Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i M. małżonków S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2044/06 w sprawie ze skargi M. i M. małżonków S. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Wojewody M. z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz M. i M. małżonków S. kwotę 335 (trzysta trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. i M. małżonków S. na postanowienie Starosty W. Z. z dnia [...] nr [...], zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w Ł., zajęty pod drogę publiczną pod ul. [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem z dnia [...] Starosta W. Z., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, twierdząc w uzasadnieniu, że wydanie decyzji odszkodowawczej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewodę M.. Wojewoda M. stwierdził, że wniosek o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogi publiczne może być merytorycznie rozstrzygnięty dopiero po stwierdzeniu ostateczną decyzją wojewody jego przejścia z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Decyzja ta potwierdza fakt nabycia przez jeden z wyżej wymienionych podmiotów prawa własności gruntu, a zarazem może stanowić podstawę do ubiegania się przez byłego właściciela o odszkodowanie i może być wydana wyłącznie po uprzednim przekazaniu wojewodzie kompletnej dokumentacji sprawy przez właściwego zarządcę drogi publicznej. Decyzja ta określa jednoznacznie powierzchnię gruntu i jego położenie, czyli elementy niezbędne przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Jeśli nie ma ostatecznej decyzji wojewody, wniosek o odszkodowanie nie może zostać merytorycznie rozpatrzony.

Skargę na decyzję Wojewody M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i M. S., którzy zarzucając naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że warunkiem do wydania przez starostę decyzji ustalającej odszkodowanie za przejęty z mocy prawa grunt na rzecz Skarbu Państwa jest wydanie przez właściwego wojewodę ostatecznej decyzji potwierdzającej przejęcie prawa własności danej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uzyskanie decyzji wojewody, w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowi "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., którego rozstrzygnięcie warunkuje wydanie decyzji w postępowaniu odszkodowawczym i domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 7 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2044/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. i M. S. na postanowienie Wojewody M. z [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajęta pod drogę, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości, o której mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.

Prawidłowo organ uznał, że ostateczna decyzja wojewody stwierdzająca przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja ta bowiem, w sposób niebudzący wątpliwości, określa zarówno właściciela nieruchomości, który nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego utracił, jak również określa położenie nieruchomości oraz jej powierzchnię, czyli te elementy istotne, które zostaną wzięte pod uwagę przy ustalaniu odszkodowania.

W art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ustawodawca zdecydował, że nieruchomości stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego - za odszkodowaniem Oznacza to, że nieruchomości te najpierw muszą się stać własnością Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego, co potwierdzone zostanie ujawnieniem w dziale II księgi wieczystej wpisu nowego właściciela, którym będzie Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...) wynika, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego jest ostateczna decyzja wojewody. Oznacza to zatem, że decyzja ta jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Ostateczna decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...) jest zatem warunkiem nie tylko niezbędnym, ale wprost warunkiem koniecznym, którego zrealizowanie umożliwi skuteczne domaganie się odszkodowania za nieruchomość zajętą w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd oddalił skargę.

M. i M. S. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zarzucili naruszenie prawa materialnego: art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem do wydania przez starostę decyzji ustalającej odszkodowanie za przejęty z mocy prawa grunt na rzecz Skarbu Państwa, jest wydanie przez właściwego wojewodę ostatecznej decyzji potwierdzającej przejście prawa własności danej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a konsekwencji przyjęcie, że uzyskanie ostatecznej decyzji wojewody, w trybie art. 73 ust. 3 powołanej ustawy, stanowi "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., którego rozstrzygnięcie warunkuje wydanie decyzji w postępowaniu odszkodowawczym.

Na tej podstawie wnosili o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu,

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzili, że stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku nie znajduje uzasadnienia nie tylko w treści, ale również w zasadach prawidłowej wykładni art. 73 ust. 1 i 3-4 ustawy. Jest rezultatem błędnego zastosowania wskazanych przepisów. Jak się wydaje bezsporną, wobec wyraźnego brzmienia przepisu ustawy powinna być kwestia, że przejście prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego następuje z mocy samego prawa, w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 ustawy. Do przejścia prawa własności nie jest więc wymagana żadna inna czynność, w szczególności żaden władczy akt organu administracji, jakim jest decyzja administracyjna. Art. 73 ust. 3 nakazuje jedynie uzyskanie deklaratoryjnej decyzji właściwego wojewody w celu ujawnienia w księdze wieczystej przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa bądź też właściwej jednostki samorządu terytorialnego, które to prawo istnieje niezależnie od uzyskania decyzji wojewody.

W kwestii ustalenia odszkodowania dla dotychczasowego właściciela w dyspozycji art. 73 ust. 4 ustawy, ustawodawca jednoznacznie i świadomie zrezygnował z obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji wojewody, stwierdzającej przejście własności nieruchomości. Jedynym obowiązkiem poprzednich właścicieli, nałożonym przez ustawodawcę, warunkującym nabycie prawa do odszkodowania, było złożenie stosownego wniosku w terminie do 31 grudnia 2005 r., który to warunek został spełniony. W pozostałym zakresie ustawodawca odesłał w sprawach ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w myśl przepisów której, ustalenie i wypłata odszkodowania nie jest uwarunkowana wydaniem decyzji wojewody lub innego organu administracji publicznej. Brak zatem podstaw do przyjęcia wykładni rozszerzającej w zakresie obowiązków płynących z art. 73 ust. 3 ustawy, na kwestię ustalenia i wypłaty odszkodowania, w szczególności do warunkowania jej uzyskaniem ostatecznej decyzji potwierdzającej przejście prawa własności. W konsekwencji nie jest prawidłowe ustalenie ziszczenia się w przedmiotowej sprawie warunku określonego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkującego zawieszeniem postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Nie jest trafne dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalenie, że "ostateczna decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (...) jest zatem warunkiem nie tylko niezbędnym ale wprost koniecznym, którego zrealizowanie umożliwi skuteczne domaganie się odszkodowania za nieruchomość (...)". Wojewódzki Sąd Administracyjny sam przecież niejako przyznaje, że okoliczność przejścia na własność Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości jest bezsprzeczna (a w konsekwencji decyzja wojewody ma charakter jedynie deklaratoryjny), a dokonanie ujawnienia w treści księgi wieczystej tego prawa jest jedynie potwierdzeniem jego nabycia. Wpis do księgi wieczystej ani tym bardziej decyzja wojewody nie ma bowiem żadnego wpływu na samą zmianę podmiotu prawa własności.

Podkreślono, że zgodnie z postanowieniami zawartymi w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece do ujawnienia prawa w istniejącej księdze wieczystej jest zobowiązany właściciel nieruchomości. To właściciel nieruchomości powinien podejmować wszelkie niezbędne i pożądane działania zmierzające do ujawnienia tego prawa. Takim działaniem jest również uzyskanie decyzji wojewody w trybie art. 73 ustawy, która jednak nie może być traktowana jako zagadnienie wstępne w postępowaniu o odszkodowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Obowiązek organu administracji publicznej zawieszenia postępowania występuje w razie gdy w sprawie zawisłej przed tym organem powstaje zagadnienie wstępne, do rozpoznania którego właściwy jest inny organ administracji publicznej lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzw. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku do zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (B. Graczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego", seria I, 1965, nr 38, s. 91 i 92). Zawieszenie postępowania administracyjnego na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku, b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Pierwsza przesłanka wymaga ustalenia czy w sprawie administracyjnej doszło do wszczęcia postępowania, a zatem w razie wszczęcia postępowania na żądanie strony złożenia podania. Jeżeli chodzi o drugą przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Związek ten organ ocenia na podstawie normy prawa materialnego, które przesądza nie tylko o stanie hipotetycznym sprawy, ale też o właściwości organów państwowych do jego ustalenia. Tylko w razie gdy do ustalenia stanu faktycznego konieczne jest rozstrzygnięcie innego organu państwowego (sadu lub innego organu administracji publicznej) można ustalić wystąpienie zagadnienia wstępnego. Trzecia przesłanka, która również wynika z normy prawa materialnego, to ocena czy norma ta wymaga dokonania autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego.

Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga więc rozważenia w związku z podstawą materialnoprawną decyzji o odszkodowaniu. Według art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem". Art. 73 ust. 1 przyjmuje konstrukcję nabycia prawa własności przez Skarb Państwa lub właściwe jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa za odszkodowaniem. Taka konstrukcja nabycia własności z mocy prawa za odszkodowaniem wymaga rozważenia, czy jej wystąpienie następuje w wyniku autorytatywnej konkretyzacji normy prawnej w formie decyzji właściwego organu oraz czy ujawnienie w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną stanowi warunek wypłaty odszkodowania. Art. 73 ust. 1 powołanej ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi, że nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Art. 73 ust. 2 tej ustawy stanowi o obowiązku wypłaty odszkodowania regulując podmioty obowiązane do wypłaty odszkodowania: gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg.

Obowiązek wypłaty odszkodowania uzależniony jest zatem od ustalenia czy nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i została zajęta pod drogę publiczną i jakiej kategorii jest to droga. Jeżeli jest to droga gminna w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. z uwzględnieniem art. 103 ust. 2 powołanej ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, obowiązek odszkodowania obciąża gminę. Jeżeli są to nieruchomości zajęte pod drogi publiczne w pozostałym zakresie (drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe) obowiązek odszkodowawczy obciąża Skarb Państwa. Ustalenie tych okoliczności faktycznych rodzących obowiązek wypłaty odszkodowania wymaga dokonania autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji potwierdzającej wystąpienie przesłanek przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub gminy.

W sytuacji jednak gdy dochodzi do zbiegu kompetencji organu administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub gminy z rozpatrzeniem zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania ze względu na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, organ obowiązany jest podjąć czynności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

W sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania właściwy był Wojewoda M., który również był właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 powołanej ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Powodowało to obowiązek podjęcia przez Wojewodę M. postępowania w sprawie stwierdzenia własności nieruchomości Skarbu Państwa lub gminy.

W razie zatem gdy dochodzi do zbiegu właściwości organu administracji publicznej w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy będącej przedmiotem żądania strony z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy, która stanowi zagadnienie wstępne, choć zbieg ten następuje w toku instancji wyłączona jest dopuszczalność zawieszenia postępowania.

Przyjęcie wykładni, ze bezczynność organu administracji publicznej wydania decyzji stwierdzającej przejście prawa własności na Skarb Państwa lub gminy, zamyka drogę jednostce do dochodzenia odszkodowania, jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym, łamiąc zasady sprawiedliwości społecznej. Wykładnia przepisów prawa musi dać pierwszeństwo ochronie praw jednostki. Formalistyczna wykładnia zagadnienia wstępnego przy zbiegu właściwości organu administracji publicznej, choć w toku instancji, narusza zatem konstytucyjne wartości demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, na mocy art. 188 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.