Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 65/14 w sprawie ze skargi P.G. redaktora naczelnego Dziennika "Ł." na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Opolu od P.G. redaktora naczelnego Dziennika "Ł." kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r. K.M., powołując się na upoważnienie redaktora naczelnego dziennika "Ł." zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Opolu, na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe, o udzielenie informacji:

- Kto jest obecnie przewodniczącym Zarządu Okręgowego i od jakiego dnia zajmuje tę funkcję, licząc od pierwszej jego kadencji na tym stanowisku?

- Ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na urlopie wypoczynkowym, urlopie bezpłatnym lub okolicznościowym w roku 2013 r.?

- Ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na zwolnieniu lekarskim (w tym urlopie zdrowotnym, sanatorium, etc.) w 2013 r.?

- Ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na delegacjach służbowych w 2013 r.?

- Jakie sumarycznie koszty delegacji służbowych poniósł Polski Związek z tytułu delegacji służbowych przewodniczącego Zarządu Okręgowego w 2013 r.

Wnioskodawca zaznaczył, że w przypadku odmowy udzielenia żądanych informacji prosi o złożenie w ciągu 3 dni odmowy w trybie art. 4 ust. 3 ustawy – Prawo prasowe.

W imieniu przewodniczącego Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego – Łowczy Okręgowy – W.P., pismem nr [...] zwrócił się do redaktora naczelnego dziennika "Ł." o przesłanie kserokopii legitymacji dziennikarskiej K.M. oraz upoważnienia redaktora naczelnego do reprezentowania redakcji w tej sprawie.

W dniu 14 października 2014 r. P.G., działając jako redaktor naczelny dziennika "Ł.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Opolu w przedmiocie udzielenia informacji prasowej zgodnie z wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Opolu wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 17 listopada 2014 r. o sygn. akt II SAB/Op 65/14 zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Opolu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 1 sierpnia 2014 r.

Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w Opolu grzywnę w kwocie 300 (trzysta) złotych.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że wniosek pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 ze zm., dalej – Prawo prasowe). K.M. powoływał się w nim na upoważnienie redaktora naczelnego, wniosek ten posiada logo i nagłówek dziennika "Ł.", wnioskodawca wskazał, że jest dziennikarzem tego dziennika, a jako jego podstawę prawną podał art. 4 ust. 1 Prawa prasowego. Zatem nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że z wnioskiem o udzielenie informacji K.M. występował w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz dziennika "Ł.".

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie ZO PZŁ w Opolu wniosek z dnia 1 sierpnia 2014 r. otrzymał dnia 5 sierpnia 2014 r., – co do zasady – powinien go załatwić w terminie 14 dni, w sposób w nim określony bądź wydać decyzję, bądź poinformować, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji. Tymczasem na dzień wniesienia skargi, tj. do dnia 23 września 2014 r. (data wpływu skargi do organu) wniosek nie został załatwiony w żaden z opisanych wyżej sposobów.

Stąd też, wobec braku odpowiedzi na żądanie, Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności, a redaktorowi naczelnemu dziennika "Ł." przysługiwała skarga na bezczynność w tym przedmiocie, złożona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia i załatwienia wniosku skarżącego z dnia 1 sierpnia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a.). Jednocześnie w kontrolowanej sprawie, z uwagi na brak jakiejkolwiek reakcji organu na pismo skarżącego z dnia 1 sierpnia 2014 r., w tym również po wniesieniu skargi, Sąd stwierdził w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w pkt 3 wyroku sąd wymierzył organowi grzywnę, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Skargę od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Opolu. Postawił w niej orzeczeniu trzy zarzuty. Po pierwsze, naruszenie art. 3a ustawy – Prawo prasowe w zw. z art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że żądane informacje stanowią informację publiczną.

Po drugie, naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że żądanie udostępnienia informacji wyczerpuje katalog zawarty w tym przepisie.

Po trzecie, naruszenie art. 149 p.p.s.a. przez niewskazanie terminu, w jakim organ ma dokonać wskazanej czynności.

Stanowisko w sprawie przedstawił w dniu 29 grudnia 2015 r. pełnomocnik P.G. – redaktora naczelnego dziennika "Ł.".

Stanowisko w sprawie przedstawił także pełnomocnik Zarządu Okręgowego PZŁ w piśmie z dnia 5 stycznia 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Należy wskazać, że do kontestowanego przez skarżącego kasacyjnie zastosowania przez sąd administracyjny art. 149 p.p.s.a. – tj. wymierzenia grzywny i stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – konieczne jest ustalenie przez ten sąd, czy skarżony podmiot dopuścił się bezczynności lub przewlekłego działania w sprawie. W niniejszej sprawie zależne było to od stwierdzenia, że skarżony Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego mimo ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek dziennikarza – nie dochował terminów określonych dla takiego działania w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p").

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, gdyż skarżący kasacyjnie trafnie podniósł, iż nie było podstaw do stwierdzenia, że dopuścił się bezczynności, która by miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podstaw tych nie było zaś z tej przyczyny, że w materii przedmiotowej sprawy nie było podstaw do stosowania przez skarżony podmiot przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądane informacje nie podlegały udostępnieniu w jej trybie.

Należy wskazać, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna. W art. 1 ust. 1 ustawy zdefiniowano informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Art. 1 ust. 2 in principio cytowanej ustawy zastrzega zarazem, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych (na temat statusu tego Związku zob. też wyrok TK z dnia 6 listopada 2012 r., K 21/11, OTK-A 2012, nr 10, poz. 119). Zarazem na mocy art. 35a ust. 2 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego. Podobnie w myśl art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie, przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego. W tym kontekście do zrzeszenia jakim jest Polski Związek Łowiecki odnieść można odpowiednio myśl zawartą w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14, że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań, jak organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. cytowany wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałą zaś materię a contrario uznać należy za niepubliczną, a zatem stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za niebędącą informacją publiczną. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa." A zatem przedstawione ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe – przewidział już ustrojodawca. Przyjęcie zatem, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym – byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny.

Na gruncie niniejszej sprawy wskazać wypada, że zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 ustawy – Prawo Łowieckie, wskazując, że do zadań tego Związku należy:

1) prowadzenie gospodarki łowieckiej;

2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących;

3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa;

4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych;

5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich;

6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego;

7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego;

8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej;

9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi;

10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną;

11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych;

12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

W kontekście zaś gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego zwrócić należy uwagę na art. 35 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo Łowieckie, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że odpowiedź na pytania o osobę przewodniczącego Zarządu Okręgowego, jego urlopy, zwolnienia i delegacje służbowe – objęte wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2014 r. nie stanowi ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, w świetle cytowanych wyżej przepisów u.d.i.p. oraz ustawy – Prawo łowieckie, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie był zobowiązany do udostępniania tych informacji wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do nich odbywa się w trybie wewnętrznym przewidzianym przez sam Związek.

W konsekwencji Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie mógł popaść w stan bezczynności uzasadniający wymierzenie mu grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jak uczynił to Sąd pierwszej instancji w punkcie trzecim skarżonego wyroku. Podobnie nie było prawidłowe zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenie w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro organ nie mógł dopuścić się jej nie będąc zobowiązanym do udostępnianie wnioskowanej informacji w trybie u.d.i.p.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej – również te dotyczące naruszenia art. 3a prawa prasowego w zw. z art. 3 i 6 ust. 1 u.d.i.p. – za usprawiedliwione, uchylił zaskarżony wyrok. Zarazem Sąd uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Z tego względu zastosował art. 188 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i oddalił skargę.

Wydane rozstrzygnięcie, jak wskazano, nie narusza konstytucyjnego prawa skarżącego do informacji (art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej), zarazem zaś Sąd spostrzega, iż w Naczelnym Sądzie Administracyjnym oczekuje na rozpoznanie sto kilkadziesiąt skarg kasacyjnych związanych z korzystaniem z tego prawa przez skarżącego, co w ujęciu generalnym może być odczytywane jako nadużywanie przez skarżącego prawa do informacji.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Ustalając ich wysokość Sąd, stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) wziął pod uwagę niezbędny nakład pracy radcy prawnego reprezentującego skarżący kasacyjnie Związek, a także charakter sprawy i wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.