Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi " P." Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej " P." Sp. z o.o. w W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

VII SA/Wa 580/08

UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...].11.1997r. Burmistrz Miasta i Gminy K. zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany oraz zezwolił "P." Sp. z o.o. na budowę zespołu budynków mieszkalnych na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K..

Decyzja ta poprzedzona była decyzją Burmistrz Miasta i Gminy K. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 1997r.

Wnioskiem z dnia 04.08.1998 r. K. O., D. B., A. S. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. nr [...] z dnia [...].11.1997 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...].12.1998 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. nr [...] z dnia [...].11.1997 r. a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją (znak: [...]) z dnia [...].02.1999 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Wojewoda, w uzasadnieniu swej decyzji, wskazał na liczne naruszenia przepisów, a zwłaszcza planu zagospodarowania przestrzennego podnosząc, że pozwolenie na budowę dotyczy budynków wielorodzinnych, podczas gdy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zabudowę jednorodzinną,

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na rażące naruszenie planu zagospodarowania przestrzennego co do "zabudowy jednorodzinnej".

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż zaskarżona decyzja została wydana bez szczegółowego wyjaśnienia okoliczności, które mogą stanowić podstawą do przyjęcia, że zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, określona w art.156 § 1 kpa. wyrokiem z dnia 17.09.2002 r. (sygn. akt IV SA 2975/02) uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W toku postępowania Naczelny Sąd Administracyjny, w celu wyjaśnienia definicji "zabudowy jednorodzinnej" zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o wyjaśnienie, czy przepis § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.140 ze zm.) jest zgodny z art.7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126).

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2002 r. sygn. akt P 11/01 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż cytowany przepis rozporządzenia jest zgodny z zawartym w art.7 ust.2 pkt 1 Prawa budowlanego upoważnieniem ustawowym do jego wydania, a w uzasadnieniu szeroko wyjaśnił kwestie "zabudowy jednorodzinnej", które również wziął pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalnym było orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budową z powodu niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego.

W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją (znak: [...]) z dnia [...].12.2002r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.1998 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. O., D. B., A. S. z dnia [...].08.1998 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].04.2006r., znak: [...] ponownie stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...].11.1997r., NR [...], znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...].11.1997r., NR [...], dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art.35 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. nr 89 poz.41 ze zm.).

Zdaniem Wojewody projekt zagospodarowania działki zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. nr [...] z dnia [...].11.1997 r. nie obejmuje całego zamierzenia budowlanego, ponieważ planowana inwestycja po zrealizowaniu nie będzie mogła samodzielnie funkcjonować, gdyż w projekcie nie zapewniono możliwości przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynków do zewnętrznej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Potwierdzeniem powyższego, zdaniem organu znajdująca się w aktach sprawy opinia Urzędu Miasta i Gminy w K. nr [...] z dnia [...].10.1997 r. (wymagana na podstawie art. 34 ust 3 pkt 3 prawa budowlanego), z której wynika, że projekt budowy zespołu budynków mieszkalnych na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K. został zaopiniowany z zastrzeżeniem, iż dokumentacja wymaga uzupełnienia m. in. o następujące dokumenty: projekt techniczny instalacji wodno-kanalizacyjnej wraz ze szczegółowym bilansem wodno-ściekowym i projekt rozbudowy oczyszczalni ścieków.

Ponadto w opinii technicznej Urzędu Wojewódzkiego [...] nr [...] z dnia [...].10.1997 r. został uzgodniony pod względem obsługi komunikacyjnej przedmiotowy projekt zagospodarowania terenu, pod warunkiem wykonania włączenia ul. [...] do ul. [...] o normatywnych parametrach tj. z zastosowaniem minimalnych promieni łuków, a nie z zastosowaniem 1,5 m skosów. Projekt zagospodarowania działki nr ew. [...] stanowiący załącznik do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. nr [...] z dnia [...].11.1997 r. nie zawiera ww. rozwiązania.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, spółki "P.", Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Wojewody, że projekt budowlany jest niekompletny, co stanowi również rażące naruszenie § 8 w/w rozporządzenia oraz art. 34 ust.3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, ponieważ na znajdującym się w aktach sprawy planie zagospodarowania działki, stanowiącym integralną część w/w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K., zostały naniesione jedynie projektowane budynki z podaniem ich wymiarów, komunikacja wewnętrzna i miejsca postojowe (brak jest oznaczenia i legendy, czego dotyczą pozostałe linie na mapie).

Organ odwoławczy podkreślił, że inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów i opinii wymienionych w w/w opinii z dnia 21.10.1997r., a pomimo to Burmistrz Miasta i Gminy w K. udzielił pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Stanowi to rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję inwestor wnosi o jej uchylenie podnosząc, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo interpretuje przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 i 3 oraz art.35 ust.1 pkt.3 ustawy z dnia 14 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. Ust. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.)

Zdaniem inwestora przepis art.35 ust.1 i 3 w sposób jednoznaczny wskazuje, iż wezwanie do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, jak również wyznaczenie terminu na jego usunięcie następuje w formie postanowienia. Ponieważ w przedmiotowej sprawie postanowienie takie nie zostało wydane, to trudno zaakceptować zastosowanie sankcji nim przewidzianym.

Powołana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego opinia nr [...] z dnia [...].10.1997 roku wydana przez Wydział Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy K. nie stanowi postanowienia w rozumieniu art. 123 kpa oraz 35 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. Ust. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.).

Skarżący podnosi, że zgodnie z przepisem art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. Ust. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.) zakres i treść projektu w konkretnej sprawie, powinna zostać dostosowana do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych a dyspozycja tego przepisu wskazuje, iż wyliczenie to ma charakter przykładowy, uzależniony okolicznościami wskazanymi w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. Ust. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.). Zdaniem inwestora poszczególne projekty budowlane nie muszą i nie zawierają wszystkich elementów wymienionych w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. Ust. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.).

Skarżący wskazuje na brzmienie art. 34 ust. 3 pkt. 3 i 4 ustawy z dnia 14 lipca 1994 r. - Prawo budowlane podnosząc, że elementy projektu budowlanego tam wymienione należy uwzględnić stosownie do potrzeb (art. 34 ust. 3 pkt. 3) lub w zależności od potrzeb (art. 34 ust. 3 pkt. 4).

Zdaniem inwestora również, zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wskazuje w §7, iż wymagania dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego należy spełnić, z zachowaniem przepisu art. 34 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. Ust. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.), uwzględniając w szczególności cechy danego obiektu, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych.

Zdaniem inwestora wymieniona w § 8 ust. 3 zawartość części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu, jest wyliczeniem przykładowym, który może ulegać modyfikacji w konkretnej sprawie.

Skarżący podnosi ponadto, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął fakt uzyskania przez Spółkę opinii Urzędu Wojewódzkiego [...] nr [...], w której, zespół uzgadniania dokumentacji projektowej sieci uzbrojenia, pozytywnie zaopiniował lokalizację obiektu, także w zakresie cyt.: wodociąg i przyłącza, kanalizacja ściekowa i przy kanaliki.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

W ocenie Sądu zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Wojewody o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza narusza prawa, ponieważ nie wykazuje w sposób jasny i niedwuznaczny, że w sprawie tej rażąco naruszono prawo.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że występuje jedna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności.

Stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje, że decyzja ta traci swą moc obowiązującą wstecznie od dnia jej wydania. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji, co oznacza, iż decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. [Por. wyrok NSA z dnia 8 października 1999r. sygn. akt IV SA 1646/97, lex nr 48679].

Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wadą dotknięta jest sama decyzja, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym.

O charakterze rażącym naruszenia prawa można mówić wówczas, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie jednej z wielu możliwych wykładni przepisu, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W świetle powyższych rozważań w ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza prawo bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał, w ocenie Sądu, podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Argument wnioskodawców postępowania nadzwyczajnego jakoby przedmiotowa inwestycja była niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został skutecznie zakwestionowany we wcześniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organ wojewódzki uznał wydanie weryfikowanej decyzji z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 14 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994r. Nr 89 poz.414 z późn. zm.).

Stanowisko to podzielił również organ odwoławczy wskazując, że w znajdującym się w aktach sprawy planie zagospodarowania działki, stanowiącym integralną część w/w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K., zostały naniesione jedynie projektowane budynki z podaniem ich wymiarów, komunikacja wewnętrzna i miejsca postojowe (brak jest oznaczenia i legendy, czego dotyczą pozostałe linie na mapie). Z powyższego zdaniem organu odwoławczego wynika, że projekt budowlany nie jest kompletny, co stanowi rażące naruszenie § 8 w/w rozporządzenia oraz art. 34 ust.3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że Urząd Miasta i Gminy w K. Wydział Architektury i Ochrony Środowiska w opinii z dnia [...].10.1997r., znak: [...], zaakceptował pozytywnie dokumentację projektową osiedla mieszkaniowego w K. przy ul. [...] z zastrzeżeniem, że dokumentacja wymaga uzupełnienia o następujące dokumenty: projekt techniczny instalacji wod.-kan. wraz ze szczegółowym bilansem wodno-ściekowym, projekt rozbudowy oczyszczalni ścieków, operat wodnoprawny dla poboru wody podziemnej oraz odprowadzanie ścieków do rzeki Jeziorki oraz oceny oddziaływania osiedla /zespołu domów/ na środowisko naturalne i otoczenie, opracowanej przez rzeczoznawcę z listy MOS.ZNiL.

Powyższe rozważania organów byłyby trafne, gdyby obowiązek wykonania w/w projektów i robót budowlanych wynikał wprost z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodność zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym oceniana jest w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę oceniana jest pod kątem jej zgodności z przepisami prawa budowlanego i zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy orzekające o stwierdzeniu nieważności nie uwzględniły tym razem faktu, że organ wydający pozwolenie na budowę był przede wszystkim związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzja nr [...] z dnia [...].11.1997r. Burmistrza Miasta i Gminy K. zatwierdzająca projekt architektoniczno-budowlany oraz zezwalająca "P." Sp. z o.o. na budowę zespołu budynków mieszkalnych na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K. oparta była na poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 1997r.

Stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (której podstawowym celem jest stwierdzenie zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym) jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę.

Wprawdzie organ ten, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego, z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami prawa budowlanego a na podstawie ust.2 tego przepisu sprawdza czy projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie i uzgodnienia to dokonuje tego nie po to, aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale aby sprawdzić,

czy ewentualnie plan nie uległ zmianie i w związku z tym decyzja ta nie wygasła (art. 35 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), czy zatwierdzany projekt mieści się w ramach uzyskanej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i w tych ramach jest zgodny z innymi przepisami prawa.

Ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydającego pozwolenie na budowę, co oznacza, że dokonywanie przez ten organ samodzielnych ustaleń odbiegających od ustaleń dokonywanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiłoby oczywiste, rażące naruszenie prawa (powołanego art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Wskazane argumenty dowodzą jednoznacznie, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonują decyzje o warunkach zabudowy to podnoszenie przez organy okoliczności wskazujące w ich ocenie na niezgodność inwestycji z prawem nie może nie uwzględniać postanowień decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Postanowienia zaś tej decyzji ograniczały inwestycję do granic działki nr [...]. Zatem projekt zagospodarowania działki zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. nr [...] z dnia [...].11.1997r. winien obejmować tylko teren działki nr [...] i nie mógł obejmować zewnętrznej (poza działką nr [...]) sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Nadmienić należy, że taka inwestycja mieszkaniowa może być użytkowana dopiero po zrealizowaniu lub uzyskaniu przez inwestora dostępu do sieci wodociągowych i kanalizacyjnych na odrębnych warunkach wynikających z obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym i ustawy prawo budowlane. Nie można jednak na tej podstawie stwierdzać, że decyzja zatwierdzająca projekt jest nieważna a sam projekt inwestycji na działce nr [...] jest niekompletny.

Zgodzić się należy, że stanowiskiem strony skarżącej, że zgodnie z przepisem art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. Ust. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.) zakres i treść projektu w konkretnej sprawie, powinna zostać dostosowana do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych a dyspozycja tego przepisu wskazuje, iż wyliczenie to ma charakter przykładowy, uzależniony okolicznościami wskazanymi w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. Ust. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.). Poszczególne projekty budowlane nie muszą i nie zawierają wszystkich elementów wymienionych w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. Ust. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.). Powyższą tezę potwierdza brzmienie art. 34 ust. 3 pkt. 3 i 4 ustawy z dnia 14 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. Ust. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.), które wskazują iż elementy projektu budowlanego tam wymienione należy uwzględnić stosownie do potrzeb (art. 34 ust. 3 pkt. 3) lub w zależności od potrzeb (art. 34 ust. 3 pkt. 4).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.