Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2007 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. L., utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta W. decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy W. W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] odmawiającą przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy W. W. decyzją z dnia [...] października 2006 r. odmówił przyznania jednorazowego zasiłku celowego w wysokości 1000 zł na złagodzenie skutków suszy. W motywach swego stanowiska organ I instancji podał, że wnioskowana pomoc nie przysługuje S. L., ponieważ z przedstawionego protokołu oszacowania strat sporządzonego przez Komisję powołaną specjalnie w tym celu datowanego na dzień 13 lipca 2006 r. wynika, że straty w uprawach jęczmienia jarego wynoszą w gospodarstwie wnioskodawcy 30%. Oznacza to, że nie są spełnione przesłanki z § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), który stanowi m.in., że szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą muszą wynosić średnio powyżej 30%.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem S. L. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu podniósł, że do wniosku o przyznanie pomocy załączył dwa protokoły – jeden szacujący straty w miejscowości W. (w wysokości 30%) i drugi z dnia 9 sierpnia 2006 r. szacujący straty w miejscowości L. (w wysokości 75%). Zdaniem odwołującego się organ I instancji wziął pod uwagę tylko jeden protokół, dlatego odmówił mu przyznania należnej pomocy.

Przesyłając odwołanie organ I instancji stwierdził, że do wniosku z dnia 29 września 2006 r. nie dołączono protokołu z dnia 9 sierpnia 2006 r., w którym wskazuje się wielkość strat w wysokości 75%. Protokół ten załączono dopiero do odwołania, podczas gdy termin do złożenia kompletnego wniosku z pełną dokumentacją upłynął w dniu 15 października 2006 r. Decyzję wydano natomiast na podstawie posiadanej dokumentacji.

Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne dotknięte były w 2006 r. suszą, określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. (Dz. U. Nr 155, poz. 1109). Przywołując treść odpowiednich paragrafów tego rozporządzenia Kolegium uznało, że przyznanie zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy w 2006 r. jest możliwe, ale tylko wówczas, gdy straty plonów w danym gospodarstwie rolnym zostały oszacowane przez powołaną w tym właśnie celu Komisję i wyniosły średnio powyżej 30% upraw rolnych.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że z uzasadnienia decyzji oraz wyjaśnień organu I instancji wynika, iż kwestionowane rozstrzygnięcie wydano na podstawie protokołu z dnia 4 sierpnia 2006 r. sporządzonego przez Komisję powołaną przez Wojewodę [...]. Organ I instancji stwierdził, że do wniosku o przyznanie pomocy dołączono poza innymi dokumentami jedynie protokół z podanej daty. Dokumenty załączone do odwołania wpłynęły, jak wskazuje organ I instancji w piśmie przesyłającym odwołanie wraz z aktami sprawy, dopiero w dniu 20 grudnia 2006 r. Z akt sprawy przesłanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez organ I instancji wynika, że do wniosku istotnie załączono tylko protokół z dnia 4 sierpnia 2006 r. Skarżący kwestionuje w odwołaniu ten fakt, jednak organ odwoławczy uznał, że uwzględnienie zarzutów odwołania zgodnie z wolą skarżącego byłoby równoznaczne z koniecznością odmówienia racji organowi I instancji i zakwestionowaniem zgodności z prawdą jego oświadczenia. Ponieważ skład orzekający nie ma podstaw do podważania wiarygodności złożonego przez organ I instancji oświadczenia, postanowił utrzymać w mocy jego decyzję.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. L. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że do wniosku o przyznanie świadczenia dołączył oba protokoły oszacowania strat z dnia 4 sierpnia 2006 r. oraz z dnia 9 sierpnia 2006 r. Ponownie dołączył protokoły do odwołania, bo pracownicy Ośrodka stwierdzili, że nie mają drugiego protokołu. Nie rozumie dlaczego organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do podważania wiarygodności złożonego przez organ I instancji oświadczenia. Wniosek złożył w wymaganym terminie, a poniesione straty w uprawach wynoszą powyżej 30% i jego zdaniem należy mu się wnioskowany zasiłek. W tej sytuacji skarżący uważa, że jego skarga jest uzasadniona i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd w ocenie swojej nie jest związany zarzutami ani wnioskami zawartymi w skardze oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, niezależnie od treści złożonej skargi, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

Zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin do wniesienia odwołania ma charakter zawity (por. wyr. NSA z dnia 2 października 1996 r., SA/Ka 1742/95, niepubl.). Z istoty takiego terminu wynika, że nigdy nie może być on przedłużany. Zachowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania jest warunkiem skuteczności tej czynności procesowej. Odwołanie bowiem może być wniesione jedynie od decyzji nieostatecznej. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 kpa. W przypadku, gdy w postępowaniu wstępnym okaże się, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ administracji wydaje postanowienie na podstawie art. 134 kpa o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy przede wszystkim nie wyjaśnił, kiedy skarżącemu została doręczona decyzja Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy W. W. z dnia [...] października 2006 r. W aktach sprawy brak jest zwrotnego poświadczenia doręczenia stronie przez pocztę tej decyzji, brak informacji, czy odwołanie złożone zostało przez skarżącego bezpośrednio, czy za pośrednictwem poczty, brak jest koperty, w której ewentualnie nadane zostało odwołanie i która mogłaby stanowić dowód potwierdzający datę jego nadania. Zwrócić przy tym należy uwagę na fakt, że odwołanie skarżącego datowane jest na dzień 19 grudnia 2006 r. i wpłynęło do Ośrodka Pomocy Społecznej (zgodnie z umieszczoną na nim prezentatą) w dniu 20 grudnia 2006 r., czyli prawie w 8 tygodni od dnia wydania kwestionowanej decyzji. Z analizy akt sprawy oraz treści wydanej decyzji nie wynika natomiast, aby organ II instancji dokonał całościowego wstępnego badania, czy zachowany został termin, o jakim mowa w art. 129 § 2 kpa.

W ocenie Sądu, opisana sytuacja powoduje powstanie wątpliwości co do daty doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji oraz skuteczności złożonego odwołania, które organ odwoławczy winien był rozstrzygnąć przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego mającego na celu jednoznaczne określenie, kiedy skarżone przez stronę rozstrzygnięcie organu I instancji zostało jej faktycznie doręczone oraz w jakiej dacie skutecznie złożone zostało odwołanie. Sąd nie może domniemywać ani daty doręczenia decyzji, ani daty wniesienia odwołania. Okoliczności te powinny być w sposób niewątpliwy ustalone przez orzekające w sprawie organy. Nieustalenie powyższego powoduje, że decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie została również naruszona zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 kpa, z którego wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza bowiem, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, ale konieczne jest by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, które wydały decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Organ II instancji ma nie tylko ocenić zgodność z prawem postępowania organu I instancji, lecz przede wszystkim jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenia całej spray jakby "od nowa". Dlatego właśnie organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jeśli natomiast zaistnieje konieczność przeprowadzenia znacznie obszerniejszego postępowania dowodowego, jest to przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z tego obowiązku w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wywiązał się. Zaufanie jakim organ II instancji obdarzył organ I instancji, nie przeprowadzając żadnego postępowania wyjaśniającego, nie znajduje niestety oparcia w aktach sprawy. Znajdujący się bowiem w aktach "Wniosek o zasiłek celowy w związku z suszą w 2006 r." będący podstawą wydania w niniejszej sprawie decyzji nie zawiera żadnej informacji, kiedy i w jaki sposób został on złożony. Brak jest także informacji, czy do wniosku tego były dołączone jakiekolwiek załączniki, a jeśli tak, to w jakiej ilości. Dopiero taka informacja mogłaby ewentualnie stanowić dowód potwierdzający fakt braku dokumentu na który powołuje się skarżący.

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe wady postępowania są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie miał również na uwadze fakt, że zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania rolnika. Wniosek taki winien być złożony w terminie do dnia 15 października 2006 r. Zgodnie z treścią § 4 ust. 2 oraz § 6 ust. 3 rozporządzenia, po wszczęciu postępowania w sprawie kierownik ośrodka ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Protokoły oszacowania szkód przekazuje właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom) wojewoda. Oznacza to, że spowodowanie dokonania przez powołaną komisję czynności oszacowania szkód w gospodarstwach rolnych na obszarze dotkniętym suszą i dostarczenia sporządzonych przez komisję protokołów właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) należy do obowiązków wojewodów a nie rolnika (wnioskodawcy). Potwierdza to przyjęty w rozporządzeniu terminarz czynności, który zakłada, iż przekazanie przez wojewodę wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) protokołów szacowania szkód następowało do dnia 15 września 2006 r., natomiast termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy ustalony został na dzień 15 października 2006 r. Wynika stąd, że przekazanie przez wojewodę wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) protokołów szacowania szkód następowało jeszcze przed ustaleniem, który z poszkodowanych wskutek suszy rolników wystąpi o udzielenie mu pomocy. Z żadnego natomiast przepisu rozporządzenia nie wynika obowiązek zgłoszenia przez rolnika szkody w gospodarstwie rolnym, czy to do wójta (burmistrza, prezydenta miasta), czy do wojewody, czy też do komisji powołanej przez wojewodę. Do obowiązków rolnika należy jedynie wystąpienie ze stosownym wnioskiem o pomoc w określonym, zawitym terminie. Natomiast zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 77 § 1 kpa, to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Wobec istotnych braków w aktach sprawy, które nie pozwalają na rozstrzygnięcie, czy zaskarżona decyzja rozstrzyga w oparciu o skutecznie wniesione odwołanie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.