Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Powiatu P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu;

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Starosty Powiatu P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] z urzędu zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości (działka nr [...]) położonej w P. przy ul.[...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Powiatu P., położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, na dwie działki o numerach [...]o powierzchni [...] ha i [...]o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że celem przedmiotowego podziału jest realizacja ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie budowy drogi publicznej - ulicy lokalnej. Jednocześnie organ wskazał, że podziału działki nr [...] dokonano zgodnie z ustaleniami powołanego w niej planu, tj. granice wydzielonych działek pokrywają się z liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Starosta Powiatu P. złożył odwołanie. Wniósł o uchylenie w zaskarżonej decyzji podnosząc, że proponowany podział może spowodować naruszenie interesów Powiatu P. Skutkuje to brakiem miejsc parkingowych przy budynku. Wydzielenie działki nr [...] może spowodować faktyczną likwidację parkingu znajdującego się pomiędzy budynkiem [...] a działką użytkowaną przez [...] "S.". W konsekwencji w sposób drastyczny zredukowana zostanie powierzchnia działki nr [...], co wpłynie to negatywnie na warunki obsługiwania interesantów i spowoduje wzrost zagrożenia dla ruchu drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpatrując odwołanie stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy uznał, że kwestionowana decyzja została wydana w sposób prawidłowy z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Przywołując treść przepisów art. 6, 93, 95 i 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu na wniosek Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2007 r. Zdaniem Kolegium bezspornym jest, że celem podziału jest realizacja ustaleń planu w zakresie budowy drogi publicznej - ulicy lokalnej, a więc jest to cel o charakterze publicznym. Zatwierdzony podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Miasta P. uchwałą z dnia 19 maja 1998 r. Nr 1033/LXIV/98 opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Płockiego nr 6 z dnia 31 lipca 1998 r., pod pozycją 77, zatem oparty został na prawidłowej podstawie prawnej. Powstałe po podziale działki mają możliwość przyszłego zagospodarowania zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2007 r. pozytywnie opiniujące podział działki nr [...] oraz utrzymujące go w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2007 r. Kontrolowana decyzja zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, a merytoryczne rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w przepisie prawa miejscowego. Odnosząc się do głównego zarzutu zawartego w odwołaniu w postaci potencjalnego naruszenia interesu Odwołującego, organ odwoławczy wskazał, że aktualne postępowanie ma jedynie na celu stwierdzenie, czy podział będzie zgodny z ustaleniami planu, z uwzględnieniem praw właścicielskich. Dodatkowa kwestia dotycząca wydzielenia działki o powierzchni [...] m2 i jej zamiana na grunt z działki nr [...], nie jest zatem przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2008 r.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Powiat P.. W uzasadnieniu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2008 r. zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niesłuszne przyjęcie przez organy orzekające, że dopuszczalne w niniejszej sprawie było dokonanie podziału nieruchomości z urzędu (wbrew woli właściciela, tj. Powiatu P.), gdyż wydzielona nieruchomość nie realizuje celu publicznego z uwagi na brak zaliczania planowanej drogi do dróg publicznych kategorii gminnej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący stanął na stanowisku, że sam fakt wydzielenia (w wyniku podziału) nieruchomości pod drogi nie powoduje, że automatycznie stają się one drogami publicznymi, a same ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, chociaż uchwalane na mocy stosownej uchwały rady gminy, nie stanowią podstawy prawnej do uznania danego odcinka drogi za drogą publiczną. Organ I instancji nie wykazał, że projektowana budowa drogi łączącej uzyskała charakter drogi publicznej kategorii gminnej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji podziałowej zawiera taki zapis, ale nie znajduje on oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w tej sprawie. Prezydent Miasta P. stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że projektowany podział nieruchomości zgodny jest z ustaleniami miejscowego planu i w związku z tym stanowi realizację celu publicznego - budowę drogi gminnej (s. 2 uzasadnienia decyzji). Nie powołał się jednak w tej sprawie na żaden akt normatywny, który określa ten odcinek drogi jako drogę gminną. Obecny stan prawny spornej części nieruchomości wskazuje na to, że jest to droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc jest to droga wewnętrzna. Tak wydzielona droga nie posiada natomiast przymiotu drogi publicznej. Nie mając takiego charakteru droga ta nie stanowi celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że w tym przypadku niedopuszczalne było dokonanie podziału nieruchomości z urzędu, jak uczynił to Prezydent Miasta P.. W ten sposób doszło do naruszeń prawa i wydania wadliwej decyzji administracyjnej, którą mimo to organ II instancji utrzymał w mocy. Ponadto strona skarżąca wskazała na nieprawidłowość proceduralną, jaka zaistniała w toku postępowania podziałowego, polegającą na tym, że właścicielowi dzielonej działki nie wskazano na gruncie (prowizorycznie zastabilizowanych) punktów załamania granic nowo wydzielanych działek. W ten sposób naruszono zasadę ogólną wyrażoną w art. 9 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie "celem podziału jest realizacja ustaleń planu - ulicy lokalnej, a więc cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Organ odwoławczy uznał także, że "art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest precyzyjny" i dlatego przepis ten należy "odczytywać w tym znaczeniu, że chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne lub ich poszerzenie."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę. W świetle zawartości tych akt uznać należało, że złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta P. naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Z brzmienia art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) wynika, że zasadą jest, iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Za osoby takie, zgodnie z jednolicie przyjętym stanowiskiem w orzecznictwie, uważa się właściciela nieruchomości bądź jej użytkownika wieczystego. Niemniej bez wniosku właściciela nieruchomości jej podziału można dokonać w przypadkach wskazanych w przepisach tej ustawy, czyli m.in. wówczas, gdy podział ten jest niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 ustawy), do których zaliczył ustawodawca również wydzielenie działek pod budowę drogi publicznej (art. 6 pkt 1 ustawy).

W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że postępowanie o podział przedmiotowej nieruchomości będącej własnością Powiatu P. (k-1 i 3 akt adm.) zostało wszczęte z urzędu (k-6 akt adm.) na wniosek złożony przez Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2007 r. (k-4 akt adm.) a także że zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 19 maja 1998 r. Nr 1033/LXIV/98 (Dz. U. Woj. Płockiego Nr 6, poz. 77) dzielona działka nr [...] o powierzchni [...] ha znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] - większa część działki, na której zlokalizowany jest budynek [...] , oraz symbolem [...] - mniejsza część nieruchomości, na której plan przewidział realizację ulicy lokalnej (k-8 akt adm). Sporną kwestią w niniejszej sprawie jest natomiast ustalenie, czy fakt, że przedmiotowa część nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania znajduje się na terenie oznaczonym symbolem KL, czyli zgodnie z ustaleniami szczegółowymi do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenie przeznaczonym pod "ulicę lokalną" o szerokości w liniach rozgraniczających 15-18 m, z samej mocy tego zapisu planu oznacza, że ulica taka jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. z 2007 r. Dz. U. Nr 19, poz. 115, ze zm.), co jest warunkiem niezbędnym do uznania prawidłowości prowadzenia postępowania podziałowego z urzędu, bez zgody właściciela dzielonej nieruchomości, a w konsekwencji bezpośrednio decyduje również o prawidłowości wydanych w sprawie decyzji zatwierdzających dokonany z urzędu podział nieruchomości.

Rozstrzygając tę kwestię przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami celem publicznym w rozumieniu tej ustawy jest między innymi wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Podkreślić należy, że powyższe rozwiązanie oznacza, że nie chodzi o wydzielenie gruntu pod jakiekolwiek drogi, ale dotyczy ono wyłącznie wydzielenia gruntu pod konkretną kategorię dróg, czyli drogi publiczne. W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest definicji drogi publicznej, co oznacza zdaniem Sądu, że w tym zakresie znajduje pełne zastosowanie ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne dzieli się ze względu na funkcje w sieci drogowej na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Wskazany wyżej podział dróg został przyjęty w ustawie o gospodarce nieruchomościami - art. 98 ust. 1. Należy więc stwierdzić, że drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jest każda droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z wymienionych w niej kategorii dróg, z których może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami opisanymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych - art. 1 ustawy o drogach publicznych. Drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (w sposób przewidziany tą ustawą, czyli albo w formie odpowiedniego rozporządzenia lub uchwały właściwego, uprawnionego podmiotu) są drogami wewnętrznymi (art. 8 ustawy). Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z 1985 r. o drogach publicznych, a tym samym ich budowa nie może przesądzać o realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia18 listopada 2004 r., sygn. akt I SA 1418/03, niepubl., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1591/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 61/07, niepubl.). Zdaniem Sądu z przywołanych przepisów wynika, że drogi dojazdowe i lokalne nie mieszczą się w pojęciu drogi publicznej. Oznacza to równocześnie, że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenia z urzędu postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę drogi lokalnej, niezliczonej do żadnej z kategorii dróg publicznych.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, co nie jest sporne między stronami, że zgodnie z treścią zapisów planu zagospodarowania przestrzennego sporna część nieruchomości przeznaczona jest pod projektowaną ulicę lokalną. Ze zgromadzonego w sprawie materiał nie wynika jednak, by projektowana ulica została w prawem przewidziany sposób zaliczona do jednej ze wskazanych w ustawie o drogach publicznych kategorii dróg publicznych albo by znajdowała się ona w ciągu ulicy zaliczonej do odpowiedniej drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, co mogłoby stanowić podstawę do uznania tego odcinka ulicy za drogę tej samej kategorii, w której ciągu będzie się znajdować. Zdaniem Sądu brak jest natomiast podstaw prawnych do przyjęcia, że z mocy samego zapisu planu zagospodarowania przestrzennego określającego przeznaczenie konkretnego terenu jako "ulica lokalna", droga taka, ponieważ w nieokreślonej przyszłości może ona ewentualnie uzyskać taki status prawny, jest niejako z mocy prawa zaliczona do odpowiedniej kategorii dróg wymienionych w ustawie o drogach publicznych. W świetle art. 8 ustawy o drogach publicznych Sąd uznał, że zlokalizowane w osiedlach mieszkaniowych ulice lokalne są co do zasady drogami wewnętrznymi, a zatem przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć do nich zastosowania.

Oznacza to, że niniejsze postępowanie toczyło się z naruszeniem przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wadliwość tego postępowania polega na tym, że organy orzekające w sprawie, bez zgromadzenia niezbędnych materiałów dowodowych, opierając się jedynie na oświadczeniach wnioskodawcy, uznały podział nieruchomości w celu budowy ulicy lokalnej za niezbędny do realizacji celu publicznego w postaci wydzielenia gruntów pod drogi publiczne. Naruszenie to, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało uchyleniem orzeczeń wydanych w obu instancjach.

Dodatkowo Sąd pragnie wyjaśnić, że fakt wydania w tej sprawie przez Prezydenta Miasta P. (który jest również wnioskodawcą niniejszego postępowania i organem orzekającym w rozpatrywanej sprawie) ostatecznego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie pozytywnego zaopiniowania projektu podziału przedmiotowej nieruchomości, nie jest zdaniem Sądu przeszkodą w dokonaniu przez organ administracyjny w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości, które kończy wszczęte postępowanie decyzją merytoryczną, oceny prawidłowości samego wszczęcia postępowania, a także kontroli prawidłowości całego jego przebiegu. Wynika to z faktu, że wydane na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami postanowienie opiniujące może dotyczyć i rozstrzygać jedynie o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia taka dotyczyć może jedynie spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 tej ustawy. W niniejszej sprawie, jak to już było wyjaśnione, żadna ze stron nie kwestionuje, że sporna część nieruchomości znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy lokalnej oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KL. Tylko zaś w tej kwestii ustalenia organu zawarte w sentencji postanowienia z dnia [...] kwietnia 2007 r. mogą być wiążące dla organu orzekającego w sprawie o zatwierdzenie z urzędu podziału nieruchomości.

W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przede wszystkim zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów, które pozwolą na wyjaśnienie, na jakiej podstawie prawnej wnioskodawca podziału oświadczył, że projektowana ulica lokalna jest drogą gminną, a więc ustalić, czy została w odpowiednim trybie podjęta uchwała zaliczająca tę ulicę do dróg gminnych lub wykazać (również na odpowiedniej mapie geodezyjnej), że projektowana ulica lokalna znajduje się w ciągu ulic zaliczonych do odpowiedniej kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, co mogłoby stanowić podstawę do uznania tego odcinka ulicy za drogę tej samej kategorii. Dopiero w oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy organ wyda właściwe orzeczenie, w uzasadnieniu którego wykaże w oparciu o jakie dowody sformułował swoje stanowisko i ocenę prawną zasadności złożonego wniosku o podział z urzędu przedmiotowej nieruchomości. Rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze, że regulacja prawna zawarta w art. art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako mogąca ewentualnie wkraczać władczo w sferę prawa własności, które to prawo podlega konstytucyjnej ochronie niezależnie od tego, kto jest jego podmiotem, nie może podlegać interpretacji rozszerzającej. Zdaniem Sądu regulacja ta musi być interpretowana ściśle zgodnie z ustawowym zapisem.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.