Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie: AWSA Kazimierz Bandarzewski WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2008r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego J. W. 250 zł. (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II SA/Kr 1162/07

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2006r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ust 1 w związku z art. 48 ust 4 oraz art. 80 ust 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006r., póz. 1118) oraz art. 104 kpa, nałożył na inwestora J. W. obowiązek dokonania rozbiórki na własny koszt wiaty o wymiarach w rzucie poziomym 5,0 m x 12,0 m zlokalizowanej w miejscowości [...] na dz. ew. nr [...] - wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ l instancji podał, że wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że na posesji pod adresem [...] na dz. ew. nr [...] został wybudowany w roku 2004 nowy obiekt gospodarczy, w postaci wiaty o konstrukcji szkieletowej drewnianej, z dachem jednospadowym o konstrukcji szkieletowej, powiązanej z gruntem za pośrednictwem fundamentów punktowych betonowych z wbetonowanymi płaskownikami, do których przykręcono śrubami konstrukcję wiaty. Konstrukcja szkieletowa obiektu jest przekryta więźbą dachową, jednospadową o kierunku spadu ze wschodu na zachód, tj. w kierunku działki sąsiadującej z posesją inwestora. Odległość konstrukcji obiektu od granicy działki wynosi 20-30 cm. Wymiary obiektu po zewnętrznym obrysie rzutu poziomego wynoszą 5,0 x 12,0 m. Zdaniem organu l instancji stan techniczny obiektu jednoznacznie wskazuje, że został on wykonany w nieodległym terminie od dokonanych oględzin, co potwierdzili świadkowie M. W., A. W. oraz H. K.

Organ l instancji wskazał, że wyjaśnienia J. W. nie znajdują potwierdzenia w ustaleniach dokonanych w toku prowadzonego postępowania, albowiem postępowanie dotyczy obiektu nowego, a nie obiektu, który już nie istnieje. Ewentualna zgoda poprzednich właścicieli działki sąsiedniej na lokalizację wiaty w obecnym miejscu również dotyczy innego budynku, już nieistniejącego. W związku z powyższym przedmiotowe wyjaśnienia nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Zdaniem organu l instancji wykonany zakres robót w rozumieniu z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego stanowi budowę, a gabaryty przedmiotowego obiektu oraz jego funkcja stanowią o tym, że bezspornym jest fakt, że do jego budowy inwestor mógł

II SA/Kr 1162/07

przystąpić po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która określa warunki realizacji inwestycji. Inwestor takiej decyzji nie posiada, a więc budowa przedmiotowego obiektu narusza przepisy obowiązującego prawa i stanowi tzw. "samowolę budowlaną".

Ponadto w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ ł instancji pozyskał wypis i wyrys z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], z treści którego wynika, że działka na której wykonano przedmiotowy obiekt leży w terenie przeznaczonym na cele mieszkalnictwa oraz nieuciążliwej działalności usługowej.

Postanowieniem z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane znak: [...] z dnia [...] 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wdrożył postępowanie legalizacyjne w stosunku do przedmiotowego obiektu, tj. wstrzymał roboty budowlane przy realizacji wiaty i nałożył na inwestora J. W. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] 2006r. zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust 3 Prawa budowlanego. Inwestor nie wypełnił obowiązków nałożonych postanowieniem, a do dnia wydania decyzji nie wpłynęły żadne wyjaśnienia ze strony inwestora.

Odwołanie od powyższej decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł J. W., zarzucając nieprawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Odwołujący się wskazał, że organ l instancji nie zawiadomił go o terminie oględzin, oraz oparł się na zeznaniach świadków, którzy nie dysponowali wiedzą o przedmiotowej inwestycji. Podkreślił również, że wiata została wzniesiona przez jego ojca za zgodą poprzednich właścicieli działki [...], a późniejsze prace miały na celu remont i modernizację już istniejącego obiektu. Odwołujący się podniósł też, że w wyniku modernizacji zachowane zostały w większości elementy dotychczas istniejącego obiektu i nie została zmieniona jego charakterystyka.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2007r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji zapewnił

II SA/Kr 1162/07

gwarancje procesowe dla wszystkich stron postępowania, gdyż brały one udział w postępowaniu i były powiadomione zgodnie z art. 10 kpa przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony przez organ l instancji, a więc ustalenia dokonane w trakcie oględzin w dniu [...] 2004r. oraz wyjaśnienia złożone A. W. i H. K. powodują, iż w przedmiotowym postępowaniu PINB w [...] prawidłowo zastosował tryb art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ l instancji postanowieniem z dnia [...] 2006r. nałożył na J. W. obowiązek wstrzymania robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej wiaty i nakazał przedłożyć w terminie do dnia [...] 2006 r.: zaświadczenie Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dokumenty o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt l, 2 i 4 oraz ust 3 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt postępowania organu l instancji inwestor w wyznaczonym terminie nie przedłożył dokumentów, które są niezbędne do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W związku z tym PINB w [...] prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów, które dotyczą braku powiadomienia przez organ o terminie przeprowadzenia oględzin, organ odwoławczy wyjaśnił, że faktycznie organ l instancji przed przeprowadzeniem oględzin nie poinformował o terminie ich przeprowadzenia, jednakże jak wynika z akt postępowania, protokół z oględzin został przesłany odwołującemu się z pismem z dnia [...] 2004r. Ponadto w toku toczącego się postępowania skarżący miał możliwość zapoznania się z całym zgromadzonym przez organ l instancji materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, co czyni zadość przepisom art. 10 kpa. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika również, że inwestorem przedmiotowej wiaty jest J. W., a obiekt powstał [...] roku 2004, w związku z czym pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu w ocenie organu odwoławczego nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. W., wnosząc o uchylenie decyzji organów l i II instancji oraz zwrot kosztów postępowania.

II SA/Kr 1162/07

W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie art. 10 kpa poprzez brak zapewnienia stronom możliwości czynnego udziału w sprawie przejawiające się w braku zawiadomienia o terminie podejmowanych czynności procesowych (oględzin). Podniesiono również, że organy prowadzące postępowanie błędnie ustaliły osobę inwestora przedmiotowej wiaty.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należało uznać za uzasadnioną, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie podkreślić należy, że organy administracji mają obowiązek działać zgodnie z wynikającą z przepisów art. 7 i 77 kpa zasadą prawdy obiektywnej, która obliguje do podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zasada powyższa nakłada na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w celu uzyskania rzeczywistego obrazu sprawy, który stanowić winien podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. W realizacji powyższej zasady kluczowe znaczenie ma prawidłowe przeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego, ponieważ to jego wynik jest podstawą do zastosowania normy prawnej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.03.1981 r. SA 272/81 (ONSA 1981, nr 1, poz. 19) "prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe powala dopiero na ocenę, czy w sprawie

II SA/Kr 1162/07

zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego"(por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa, Komentarz, 7 wydanie, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, wprowadzenie do Roz.4 kpa). Reguły rządzące postępowaniem dowodowym zostały określone w przepisach Roz. 4 kpa. Wynikają z nich - oprócz wyżej wskazanych podstawowych obowiązków organu, także prawa strony biorącej udział w postępowaniu, oraz obowiązki organu dotyczące procedury przeprowadzania poszczególnych dowodów, choć zaznaczyć należy, że kpa nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych.

Z treści art. 79 kpa wynika, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, oraz, że ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom, oraz składać wyjaśnienia. Z kolei przepis art. 75 § 2 kpa stanowi, że jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio.

Jak wynika z treści art. 75 § 2 kpa, dotyczy on oświadczeń stron w postępowaniu administracyjnym i określa przesłanki dopuszczalności odebrania od strony oświadczenia. Dwie przesłanki, o których mowa w powyższym przepisie muszą być spełnione łącznie: po pierwsze musi zaistnieć sytuacja, w której przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, a po drugie strona zgłasza wniosek, że chce złożyć oświadczenie. Z powyższego wynika, że dowód przewidziany w art. 75 § 2 kpa dotyczy wyłącznie informacji o faktach lub stanie prawnym, które winna przedstawić organowi strona. Najogólniej ujmując rozwiązanie powyższe pozwala na uniknięcie sytuacji nieuzasadnionego żądania przez organ przedstawienia zaświadczenia. Nie odnosi się ono natomiast do uzyskiwania informacji uznanych przez organ za konieczne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, od osób nie będących stronami postępowania a mogących być świadkami z uwagi na posiadane w sprawie informacje. Uzyskanie takich informacji może nastąpić w drodze przesłuchania w charakterze świadka, w sposób uwzględniający zarówno przewidzianą w art. 79 kpa gwarancję udziału strony w postępowaniu, jak i reguły dotyczące świadków, ustanowione w art. 82 i 83 kpa. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organ przyjął jako dowody,

II SA/Kr 1162/07

w oparciu o które ustalił stan faktyczny sprawy, oświadczenia A. W. i A. K., spisane w formie notatki urzędowej, notatki służbowej, oraz pisemnego oświadczenia, co jest sprzeczne z regułami wynikającymi z przytoczonych przepisów kpa. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, informacje uzyskane w ten sposób organ "dopuścił jako dowody z zeznań świadków". W świetle przytoczonych wyżej uregulowań nie można uznać, że dopuszczalne było przyjęcie tak uzyskanych informacji jako wynikających z przesłuchania świadków. O takim przesłuchaniu powinien być powiadomiony w stosownym terminie skarżący, mający prawo być nim obecny i mogący zadawać świadkom pytania. Zasada wynikająca z art. 79 kpa została naruszona przez organ prowadzący postępowanie również przez przeprowadzenie oględzin spornego obiektu bez udziału skarżącego, co było skutkiem niepowiadomienia skarżącego o ich terminie i miejscu. Nie może sanować tego uchybienia przesłanie przez organ protokołu oględzin skarżącemu z pouczeniem o możliwości składania uwag. Przepisy kpa nie przewidują takiej formy przeprowadzenia dowodu z oględzin. Powyższe uchybienia doprowadziły do wydania decyzji przedwczesnej. Skarżący od początku postępowania prezentował stanowisko, iż obiekt w stosunku do którego orzeczono rozbiórkę powstał w miejsce istniejącego wcześniej obiektu, na skutek dokonywanych sukcesywnie napraw i wymiany substancji. Obowiązkiem organów prowadzących postępowanie było zatem jednoznaczne i stanowcze ustalenie zarówno daty powstania spornego obiektu, jak i zakresu przeprowadzonych przez skarżącego robót, tj, czy stanowiły one budowę, czy też przebudowę, co z kolei determinuje zastosowanie odpowiednich przepisów prawa budowlanego, zarówno jeżeli chodzi o zastosowanie art. 48, bądź art. 50, jak też - przede wszystkim - możliwość zastosowania powyższych przepisów w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. Nie może również stanowić podstawy ustalenia daty powstania spornego obiektu określenie przez organ, że jest to obiekt "nowy". Nie wskazuje ono bowiem na datę wykonanych robót, jest nieostre i nieprecyzyjne. Ustalenie daty jak i rodzaju wykonanych robót winno być dokonane w oparciu o prawidłowo przeprowadzone dowody, ponieważ tylko takie mogą stanowić podstawę do zastosowania konkretnego przepisu prawa budowlanego. Należy także zwrócić uwagę, że organ ma obowiązek ustalić istotne w sprawie okoliczności za pomocą wszystkich dostępnych środków dowodowych, oraz w razie potrzeby przeprowadzić dowód z przesłuchania skarżącego, a następnie poddać

II SA/Kr 1162/07

prawidłowo zebrane dowody wszechstronnej analizie, zgodnie z nakazem wynikającym z art. 80 kpa.

Powyższe uchybienia prowadzić muszą do uchylenia zaskarżonej decyzji jaki i decyzji ja poprzedzającej. Przy ponownych rozpatrywaniu sprawy budowy wiaty przez skarżącego, wydanie rozstrzygnięcia winno poprzedzić postępowanie dowodowe przeprowadzone w sposób nie naruszający wyżej wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przy wzięciu pod uwagę w szczególności uprawnień strony postępowania wynikających z art. 79 kpa, oraz trybu przesłuchania osoby posiadającej informacje sprawie w charakterze świadka, a także obowiązku uzyskania informacji istotnych w sprawie także od strony postępowania. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe w przedmiocie daty, oraz zakresu wykonanych przez skarżącego robót będzie podstawą do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego.

Skoro zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy ppsa orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.