Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk - spr Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i odmowa przyznania płatności 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 3 ust.1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.), uchylił własną decyzję z dnia 27 stycznia 2006 r., nr [...], przyznającą W. M. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005, w kwocie 5 646,81 zł. ( w tym: z tytułu JPO - 2504,25 zł., oraz z tytułu UPO - 3142,56zł.) i odmówił przyznania płatności bezpośrednich na 2005 r. oraz nałożył sankcję w kwocie 5.545,34 zł (w tym 2.459,25 zł z tytułu JPO i 3.086,09 zł z tytułu UPO), "która będzie potrącana z płatności, do których producent rolny jest uprawniony w ramach składanych przez niego wniosków w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności." W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2005 r. W. M. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. We wniosku (w sekcji VII i VIII), zainteresowany wskazał działki o łącznej powierzchni 11,13 ha. Na tę powierzchnię rolnik otrzymał, decyzją z dnia 27 stycznia 2006 r., płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2005 r., w łącznej kwocie 5 646,81 zł. W stosunku do tej decyzji, postanowieniem z dnia 17 stycznia 2007 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wznowił postępowanie administracyjne, na zasadzie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wskazując na "konieczność potwierdzenia faktu posiadania i użytkowania działek ewidencyjnych zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2005." W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ stwierdził, że istnieją podstawy do wznowienia, w związku z tym, iż wyszły na jaw nowe okoliczności i dowody, które nie były znane organowi w trakcie wydawania decyzji, w dniu 27 stycznia 2006 r., w sprawie dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych za 2005 r. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r. wynosiła 11,13 ha, zaś powierzchnia, którą dysponował w dacie orzekania wynosiła 0,20 ha. W ocenie organu, wniosek został rozpatrzony zatem do powierzchni 0 ha. Ustalono w postępowaniu wyjaśniającym, że W. M. zrezygnował z dalszej dzierżawy gruntów rolnych, które w dniu 31 grudnia 2005 r. przekazał protokołem zdawczo-odbiorczym Agencji Nieruchomości Rolnej w O., zwanej dalej "ANR w O.". Organ podniósł, że W. M. nie zgłosił w ustawowym terminie 14 dni faktu przeniesienia posiadania części działek ewidencyjnych, wykazanych we wniosku obszarowym na 2005 r., a ponadto w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności do gruntów rolnych na 2005 r. był posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni 0,20 ha, a zatem nie spełniał przesłanek ustawowych dających podstawę do ubiegania się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2005 r. (art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy). Organ stwierdził, że "nie dopełniając ciążącego obowiązku poinformowania organu o przeniesieniu części gospodarstwa rolnego" należało uznać, że W. M. stracił uprawnienie do uzyskania omawianej płatności. Organ dokonał wyliczenia procentowej różnicy w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli administracyjnej, jak również wskazał na podstawę odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych oraz sposobu wyliczenia tej sankcji w kwocie 5 545,34 zł.

Od powyższej decyzji W. M. wniósł odwołanie, w którym podniósł, że dzierżawił grunty rolne od ANR w O. na podstawie umowy zawartej w dniu 4 października 2001 r. Grunty te planował kupić w terminie późniejszym, ale z uwagi na swoją ciężką chorobę i chorobę żony, zmuszony został zwrócić Agencji dzierżawione od niej grunty o pow. 11,13 ha. Zwrotu dokonał protokołem zdawczo-odbiorczym w dniu 31 grudnia 2005 r. Oświadczył, że o obowiązku powiadomienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, dowiedział się od pracownika tego organu w dniu 23 stycznia 2007 r. Przepraszając za zaistniały stan rzeczy podkreślił, że było to z jego strony "nieświadome przeoczenie", w którym nie ma żadnego "nadużycia finansowego". Oświadczył, że przez cały rok 2005 był rolnikiem, że w latach 2004/2005 na areale 8,54 ha było posiane pszenżyto ozime, na pow. 0,87 ha jęczmień jary, a na pow. 1, 99 ha była łąka. Na okoliczność rolniczego użytkowania spornego gruntu podał imiona i nazwiska świadków, którzy mogą potwierdzić sposób wykorzystania gruntów rolnych pod wymienione uprawy.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. uznał odwołanie za bezpodstawne i decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.) w zw. z art. 53 ust 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217), postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że warunki przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych reguluje "obecnie" ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217), jednakże na podstawie art. 53 ust. 1 tej ustawy do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stąd w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 roku Nr 6, poz. 4 ze zm.), zwanej w dalszej części "ustawą". Organ odwoławczy stwierdził, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny nie nasuwa zastrzeżeń w przedmiocie posiadania przez stronę i użytkowania przez nią gruntów rolnych wykazanych we wniosku o dopłaty na 2005 r., przez cały ten rok. Płatności bezpośrednie zostały przyznane decyzją z dnia 27 stycznia 2006 r., w kwocie 5 646,81 zł. Organ I instancji, który przyznał te płatności, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej powyższą decyzją, bowiem uznał, że w dniu jej wydania tj. 27 stycznia 2006 r., istniały nowe okoliczności i nowe dowody w sprawie, których nie znał organ. Wskazał na protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 31 grudnia 2005 r., którym W. M. zwrócił ANR w O. grunty dzierżawione na mocy umowy dzierżawy z dnia 4 października 2001 r., oraz na pismo z dnia 29 września 2005r., "zapowiadające" rezygnację i pismo ANR w O. z dnia 1 grudnia 2005 r., zawierające informację o możliwości wypowiedzenia umowy dzierżawy. Organ dodał, że przytoczone wyżej okoliczności zostały ujawnione w dniu 15 września 2006 r., a zatem istniały w dacie wydania decyzji. Organ podkreślił, że W. M. w dniu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 nie użytkował rolniczo działek ewidencyjnych o identyfikatorach [...], [...], [...] stąd działki ewidencyjne nr A, B, C nie znajdowały się w posiadaniu wnioskodawcy na dzień wydania decyzji nr [...], z dnia 27 stycznia 2006 r. Organ odwoławczy wywiódł, że skoro strona zwróciła dzierżawione grunty w dniu 31 grudnia 2005 r., to o tym fakcie powinna była poinformować organ I instancji, a ten nie został poinformowany przez beneficjenta, pomimo, że beneficjent miał taki obowiązek, bowiem producent rolny składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (w sekcji IX wniosku), składa swój podpis oświadczając, iż znane są mu zasady przyznawania płatności i zobowiązuje się do niezwłocznego informowania ARiMR o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności. Organ przywołał brzmienie art. 2 ust. 2 ustawy, który to przepis uzależnia otrzymanie płatności od posiadania działek rolnych kwalifikujących się do uzyskania wsparcia o minimalnej powierzchni 1 ha., przy konieczności utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej i przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Powtórzył, iż we wniosku z dnia 20 kwietnia 2005 r., o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów na 2005 r., powierzchnia zadeklarowana wynosiła 11,13 ha. (w tym działek ewidencyjnych nr A, B i C), zaś użytkowana w celach rolniczych wynosiła 10,93 ha. Po dokonaniu zwrotu dzierżawionych działek w dniu 31 grudnia 2005 r., suma powierzchni działek rolnych, posiadanych przez W. P. i spełniających warunki do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, wynosi 0,20 ha, a zatem nie został spełniony ustawowy wymóg posiadania co najmniej 1 ha działek rolnych kwalifikujących się do objęcia płatnościami (art. 2 ust. 2 ustawy). Organ stwierdził, że "deklaracja wyrażona we wniosku na rok 2005 powinna odzwierciedlać stan faktyczny użytkowania gruntów w tymże roku". Płatności bezpośrednie przysługują bowiem temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne zadeklarowane we wniosku, zaś W. M. w dniu otrzymania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych nie był faktycznym użytkownikiem działek ewidencyjnych nr A, B, C o łącznej powierzchni 10,93 ha.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że płatności bezpośrednie mogą być przyznawane producentom rolnym spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne. Przywołał brzmienie przepisu art. 22 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001/ (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. L 270 z 21.10.2003), z którego wynika, iż każdy rolnik składa co roku stosowny wniosek o płatności bezpośrednie podlegające zintegrowanemu systemowi. Na okoliczność, co powinien zawierać wniosek o pomoc obszarową, organ zacytował treść art. 12 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003, ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141 z 30.4.2004). Z uwagi na to, iż wnioski o jakich mowa wyżej, podlegają kontroli administracyjnej przez Państwa Członkowskie, organ wskazał na regulację art. 23 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003. Kontrole te, są uzupełniane przez system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowania się do pomocy. Z kolei, w jakim celu dokonywane są powyższe kontrole wniosków i czemu służą wyniki kontroli wniosków, na tę okoliczność organ zacytował brzmienie art. 23 i art. 24 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Kontrole administracyjne są przeprowadzone w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003.

W przypadku wykrycia nieprawidłowości przy kontroli administracyjnej w stosunku do jednolitej płatności obszarowej, ma zastosowanie art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r., ustanawiający szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.U. L 345/1 z 20.11.2004).

W przypadku natomiast wykrycia nieprawidłowości przy kontroli administracyjnej w stosunku do uzupełniającej płatności obszarowej, ma zastosowanie art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Organ odwoławczy wykazał, w jaki sposób i w oparciu o jakie przepisy zastosował sankcje wieloletnie dla jednolitej płatności obszarowej w kwocie 2459,25 zł. oraz sankcje wieloletnie dla uzupełniającej płatności obszarowej 3086,09 zł. Dokonał także matematycznego wyliczenia w/w kwot.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł W. M., podnosząc w niej zarzuty zawarte w odwołaniu. Podkreślił, że przez cały rok 2005 był rolnikiem, gdyż grunty, dzierżawione od ANR w O. na podstawie umowy dzierżawy z dnia 4 października 2001 r., "zdał" w dniu 31 grudnia 2005 r. Dodał, że przyznane płatności na rok 2005 należały się jemu, bowiem uprawiając grunty rolne poniósł duże koszty na zakup materiału siewnego, nawozów, środków ochrony roślin, orkę, zbieranie zboża kombajnem. Oświadczył, że nie były mu znane konsekwencje związane z brakiem poinformowania o zwrocie dzierżawionych gruntów. Powtórzył, że nie planował zwrotu gruntów, lecz odwrotnie - miał zamiar je kupić od ANR w O., ale w wyniku stanu zdrowia swego oraz żony, "zmuszony" został do zwrotu dzierżawionych gruntów.

W odpowiedzi na skargę z dnia 11 czerwca 2007 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 12 kwietnia 2007 r., nr 52/2007.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji.

Ponadto, stosowanie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, uznać należało, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, wydaną w wyniku wznowionego postępowania administracyjnego.

Na wstępie odnotować trzeba, że wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie w razie zaistnienia błędów w sposobie prowadzenia postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie kwestionowanej - we wznowieniu - ostatecznej decyzji administracyjnej. Podstawy wznowienia postępowania zostały wyliczone w przepisie art. 145 § 1 oraz w art. 145a K.p.a., przy czym każda z przesłanek podanych w art. 145 § 1 K.p.a. łączy się z wadliwością samego postępowania administracyjnego, zaistniałą jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Podkreślić należy także, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a., iż wykładnia przesłanek wznowienia postępowania winna mieć charakter zwężający, bowiem przy wznowieniu postępowania chodzi o sprawdzenie, czy w czynnościach procesowych, poprzedzających wydanie w trybie zwykłym decyzji, doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 - 8 K.p.a.).

Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. może nastąpić tylko wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie wymienione tym przepisem przesłanki. Nastąpi to zatem wówczas, gdy nowe dowody lub nowe okoliczności faktyczne: są istotne dla sprawy; istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; nie były znane organowi, który wydał tę decyzję; wyszły na jaw po wydaniu decyzji. Podnieść należy także, że w przywołanym przepisie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. została użyta alternatywa, a nie koniunkcja, a zatem podstawą do wznowienia postępowania jest bądź ujawnienie nowych dowodów, bądź ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy (zob. wyrok SN z 6 marca 2002 r., III RN 75/01 – OSNAP 2002, nr 17, poz. 401). Z powyższego wynika, że pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu.

Przez nową okoliczność faktyczną istotną dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), należy rozumieć jedynie taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Zaś "nowe dowody to takie dowody, które wprawdzie istniały w dacie orzekania, w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający dowodami tymi nie dysponował" (zob. K. Sobierajski, Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego, Wrocław 2005, s. 95). Dla oceny, czy w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. - nowa okoliczność lub nowe dowody - organ administracji publicznej powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe i wyjaśniające, z zachowaniem obowiązujących reguł w zakresie zebrania całego materiału dowodowego i jego wszechstronnej oceny (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), a następnie dać temu wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wznowieniowego (art. 107 § 3 K.p.a.). Ponieważ zastosowanie instytucji wznowienia postępowania służy wyeliminowaniu z obiegu prawnego decyzji, które zostały wydane w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w wadliwy sposób, dlatego organ powinien wykazać nie tylko na czym polegała wadliwość proceduralna w postępowaniu zwyczajnym, ale również wskazać tę "nową okoliczność lub nowe dowody", a zatem określić przesłanki, co do możliwości zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a ponadto wywieść, czy są one istotne dla sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od dotychczasowego rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, podzielił w pełnej rozciągłości jego stanowisko w sprawie, przyjmując, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 27 stycznia 2006 r., nr [...], którą przyznano W. M. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 z wniosku z dnia 20 kwietnia 2005 r., było wadliwe i zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. do wznowienia tego postępowania. Według obu organów orzekających, skoro wystąpiła w sprawie przesłanka z powyższego przepisu, zatem powołując się na przepis art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., organ uchylił decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i na podstawie art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.), zwanej dalej ustawą, wydał nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy.

Dodać także należy, że skoro postępowanie wznowieniowe jest nowym postępowaniem administracyjnym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (głównym), zatem organ administracji publicznej, wydając decyzję co do meritum sprawy, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. rozpoznaje sprawę na nowo, a więc stosuje przepisy obowiązujące w chwili wydawania tej nowej decyzji. W postępowaniu wznowieniowym, odstąpienie od powyższej zasady jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy na podstawie wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie prawnym, organ może stosować przepisy sprzed daty wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. W rozpoznawanej sprawie, zaskarżona decyzja organu odwoławczego podjęta była w czasie obowiązywania nowej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217), jednakże trafnie organ ten zinterpretował przepis art. 53 ust 1 tej ustawy, z którego wynika, że do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.), zwanej dalej ustawą.

W tym miejscu zasygnalizować przyjdzie, że okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest fakt, iż wznowienie postępowania dotyczyło decyzji ostatecznej, przyznającej płatności oraz, że zostało ono wszczęte z urzędu (art. 61 § 1 i art. 149 § 1 K.p.a), w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej złożonego przez skarżącego w dniu 20 kwietnia 2005 r., wniosku o dopłaty bezpośrednie na rok 2005. Nie jest także kwestionowana okoliczność stworzenia przez organ stronie, możliwości czynnego jej udziału na każdym etapie tego postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.).

Materię sporną w rozpoznawanej sprawie stanowi natomiast zastosowana przez organ przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., oraz wydanie w wyniku przeprowadzonego postępowania, nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy tj. odmawiającej płatności i nakładającej sankcje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy orzekające zgodnie stwierdziły, że wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 27 stycznia 2006 r., nr [...] przyznającą płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005, nastąpiło w związku z tym, iż "wyszły na jaw nowe okoliczności i nowe dowody, które nie były znane organowi w trakcie wydawania decyzji." Odnotować także można, że w zaskarżonych decyzjach organy nie stwierdziły, że decyzja z dnia 27 stycznia 2006 r. zapadła na podstawie nieprawdziwych danych zawartych we wniosku złożonym przez skarżącego w dniu 20 kwietnia 2005 r. Dane podane we wniosku o płatności na rok 2005 były zatem adekwatne do stanu faktycznego, bowiem przez cały rok 2005 (do dnia 31 grudnia 2005 r.), skarżący posiadał wykazane w tym wniosku grunty rolne o łącznej powierzchni 11,13 ha, utrzymywał je w dobrej kulturze rolnej, przysługiwał mu status rolnika.

W świetle opisanego stanu faktycznego, wydając decyzję w dniu 27 stycznia 2006r., organ uznał w postępowaniu zwykłym, że skarżący spełniał warunki do uzyskania płatności w świetle art. 2 ustawy. W decyzjach wznowieniowych organ przyjął zaś, że "w dniu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005" skarżący nie był posiadaczem dzierżawionych gruntów o pow. 11,13 ha, bowiem w dniu 31 grudnia 2005 r., zwrócił je wydzierżawiającemu (ANR w O.). Zdarzenie to potwierdza skarżący oraz świadczy o tym protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 31 grudnia 2005 r., a informację o przekazaniu gruntów organ uzyskał w dniu 15 września 2006 r., w wyniku kontroli administracyjnej wniosku o dopłaty na rok 2005. W związku z powyższym, organ uznał, że w dacie wydania decyzji przyznającej płatności istniały nowe okoliczności i nowe dowody w sprawie, których nie znał organ, stąd podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 27 stycznia 2006 r. (przyznającą dopłaty na 2005 r.), stanowi art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Nawiązując do opisanych wyżej przesłanek wznowienia postępowania, w trybie przywołanego przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., raz jeszcze przyjdzie zasygnalizować, że przy wznowieniu postępowania chodzi o sprawdzenie, czy w czynnościach procesowych poprzedzających wydanie w trybie zwykłym decyzji doszło do naruszenia prawa. Wznowienie bowiem postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. może nastąpić nie tylko wtedy, gdy organ wskazuje nowe dowody lub nowe okoliczności faktyczne, które istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie były znane organowi, który wydał tę decyzję, a wyszły na jaw po wydaniu tej decyzji, ale należy wykazać, że są one istotne dla sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organy nie wskazały czynności procesowych, wyniku których doszło do naruszenia prawa. Organy orzekające ograniczyły się do wskazania okoliczności (zwrotu gruntów przez skarżącego) i dowodów (potwierdzających dokonanie tej czynności), natomiast nie przeprowadziły oceny, czy okoliczność ta lub powoływane dowody mają znaczenie prawne, a więc w konsekwencji, czy mają wpływ na zmianę treści decyzji w kwestii zasadniczej tj. przyznania płatności na dany rok. Organ pierwszej instancji błędnie wywiódł, że skarżący "nie zgłosił w ustawowym terminie 14 dni faktu przeniesienia" posiadania działek ewidencyjnych wykazanych we wniosku obszarowym na rok 2005, do czego zobowiązywał beneficjenta art. 4 ust. 1 ustawy. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, o którym mowa w tym przepisie. Organ odwoławczy nie weryfikując tego stanowiska, w zaskarżonej decyzji stwierdził, że obowiązek skarżącego poinformowania organu "o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności" wynika z oświadczenia podpisanego we wniosku o pomoc na rok 2005.

Jednocześnie organ stwierdza, że "deklaracja wyrażona we wniosku na rok 2005 powinna odzwierciedlać stan faktyczny użytkowania gruntów w tymże roku." W świetle powyższego stanowiska, należało uznać za zasadne, zawarte w odwołaniu i powtórzone w skardze do Sądu zarzuty skarżącego, że jego stan użytkowania gruntów rolnych przez cały rok 2005 nie uległ zmianie; przez cały ten rok był rolnikiem; posiadał grunty wykazane we wniosku na 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Organ nie ustosunkował się do tych stwierdzeń skarżącego, natomiast akcentował konieczność wznowienia postępowania w sprawie przyznanych płatności na 2005 r., z powodu braku poinformowania organu przez skarżącego o dokonanym zwrocie dzierżawionych gruntów rolnych.

Stwierdzić przyjdzie, iż w obszernym uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wprawdzie przywołał przepisy i ich brzmienie, jednakże przepisy te nie stanowią o okolicznościach upoważniających do wzruszania decyzji ostatecznych, na mocy których strona nabyła prawa, z powodu braku poinformowania organu o opisanym w niniejszej sprawie zdarzeniu. Cytowane przepisy unijne dotyczą wniosków składanych przez rolników oraz kontroli tych wniosków. Wskazany przez organ art. 23 i art. 24 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania (...), stanowi nie tylko o rodzajach kontroli wniosków oraz o metodach ich kontroli, ale określa również cel wykorzystania wyników kontroli. Wyniki kontroli pozwalają uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznania tej samej pomocy w odniesieniu do tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego oraz nienależnej kumulacji pomocy przyznawanej w ramach programów pomocy wiążących się z zadeklarowaniem powierzchni (art. 24 ust. 1 przywołanego rozporządzenia). Po wykrytych nieprawidłowościach we wniosku na dany rok uruchamia się "odpowiednią procedurę administracyjną" (art. 24 ust 2 tego rozporządzenia). W niniejszej sprawie organ nie wskazał, czy kierując się powyższym przepisem uznał procedurę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzja ostateczną, jako właściwą ze względu na wynik przeprowadzonej kontroli wniosku. Zasygnalizować w tym miejscu można, że wnioski o pomoc w ramach programów pomocowych, podlegają kontroli administracyjnej przez Państwa Członkowskie, jak również kontrole te są uzupełniane przez system kontroli na miejscu, w celu zweryfikowania kwalifikowania się do pomocy – art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia (...) i art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania (...).

W niniejszej sprawie wniosek dotyczył pomocy na dany rok kalendarzowy (2005), dlatego też oceny wznowionego postępowania i kwestionowanego rozstrzygnięcia będzie można dokonać tylko w przypadku wykazania przez organ, że wyniki kontroli administracyjnej w stosunku do wniosku o płatności na ten rok stanowią podstawę wznowienia postępowania i są one dla sprawy istotne oraz, że mają one znaczenie dla merytorycznej oceny sprawy w sposób uzasadniający zmianę decyzji. W postępowaniu, w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego nie można pomijać rozważań w kwestii nowej okoliczności i dokonywać jej oceny pod kątem wpływu na istotę sprawy, bowiem postępowanie wznowieniowe dotyczy tej samej sprawy, która była załatwiona w postępowaniu zwyczajnym.

Trzeba także zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organ nie wskazał przepisu, z którego wynika obowiązek beneficjenta poinformowania organu "o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności", a w przypadku braku poinformowania, że istnieje z tego tytułu możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Zdaniem składu orzekającego, zaniechanie przez beneficjenta - składającego wniosek o pomoc obszarową na dany rok kalendarzowy - poinformowania organu, po zakończeniu tego roku, o zmianach obszarowych gruntu po tym roku, nie ma wpływu na wniosek na dany rok i na wysokość płatności w danym roku - art. 2 ust. 4 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40). Nałożenie na stronę postępowania administracyjnego obowiązku i jego egzekwowanie przez organ administracji publicznej, może wynikać z przepisów prawa a nie z wniosku o wszczęcie postępowania, czy też złożonego przez stronę oświadczenia lub deklaracji.

Reasumując podnieść należy, że organy orzekające nie odniosły się do przesłanek wznowienia postępowania, określonych w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., lecz swoje rozważania skupiły głównie na podważeniu merytorycznej zasadności i zgodności z prawem decyzji ostatecznej z dnia 27 stycznia 2006 r., wywodząc, że skarżący nie poinformował o zwrocie dzierżawionych gruntów, co doprowadziło, w ocenie organu, do wzruszenia tej decyzji w wyniku przeprowadzonego przez organ postępowania wznowieniowego.

Na marginesie można tylko zasygnalizować, że organ mógł mięć wątpliwości do wniosku złożonego w 2005 r., ale w przedmiocie dopłat na 2006 r., bowiem z dniem 1 stycznia 2006 r. skarżącemu nie przysługiwał status rolnika i od dej daty, jak podaje organ, nie był posiadaczem gruntów rolnych.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do realizacji obowiązku organu, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz przeprowadzić ocenę tych dowodów, zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny (art. 80 K.p.a.). W szczególności, organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości wyników przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku, które były motywem podjęcia zaskarżonych decyzji, wydanych w postępowaniu wznowieniowym.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Uchylenie decyzji organu I instancji wynika z art. 135 tej ustawy. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 P.p.s.a.