego ono dotyczy, czyli kilka stron w rozumieniu tego przepisu.

Ustawodawca polski dostrzegł fakt, iż z powodu tej wielopodmiotowości – w szczególności w przypadku gospodarstw rolnych, gdzie często zachodzą skomplikowane stosunki własnościowo-faktyczne – mogą występować różne komplikacje w toku postępowania administracyjnego. Z tego względu, celem usprawnienia toku postępowania, w ustawie z 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji (...), przyjęto zasadę jednoosobowej reprezentacji zarówno producenta rolnego, jak i gospodarstwa rolnego. Zasada ta jest realizowana przez art. 12 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku współmałżonków, współposiadaczy czy też wspólników nadaje się jeden numer identyfikacyjny producenta rolnego, i tylko temu (jednemu) z nich, na którego pozostali wyrazili zgodę (vide ust. 4 i 5 artykułu 12). Zgoda ta (współmałżonka, współposiadacza, wspólników) musi być dołączona do wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych (ust.6).

Przedstawione wyżej rozwiązanie nie może być interpretowane w ten sposób, że poprzez wypełnienie formalnych wymogów z art. 12 ust. 4, 5 i 6 ustawy z 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji (...) współmałżonek, czy też pozostali współposiadacze lub współwłaściciele tym samym przestają być producentami rolnymi i tracą interes prawny w postępowaniu o udzielenie wsparcia na dostosowanie ich gospodarstwa do standardów UE. Zgodnie bowiem z art. 1 tej ustawy: "ustawa określa zasady tworzenia i prowadzenia, zakres oraz przeznaczenie krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności". Jak więc z tego wynika, przedmiotowy zakres jej regulacji dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych (dotyczących różnych uregulowanych w tej ustawie systemów ewidencji), natomiast interes prawny w rozumieniu przywołanego wyżej art. 28 kpa, to interes wynikający z normy prawa materialnego.

W tym kontekście warto zwrócić uwagę na dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 października 2006r. w sprawie II GSK 163/06 (LEX 274855) i z dnia 29 maja 2008r. w sprawie I OSK 826/07 (LEX 424659). W pierwszym z nich zostało stwierdzone, że "Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony", natomiast w drugim, że "Artykuł 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego".

Wymogi te spełnia każdy z podmiotów składających się na danego "beneficjenta" konkretnej dotacji, o czym przesądza cel i przedmiotowy charakter danego rodzaju wsparcia (pomocy), a co wprost wynika z postanowień przywołanego już wcześniej "Planu rozwoju obszarów wiejskich", który konkretyzuje m.in. cele i działania podejmowane w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. W Planie tym, oprócz działań zmierzających do dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej ("Działanie 6."), zostało wymienione jeszcze osiem innych działań, z czego pięć jest związana z gospodarstwem rolnym i przewiduje jako bezpośrednich beneficjentów producentów rolnych: "Działanie 1. Renty strukturalne". "Działanie 2. Wspieranie gospodarstw niskotowarowych". "Działanie 3. Wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)". "Działanie 4. Wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt". "Działanie 5. Zalesianie gruntów rolnych". Analizując postanowienia tego Planu, który jest pewnym zestawieniem (zbiorem) oddającym ogół regulacji prawnych rozproszonych w różnych wspólnotowych aktach prawnych, należy zwrócić uwagę że:

Działanie 1. jest skierowane do pojedynczej osoby fizycznej indywidualnie oznaczonej w toku postępowania a udzielane wsparcie ma charakter osobistego świadczenia okresowego na jej rzecz, stanowiącego osobistą rekompensatę finansową w zamian za zaprzestanie działalności rolniczej i przekazanie gospodarstwa innemu producentowi rolnemu. Stroną tego postępowania jest więc konkretna osoba fizyczna, a w przypadku jej śmierci może się nią stać również (i tylko) współmałżonek. Ponieważ ten rodzaj udzielanego wsparcia jest oderwany od samego gospodarstwa rolnego i ma charakter ściśle osobisty oraz jest związany wyłącznie z konkretną osobą fizyczną, to można wyrazić wątpliwość, czy związane z nim prawa beneficjenta mają charakter zbywalny (przenaszalny), gdyż w przypadku śmierci wnioskodawcy jego współmałżonek uzyskuje własne uprawnienia związane z tym rodzajem wsparcia.

Działanie 2. również obejmuje wyłącznie osoby fizyczne, ale – w przeciwieństwie do Działania 1.– jest już ściśle przywiązane do niskotowarowego gospodarstwa rolnego stanowiącego własność osoby przyjmującej wsparcie lub jej małżonka. Ten rodzaj wsparcia ma na celu stworzenie dla tej osoby podstaw finansowych i zachęty do podjęcia działań mających doprowadzić do przekształcenia w ciągu pięciu lat tego gospodarstwa z gospodarstwa samozaopatrzeniowego (autarkicznego) w gospodarstwo zdolne do produkcji towarowej. Istotą więc tego wsparcia i celem jest nie tyle przysporzenie konkretnej korzyści majątkowej danej osobie fizycznej, ale wywołanie pewnego skutku (efektu) w otaczającej rzeczywistości społeczno-gospodarczej. Związane z tym zobowiązanie beneficjenta może więc mieć (co do zasady) charakter dość ogólnego zobowiązania się do doprowadzenia do określonego rezultatu, bez szczegółowego (wiążącego) określenia poszczególnych działań. Tym samym, mając na względzie właśnie ów cel, należy przyjąć, że przeniesienie własności danego gospodarstwa w czasie korzystania ze wsparcia powinno rodzić skutki określone w art. 36 akapit 1 rozporządzenia nr 817/2004, a zatem, że zobowiązanie wnioskodawcy i związany z tym obowiązek ma charakter przenaszalny.

Działanie 3. w przeciwieństwie do "działań" opisanych wyżej nie zmierza do wywołania określonego rezultatu (przekazania gospodarstwa lub zmiany jego charakteru) ale do utrzymania istniejącego status quo. Celem tego Działania jest przede wszystkim zapobieganie wyludnianiu się obszarów wiejskich i utrzymanie ich charakteru rolniczego. Beneficjent wsparcia udzielanego w ramach tego Działania (którym może być nie tylko osoba fizyczna, ale każdy producent rolny) nie musi doprowadzić do jakiegokolwiek rezultatu, ale jedynie jest zobowiązany do prowadzenia działalności rolniczej na określonym obszarze o niekorzystnych warunkach naturalnych. Tym samym udzielane beneficjentowi wsparcie jest przywiązane wyłącznie do danego gospodarstwa i zmierza do zrekompensowania jego niższej rentowności jako jednostki produkcyjnej. Sama osoba konkretnego beneficjenta jest obojętna. W konsekwencji więc należy przyjąć, że zbycie lub dziedziczenie takiego gospodarstwa powoduje również przejście uprawnienia do otrzymania wsparcia w ramach tego Działania, a zatem mamy do czynienia z uprawnieniem z natury swojej zbywalnym, przywiązanym do konkretnego gospodarstwa, położonego na określonym terenie.

Działanie 4. również nie ma na celu spowodowanie doprowadzenia przez beneficjenta do uzyskania konkretnego rezultatu. Zobowiązanie podejmowane przy tym rodzaju wsparcia polega na osobistym zobowiązaniu się beneficjenta do jego określonego zachowywania się przez pięć lat, polegającego na stosowaniu w tym czasie ściśle określonych w zobowiązaniu metod produkcji zmierzających do zachowania na określonym obszarze wymogów ochrony środowiska w szerokim znaczeniu, ochrony zasobów genetycznych zwierząt gospodarskich. Udzielane wsparcie ma w zasadzie charakter rekompensaty za utratę rentowności w związku z wprowadzeniem tych metod. W tym przypadku mamy zatem do czynienia ze zobowiązaniem beneficjenta z natury swojej osobistym, jednakże bardzo ściśle związanym z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym. Ów ścisły związek z gospodarstwem rolnym powoduje, że zobowiązanie to nadaje się do przeniesienia wraz z przeniesieniem gospodarstwa. Jednakże z uwagi na osobisty charakter zobowiązania należy wyrazić wątpliwość, czy przechodzi ono ex lege wraz z przejściem własności (a tym bardziej posiadania), czy powinno być przedmiotem odrębnej umowy, w której nabywca "osobiście" zobowiązuje się do kontynuowania zachowań zbywcy.

Działanie 5. ma na celu doprowadzenie do określonego rezultatu w postaci jednorazowego skutku osiągniętego w określonym czasie. Skutkiem tym jest zalesienie określonego gruntu rolnego o niskiej przydatności dla rolnictwa. Udzielane wsparcie ma charakter zarówno odszkodowania za wyłącznie gruntów z produkcji rolnej, sfinansowania kosztów zalesienia, jak też stanowi premię za prowadzoną przez związanego z danym gospodarstwem beneficjenta pielęgnację tak stworzonej uprawy. Jest to więc zobowiązanie stricte majątkowe nierozerwalnie związane z danym gospodarstwem, a ściślej z gruntem wchodzącym w skład tego gospodarstwa. Zwrócić jednak należy uwagę, że w tym przypadku występuje silnie ograniczony podmiotowo krąg możliwych beneficjentów, a zatem nie każdy producent rolny przejmujący gospodarstwo będzie mógł razem z nim przejąć uprawnienia (i zobowiązania) związane z udzielanym w ramach tego Działania wsparciem.

Działanie 6. również ma na celu doprowadzenie do określonego rezultatu (dostosowanie gospodarstwa do standardów UE), ale w tym przypadku chodzi o bardzo ściśle określoną inwestycję (nakład) na majątek producenta rolnego. W przeciwieństwie do pozostałych Działań, w tym przypadku nie ma jakiegokolwiek elementu mającego stanowić finansową własną korzyść producenta rolnego (beneficjenta). Chodzi wyłącznie o zmianę rzeczowych składników jego majątku, a więc o doprowadzenie do konkretnej zmiany w infrastrukturze danego gospodarstwa rolnego. W tym zatem przypadku udzielane wsparcie zostaje w całości niejako wchłonięte w majątek producenta rolnego, a w związku z tym wraz z majątkiem musi przechodzić na kolejnych nabywców gospodarstwa rolnego. W tej sytuacji mamy do czynienia z najdalej idącą przenaszalnością (zbywalnością) praw i zobowiązań związanych z danym wsparciem.

Nie można przy tym pominąć, że wszystkie wskazane wyżej działania zmierzają do osiągnięcia pewnego skutku społecznego. Ostatecznym skutkiem udzielanego wsparcia nie ma być udzielanie przysporzeń majątkowych, ale doprowadzenie do określonych zmian w życiu społeczno-gospodarczym na obszarach wiejskich i to przesądza o przede wszystkim przedmiotowym charakterze udzielanego wsparcia. W tym kontekście obojętnym jest, kto konkretnie występuje o udzielenie wsparcia, ale czy dana osoba jest w stanie doprowadzić do zrealizowania oczekiwanego skutku.

I to właśnie z tego (materialnoprawnego) względu oraz aby móc osiągnąć zarówno społeczny, jak i gospodarczy rezultat udzielanych dotacji, przyjęto (co do zasady), że beneficjentem postępowania dotacyjnego ma być przede wszystkim ten, kto ma faktyczne władztwo (współwładztwo) nad danym gospodarstwem rolnym (bez względu na tytuł prawny) i przyznano mu prawo "uruchomienia" postępowania dotacyjnego. A z chwilą jego uruchomienia (złożenia wniosku) rozpoczyna się proces dochodzenia do tego skutku i konkretyzacji w zakresie danego, indywidualnego gospodarstwa rolnego. Następujące po tym momencie ewentualne następstwo prawne nie ma znaczenia dla osiągnięcia oczekiwanego rezultatu społeczno-gospodarczego, więc na ile to tylko jest możliwe nie powinno wstrzymywać już uruchomionego postępowania.

Przedstawiona powyżej dość obszerna analiza poszczególnych Działań szczegółowo opisanych w Planie rozwoju obszarów wiejskich, stanowiącym załącznik do ww. obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r., jest uzasadniona tym, że będący przedmiotem badania art. 36 akapit 1 Rozporządzenia Komisji (WE) 817/2004 został zamieszczony w sekcji 11 zatytułowanej "Zasady wspólne dla większej liczby środków", z czego należy wysnuć wniosek, że zamieszczone w tej sekcji przepisy ("zasady") nie odnoszą się do wszystkich objętych tym Rozporządzeniem środków. Tym samym już unijny normodawca sam wskazał, że zamieszczone w tej sekcji postanowienia nie będą odnosić się do wszystkich środków, a zatem również i do wszystkich opisanych w ww. Planie (...) Działań.

Uwzględniając powyższe oraz zawartą w art. 28 k.p.a. zasadę, że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie...", konieczne było zbadanie, czy we wszystkich Działaniach objętych Planem rozwoju obszarów wiejskich jedynym podmiotem mającym interes prawny w postępowaniu dotacyjnym jest wyłącznie i w każdym przypadku jedynie wnioskodawca składający wniosek o przyznanie dotacji. Przeprowadzona już nawet pobieżnie analiza wykazuje, że interes prawny poszczególnych podmiotów, mogących być osobami zainteresowanymi w związku z prowadzeniem (prowadzonym) postępowaniem dotyczącym udzielania pomocy finansowej w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, jest uzależniony od rodzaju konkretnego Działania, ze szczególnym uwzględnieniem możliwości jego przeniesienia (przejścia) w toku postępowania.

Na marginesie należy też zauważyć, że samo wydanie decyzji o przyznaniu wsparcia nie stanowi zakończenia stosunku prawnego pomiędzy beneficjentem a organem dotacyjnym i nie kończy postępowania pomocowego, gdyż również po udzieleniu wsparcia prowadzonych jest jeszcze dalszy szereg czynności. Z tego względu nieodzowne jest uwzględnianie ww. Planu rozwoju obszarów wiejskich, gdyż stanowi on zebrane w jednym dokumencie – przyjętym przez Komisję Europejską – kompendium rozproszonych w różnych aktach prawnych UE kryteriów wdrażania instrumentów pomocowych, określających i konkretyzujących zakres materialnoprawnego interesu poszczególnych podmiotów. Tym samym na jego podstawie można ustalać krąg podmiotów, którym rzeczywiście należy przyznać materialnoprawny status strony. Dotyczyć to więc będzie nie tylko osoby występującej w charakterze wnioskodawcy, ale także osób przez niego reprezentowanych i następców prawnych.

Odnośnie następstwa prawnego należy zauważyć, że w przypadku przejścia własności (lub posiadania) gospodarstwa rolnego zakres interesu materialnoprawnego nabywcy jest tym szerszy, im bardziej udzielane wsparcie jest oderwane od osoby zbywcy i im silniej jest związane z samym gospodarstwem (jego infrastrukturą). W tym stanie rzeczy należy dojść do wniosku, że właśnie w przypadku Działania 6., czyli działania, którego dotyczy przedmiotowa sprawa, ten interes matrialnoprawny ma najszerszy zakres (charakter).

Tak więc, zarówno z tego względu (jak i uwzględniając postanowienia art. 36 §§ 1 i 2 oraz art. 41 §1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) należało przyjąć, że przy tym rodzaju wsparcia już samo złożenie wniosku o przyznanie wsparcia (nakładu) na wspólny (łączny) majątek małżonków powoduje powstanie własnego interesu prawnego każdego z nich w uzyskaniu tego wsparcia (nakładu). Co więcej, ze względu na wyraźne sformułowanie zasad obowiązujących przy rozpoznawaniu tego rodzaju wniosków, interes ten nie jest ograniczony tylko do uzyskania samego wsparcia, ale i do uzyskania tego wsparcia w określonej kolejności. Tym bardziej, że wnioskodawcą (i tak rozumianym beneficjentem) może być każdy z małżonków, tak jak w przypadku pozostałych wielopodmiotowych producentów rolnych może nim być każdy z podmiotów składających się na danego "producenta rolnego". Wniosek złożony przez każdego z tych "wnioskodawców" powoduje ustalenie "miejsca w kolejce" rozpoznawania wniosków w ramach danego rodzaju wsparcia, co stanowi surogat tzw. ekspektatywy, traktowanej jako samoistne (i przenaszalne) prawo podmiotowe.

Reasumując przedstawiony w tym punkcie tok rozumowania, za uzasadnioną należy przyjąć konkluzję, że ze względów materialnoprawnych stroną postępowania dotacyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy z podmiotów, który spełnia kryteria do zakwalifikowania go jako beneficjenta w odniesieniu do danego gospodarstwa rolnego. Tym samym każdy z małżonków ma interes prawny w postępowaniu dotacyjnym dotyczącym wspólnego gospodarstwa rolnego, i każdy z nich może potencjalnie wystąpić z wnioskiem o dotację, a złożenie takiego wniosku przez jednego z nich powinno zapewniać drugiemu małżonkowi rozpoznanie sprawy w takiej kolejności, jaka wynika z samej chwili jego złożenia.

Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy należy w konsekwencji przyjąć, że p. T.P., żona zmarłego wnioskodawcy, już w chwili wszczęcia postępowania była stroną tego postępowania w rozumieniu materialnoprawnym. Z chwilą śmierci męża jej status nie uległ zmianie, gdyż nie przestała ona być stroną, a jedynie przestała być reprezentowana przed organem dotacyjnym (do czego nawiązuję też niżej). Natomiast w tej konkretnej sprawie dziedziczenie spowodowało jedynie to, że jej indywidualny interes prawny uległ rozszerzeniu (w zakresie samego posiadania współposiadanie stało się posiadaniem wspólnego (małżeńskiego) gospodarstwa rolnego, jak również zwiększył się udział w jego własności).

W powołanym na wstępie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zwraca uwagę, że: "Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy, na co słusznie zwraca uwagę strona skarżąca, należy kierować się właśnie tymi elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej". Jednakże zawarte w wyroku wskazanie nie zostało zrealizowane w dostatecznym stopniu, albowiem Sąd nie uwzględnił, że w wypadku postępowania o udzielenie wsparcia na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej beneficjentem nie jest wyłącznie sam wnioskodawca, ale "producent rolny", a w istocie prowadzone przez niego gospodarstwo. Tak więc to nie sam wnioskodawca jest adresatem praw i obowiązków, lecz "producent rolny", którym w tym przypadku - od chwili wszczęcia postępowania - byli małżonkowie T. i K.P., a nie jedynie K.P. Skutkiem udzielonego wsparcia na dostosowanie ich gospodarstwa rolnego do standardów UE nie miało być wypłacenie czy to K.P., czy to K. i T.P. jakiejkolwiek kwoty pieniężnej, ale wykonanie określonej inwestycji w ich gospodarstwie. I to właśnie wykonanie tej inwestycji w tym gospodarstwie rolnym, a nie sama wypłata wsparcia, było przedmiotem prowadzonego postępowania.

V. Szczególna – wprowadzona na potrzeby różnych postępowań dotacyjnych (w tym uregulowanych w ww. ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich..) – regulacja zawarta w przepisach ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji (...) powoduje, że na gruncie tego rodzaju postępowania bycie stroną, odmiennie niż w innego rodzaju ("typowych") postępowaniach administracyjnych, nie musi oznaczać legitymacji do bezpośredniego działania przed organem dotacyjnym.

Ze względów przytoczonych w punkcie poprzedzającym (oraz uwzględniając, że w tego rodzaju postępowaniu wszystkie strony mają taki sam interes prawny), w przypadku występowania wielu stron w jednym postępowaniu dotacyjnym, mają one obowiązek wskazania jednej z nich, jako reprezentanta ich wszystkich.

Uregulowanie wynikające z art. 12 ust. 4-6 ww. ustawy o krajowym systemie ewidencji (...), i dalsze stąd wynikające konsekwencje, niewątpliwie ogranicza uprawnienia procesowe w postępowaniu administracyjnym podmiotów niebędących reprezentantami danego kręgu zainteresowanych.

Prawo do osobistego działania przed organem administracyjnym jest jednym z podstawowych i najważniejszych praw strony, ale nie ma ono na tyle bezwzględnego charakteru, aby nie mogło być ograniczone lub wyłączone. Jak bowiem stanowi art. 30 §1 k.p.a. "zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej". I takimi właśnie przepisami szczególnymi są przepisy ustawy z 18 grudnia 2003r., które w sposób istotny ograniczają (o ile wręcz nie znoszą) zdolność do osobistego przedsiębrania czynności przed organem dotacyjnym tych ze stron postępowania, które nie zostały wskazane przez wszystkie pozostałe jako ich jedyny (wyłączny) reprezentant.

Jednakże zdolność lub brak zdolności do osobistego działania przed organem dotacyjnym nie przesądza (i nie może przesądzać) o istnieniu lub braku istnienia materialnoprawnego interesu prawnego w rozpoznaniu wniosku o przyznanie dotacji, a przecież właśnie to decyduje o tym, czy ktoś jest stroną postępowania administracyjnego, czy nie.

Co więcej, z postanowień art. 12 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. należy wnioskować, że podmiot udzielający w ramach tych przepisów upoważnienia do reprezentowania go w toczącym się postępowaniu już niejako ex lege jest przez ustawodawcę traktowany jako strona. Gdyby bowiem stroną nie był, to w ogóle zbędne byłoby udzielanie przez niego innemu podmiotowi zgody na reprezentowanie go, gdyż taka zgoda nie miałaby jakiegokolwiek prawnego znaczenia. Tymczasem w postępowaniu dotacyjnym jest ona konieczna i musi być dołączona do wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych – art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r.

W tym miejscu warto też odwołać się do stanowiska Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 13 października 2000r. w sprawie II CKN 298/00 (LEX 52570) wyraził pogląd: "Każdy wspólnik spółki cywilnej jest umocowany do reprezentowania spółki w takich granicach, w jakich jest uprawniony do prowadzenia jej spraw (art. 866 k.c.). Umocowanie to opiera się na przepisie ustawy, a więc mamy do czynienia z przedstawicielstwem ustawowym, a nie pełnomocnictwem (art. 96 k.c.). W miejsce zatem regulacji wynikającej z art. 107 k.c. ma zastosowanie art. 865 k.c."

Analogiczna zasada co do wzajemnych stosunków małżonków, współposiadaczy czy wspólników w zakresie postępowania dotacyjnego wynika z regulacji art. 12 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r., z tą jednak różnicą, że tylko jeden (wspólnie wskazany) podmiot reprezentuje wszystkich. Jest to więc swego rodzaju forma przedstawicielstwa ustawowego, albowiem przedstawicielstwo to wynika wprost z przepisów ustawy i – w przeciwieństwie do pełnomocnictwa – nie podlega kształtowaniu (w szczególności ograniczeniom).

Zwrócić ponadto trzeba uwagę, że wskazanym w trybie ww. przepisów przedstawicielem może być tylko podmiot wchodzący w skład (pojęcia) "producenta rolnego", z wyłączeniem jakichkolwiek osób trzecich. Każdy więc z podmiotów składających się w sumie na "producenta rolnego" może być potencjalnym przedstawicielem, gdyż każdy ma materialnoprawny interes w rozstrzygnięciu sprawy, a fakt, że takim przedstawicielem został wskazany któryś z nich pozostaje bez wpływu na zakres zarówno jego własnego interesu prawnego, jak i interesu prawnego każdego z pozostałych podmiotów. Brak jest bowiem jakichkolwiek przepisów prawa, które by stanowiły, iż wskazanie reprezentanta jest nie tylko wskazaniem osoby przedstawiciela, ale także, na gruncie postępowania administracyjnego, stanowi "wygaśnięcie" interesu prawnego reprezentowanego lub jego "przeniesienie" na reprezentanta.

Wobec powyższego, mając na względzie art. 28 k.p.a., jako niedopuszczalne i nieuzasadnione należy uznać takie interpretowanie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji (...), które doprowadza do przyjęcia, że poprzez wskazanie w trybie przepisów tej ustawy przedstawiciela ustawowego (a choćby nawet tylko ustanowienie pełnomocnika) współmałżonek (lub wspólnik/wspólnicy) przestaje być stroną postępowania dotacyjnego (czyli "producentem rolnym"). Takie stanowisko w rażący sposób naruszałoby również art. 30 §1 k.p.a. w zw. z art. 95 §2 k.c.

Inaczej mówiąc, wprowadzone przepisami ww. ustawy ograniczenia w zakresie reprezentacji "producenta rolnego" przed organami dotacyjnymi mają wyłącznie charakter formalno-procesowy i nie rzutują na interes prawny podmiotów reprezentowanych, a zatem poprzez wskazanie wspólnego reprezentanta podmioty reprezentowane nie tracą przymiotu strony w tym postępowaniu.

VI. Podsumowując przedstawione wyżej stanowisko należy podkreślić, że...

Po pierwsze, przedmiotem indywidualnego postępowania dotacyjnego, mającego na celu dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów unijnych, nie jest udzielenie pomocy finansowej osobie wpisanej do ewidencji producentów rolnych, ale doprowadzenie do określonych zmian w infrastrukturze zgłoszonego we wniosku gospodarstwa;

Po drugie, stroną tego postępowania jest każdy podmiot, który jest producentem (współproducentem) rolnym, gdyż ma interes prawny (vide art. 5 ust. 1a ustawy z 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich...) w otrzymaniu wsparcia. Natomiast osoba wskazana w trybie art. 12 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji (...), oprócz tego, że też jest jedną ze stroną tego postępowania, to jest również przedstawicielem pozostałych stron (współproducentów) przed organami dotacyjnymi;

Po trzecie, momentem wszczęcia postępowania o przyznanie wsparcia na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów unijnych jest złożenie wniosku o przyznanie dotacji;

Po czwarte, zawarte już we wniosku (pierwotne) jednostronne zobowiązanie producenta rolnego (beneficjenta) wiąże go (jest wiążące) od chwili złożenia wniosku;

Po piąte, na skutek przyznania wsparcia na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów unijnych następuje zawiązanie wzajemnego stosunku zobowiązaniowego pomiędzy beneficjentem a organem dotacyjnym, na podstawie którego beneficjent nie tylko jest zobowiązany do wykonania określonych inwestycji, ale również nabywa związane z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym prawo majątkowe domagania się od organu dotacyjnego przekazania koniecznych na ten cel środków.

Uwzględniając powyższe, należy więc w konsekwencji przyjąć, że:

a) stosownie do postanowień art. 36 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej /EFORG/ (Dz.U.UE.L 04.153.30), oraz przy uwzględnieniu celu i przedmiotu postępowania zmierzającego do dostosowania gospodarstw rolnych do standardów UE, zbycie gospodarstwa po złożeniu wniosku o przyznanie dotacji w trakcie tego postępowania czyni to postępowanie bezprzedmiotowym wobec tego gospodarstwa tylko wtedy, jeżeli nabywca nie złoży oświadczenia o przejęciu zobowiązania zawartego we wniosku poprzednika prawnego. Tym samym postępowanie dotacyjne pozostaje w toku od chwili złożenia wniosku w tej sprawie, bez względu ile razy od tej chwili gospodarstwo podlegało zbyciu;

b) zarówno zobowiązanie beneficjenta, jak i wynikające z niego prawo do wsparcia na dostosowanie gospodarstwa do standardów UE, mają charakter majątkowy, przy czym zarówno to prawo, jak i towarzyszące mu zobowiązanie są "przywiązane" do posiadanego gospodarstwa rolnego. Nie są to zatem prawa i obowiązki o charakterze ściśle osobistym, a więc nie są one wyłączone spod dziedziczenia na podstawie art. 922 §2 kc. Tym samym, zgodnie z art. 922 §1 kc, spadkobiercy beneficjenta dziedziczący gospodarstwo rolne z mocy samego prawa wchodzą w prawa i obowiązki beneficjenta z chwilą jego śmierci;

c) ponieważ stroną postępowania administracyjnego (nie wyłączając postępowania dotacyjnego) jest każdy czyjego interesu prawnego ono dotyczy, tym samym tak długo, jak długo istnieje dane gospodarstwo rolne, a postępowanie dotyczy choćby jednego podmiotu spełniającego kryteria "producenta rolnego" związanego z tym gospodarstwem, tak długo postępowanie nie jest bezprzedmiotowe.

VII. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego, jaki miał miejsce w sprawie niniejszej, nie można również podzielić zajętego w powołanym na wstępie wyroku stanowiska, że:

– uchylając decyzję umarzającą postępowanie w sprawie o przyznanie pomocy finansowej K.P., Sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, a zatem naruszył art. 135 p.p.s.a.

– z uwagi na to, że istotne dla rozpoznania spraw administracyjnych zdarzenia miały miejsce przed 9 sierpnia 2006 r., za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezasadnie przyjęcie, iż doszło do naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 § 5 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a.

Zważyć bowiem należy, że co prawda to K.P. występował w roli wnioskodawcy w postępowaniu dotacyjnym, ale postępowanie to dotyczyło gospodarstwa rolnego prowadzonego wspólnie z żoną T.P. Tym samym, zgodnie z przeprowadzonym wyżej wywodem, stroną tego postępowania w znaczeniu materialnoprawnym był zarówno K.P., jak i jego żona T.P., choć jedynym reprezentantem przed organami dotacyjnymi był K.P. Jeżeli więc doszło do jego śmierci, to we wszczętym na skutek jego wniosku postępowaniu zabrakło (ustawowego) przedstawiciela stron, ale jedna ze stron (T.P.) nadal była objęta tym postępowaniem.

Z tego względu nie można było przyjąć, że z chwilą śmierci męża T.P. postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ jedynie wystąpiła sytuacja opisana w art. 97 §1 pkt 1 i 2 k.p.a., a zgodnie z tą regulacją postępowanie powinno ulec jedynie zawieszeniu. Co więcej, gdyby nawet przyjąć, że T.P. dotychczas nie była stroną postępowania (przed śmiercią męża), to również nie było podstaw do umorzenia toczącego się postępowania i wszczęcia nowego postępowania. Zwrócić bowiem trzeba w tym miejscu uwagę, że T.P. jeszcze przed umorzeniem postępowania z wniosku jej męża była znana organowi jako spadkobierca wnioskodawcy, a zatem jako osoba, która ex lege, zgodnie z art. 30 §4 k.p.a., wstąpiła do toczącego się już postępowania w miejsce zmarłego męża.

W związku z powyższym, skoro na skutek złożonego przez K.P. wniosku o przyznanie dotacji na rzecz wspólnie z żoną prowadzonego gospodarstwa rolnego T.P. od tamtej pory nieprzerwanie jest współbeneficjentem (współproducentem rolnym) w odniesieniu do wciąż tego samego gospodarstwa rolnego, to zasadnie Sąd I instancji przyjął, że ma do czynienia ciągle z tą samą sprawą.

W tej sytuacji należało też uznać, że organ dotacyjny prowadził dwa postępowania w tej samej sprawie, to, które umorzył w dniu 30 stycznia 2006r., i to, w którym decyzją z dnia 22 stycznia 2007r. odmówił przyznania pomocy.

Jeżeli zatem zgodnie z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia", a w przedmiotowej sprawie były prowadzone dwa postępowania, to Sąd I instancji miał prawo skontrolować oba te postępowania. Z tego względu, skoro działał w granicach ustawowego upoważnienia i uznał, że konieczne jest uchylenie obu orzeczeń wydanych w każdym z tych postępowań, to nie można mu zasadnie postawić zarzutu wyjścia poza granice rozpoznawanej sprawy i naruszenia art. 135 p.p.s.a.

Moim zdaniem, Sąd I Instancji nie tylko nie uchybił art. 135 p.p.s.a., ale co do zasady należy zgodzić się z jego rozstrzygnięciem ze wszystkich wskazanych wyżej względów, co z kolei wyklucza możliwość postawienia mu zarzutu obrazy art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.



Powered by SoftProdukt