Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Marzenna Glabas Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 254/14 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego Dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od P. G. – redaktora naczelnego Dziennika "[...]" na rzecz Polskiego Związku Łowieckiego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 254/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]", na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał w pkt I Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego we Wrocławiu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 sierpnia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku, stwierdził w pkt II, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we Wrocławiu w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz odstąpił od wymierzenia Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego we Wrocławiu grzywny (pkt III).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2014 r. K. M. - dziennikarz dziennika "[...]" wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we Wrocławiu na podstawie art. 4 ust.1 i art. 11 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.p." o udzielenie informacji poprzez odpowiedź na następujące pytania:

1. Kto jest obecnie przewodniczącym Zarządu Okręgowego i od jakiego dnia zajmuje tę funkcję, licząc od pierwszej jego kadencji na tym stanowisku?

2. Ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na urlopie wypoczynkowym, urlopie bezpłatnym lub okolicznościowym w roku 2013?

3. Ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na zwolnieniu lekarskim (w tym urlop zdrowotny, sanatorium, etc.) w roku 2013?

4. Ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na delegacjach służbowych w roku 2013?

5. Jakie sumarycznie koszty delegacji służbowych poniósł Polski Związek Łowiecki z tytułu delegacji służbowych przewodniczącego Zarządu Okręgowego w 2013?

W odpowiedzi na ww. pismo Przewodniczący Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we Wrocławiu zwrócił się do P. G. o przesłanie kopii legitymacji dziennikarskiej K. M. oraz upoważnienia, na które powołuje się on w swoim wystąpieniu, skierowanym na papierze firmowym redakcji.

W dniu 15 września 2014 r. P. G. – redaktor naczelny dziennika "[...]" złożył skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we Wrocławiu w udzieleniu informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że do dnia złożenia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona, ani organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie, o których mówi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z ze zm.), dalej powoływana jako "u.d.i.p.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę stwierdził, że przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl ust. 9 powołanego unormowania cytowanej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.) oraz partie polityczne. Zgodnie z ust. 3 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne na podstawie popisów ustawy z 1995 r. – Prawo łowieckie, a przez to zobowiązany jest do udzielania prasie informacji publicznej. Wskazano również, że osoba, która w celach dziennikarskich chce otrzymać informację publiczną ma takie same uprawnienia w tym zakresie jak osoba działająca na podstawie ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie stosuje się w przypadku takiej osoby zapisy ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższym, adresat wniosku powinien dokonać oceny przedmiotu żądania skarżącego, co pozwoli na dokonanie kontroli, czy organ pozostaje bezczynny w zakresie dostępu do informacji publicznej, tzn. nie udziela informacji wskazanej w konkretny sposób we wniosku strony, czy tez rzecz dotyczy informacji niemających publicznego charakteru. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

W przypadku nieudzielenia żądanej informacji redaktorowi naczelnemu czasopisma przysługuje prawo skutecznego wniesienia skargi na bezczynność, a wniesienie skargi nie jest ograniczone żadnym terminem. W tym przypadku nie ma bowiem zastosowania termin, o którym mowa w art. 4 ust. 4 ustawy - Prawo prasowe, który to przepis wydany pod rządami działu VI Kodeksu postępowania administracyjnego, przewidującego tylko możliwość zaskarżania decyzji administracyjnych, po reformie sądownictwa administracyjnego stracił swą aktualność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że Zarząd Wojewódzki Polskiego Związku Łowieckiego we Wrocławiu nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, a stan taki trwa nadal. Zarząd nie podjął także czynności, o których stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Uznano, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zachowanie adresata wniosku nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazane okoliczności, zdaniem Sądu, uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt III sentencji wyroku, przy czym zaniechanie organu nie wymagało dyscyplinowania organu poprzez wymierzanie grzywny.

Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego we Wrocławiu wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok co do pkt I i IV. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach:

1) naruszenia art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie oraz art. 149 § 1 tej ustawy poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego nie można było zarzucić bezczynności (błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy) co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszeniu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 3a ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego był zobowiązany do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku) na skutek wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r. w sytuacji braku potwierdzenia statusu wnioskodawcy;

3) naruszenie art. 7 pkt 2 ust. 5 oraz art. 11 ustawy Prawo prasowe oraz art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie;

4) naruszenie art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne niezastosowanie oraz art. 205 § 1 tej ustawy poprzez jego błędne zastosowanie.

W oparciu o powyższe podstawy skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu;

2) zasądzenie zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy stwierdzić, że do zastosowania przez sąd administracyjny art. 149 § 1 P.p.s.a. – tj. zobowiązania Zarządu do załatwienia wniosku konieczne jest ustalenie przez ten sąd, czy skarżony podmiot dopuścił się bezczynności lub przewlekłego działania w sprawie. W niniejszej sprawie zależne było to od stwierdzenia, że skarżony Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego mimo ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek dziennikarza pozostawał w bezczynności w tym zakresie.

Analizując wskazaną kwestię Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym po pierwsze uznał, że w materii przedmiotowej sprawy nie było podstaw do stosowania przez skarżony podmiot przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądane informacje nie podlegały udostępnieniu w jej trybie.

We wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r. jako jego podstawa wskazany został art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe. Ustawa ta przewiduje dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy uregulowany w art. 31, w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udzielenie lub odmowa powinny nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa.

Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 ustawy Prawo prasowe i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielania prasie informacji.

Stosownie do powołanego przepisu przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności.

W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy.

Odmowę, o której mowa w ust. 3, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych.

Prasa to w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo prasowe publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską.

Dziennikarzem natomiast jest w myśl art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe dziennikarz jest uprawniony do uzyskiwania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4. Aby zatem wniosek mógł zostać rozpoznany w trybie przepisów ustawy Prawo prasowe konieczne jest wykazanie, że wniosek pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1. Wnioskodawca powinien stosownym dokumentem wykazać, że jest dziennikarzem. Za udokumentowanie tego faktu nie można uznać złożenia wniosku na papierze firmowym z logo i nagłówkiem dziennika "[...]" jak i powoływanie się na upoważnienie redaktora naczelnego, które nie zostało złożone.

Konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje również wtedy, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie K. M. wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we Wrocławiu z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie przepisów ustawy Prawo prasowe, powołując się na fakt bycia dziennikarzem dziennika "[...]" i na upoważnienie redaktora naczelnego dziennika, w żaden sposób nie udokumentował jednak swoich twierdzeń. Uprawnione zatem było działanie organu wzywające do nadesłania kopii legitymacji dziennikarskiej oraz upoważnienia. Brak odpowiedzi uniemożliwił Zarządowi Okręgowemu weryfikację wniosku, pod kątem czy istotnie pochodzi od prasy.

Trzeba podkreślić, że przyjęcie poglądu przeciwnego, mogłoby prowadzić do nadużywania prawa, poprzez powoływanie się osób nie będących dziennikarzami na szczególne uprawnienia przyznane prasie.

W tej sytuacji braki wniosku o udzielenie informacji w trybie ustawy Prawo prasowe, które nie zostały konwalidowane mimo stosownego wezwania, wykluczały możliwość uznania, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego we Wrocławiu pozostaje bezczynny w załatwieniu wniosku.

Z tych względów Naczelny Sad Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.