Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz K. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r. Wojewoda [...] na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1, art. 378 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 46a ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) uzgodnił uwarunkowania środowiskowe na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na planowane przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej telefonii [...] Sp. z o.o. na działce nr [...] przy ul. [...] we W. Uzgodnienie nastąpiło pod warunkiem spełnienia przez projekt budowlany określonych uwarunkowań środowiskowych.

Wskutek odwołania wniesionego przez K. P. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r . uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie.

W uzasadnieniu wskazano, że projektowana stacja bazowa będzie zlokalizowana na stalowej wieży o wysokości 50,5 m we W. przy ul. [...], na której planuje się zamontowanie 3 anten sektorowych [...] pracujących w paśmie częstotliwości 900/1800/2100 MHz zainstalowanych na wysokości 42,0 m npt o równoważnej mocy promieniowania izotropowo każdej anteny 4550,5 W oraz zamontowanie 1 anteny radiolinii.

Organ wskazał, że z dniem 31 sierpnia 2007r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a) tego rozporządzenia sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają m. in. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności

znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Z tego względu przedsięwzięcie polegające na budowie przedmiotowych anten nie wymaga uzgodnienia z wojewodą. Jakkolwiek równoważna moc promieniowania anten [...] jest wyższa niż 2000W i niższa niż 5000W, to jednakże wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła K. P., zarzucając naruszenie art. 7 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, art. 10 poprzez niemożność wypowiedzenia się co do całości materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, art. 77 kpa poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, art. 80 kpa poprzez uznanie okoliczności sprawy za udowodnione, bez wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie uzasadnienia faktycznego decyzji, a także art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że nowelizacja rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko potwierdziła, że pole o wartości 0,1 W/m kw. nie jest bezpieczne, co oznacza, że raporty o oddziaływaniu na środowisko były fałszowane. Dalej podnosi, że uzasadnienie postanowienia jest lakoniczne i pozbawione w istocie uzasadnienia.

Skarżąca twierdzi, że jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko bowiem wzrośnie po rozbudowie stacji poziom promieniowania. Organ zaś nie ustalił jaki będzie faktyczny wzrost promieniowania, a zgodnie z rozporządzeniem w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, raport sporządza się jeśli realizacja przedsięwzięcia spowoduje wzrost emisji o niemniej niż 20 %.

Po zmianie przedmiotowego rozporządzenia organ powinien poczynić własne ustalenia podając dokładnie ilość anten, ich moc, rozkład promieniowania, maksymalne titry, poziom miejsc dostępnych dla ludzi wzdłuż głównej wiązki

promieniowania, odległość tych miejsc od środka elektrycznego, charakterystykę terenu, a więc dokładnie wyjaśnić stan faktyczny. Dalej wywodzi, powołując się na pracownika Ministerstwa Środowiska, że miejsca dostępne dla ludności nie muszą znajdować się w osi głównej wiązki, lecz mogą się znajdować pod główną wiązką w odległości do 150 m i dlatego sporządzenie raportu jest konieczne.

Ponadto strona ma prawo brać udział w postępowaniu administracyjnym i możliwość czynnego udziału nie może być konwalidowana w uzupełniającym postępowaniu odwoławczym.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, a zarzutom w niej zawartym nie można odmówić racji.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skarga jest zasadna, bowiem postanowienie Ministra Środowiska zostało wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a.

Jak wynika z treści art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Z powyższego wynika więc obowiązek organu administracji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić

zaufanie obywateli do państwa ( vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006r., sygn. akt VII S.A./Wa 1482/06). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego oraz zastosowaniu właściwych norm prawa.

Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosi się do dwóch sytuacji, a mianowicie: po pierwsze przewiduje uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, zaś w drugim zdaniu przewiduje uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed tym organem, może dojść jedynie w przypadku bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją, a zatem przepis ten należy odczytywać w powiązaniu z art. 105 § 1 k.p.a. Pomocnym przy wykładni art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. będzie przypomnienie zasady wynikającej z art. 6 k.p.a. nakładającej na organ administracji publicznej obowiązek rozpoznania sprawy na podstawie obowiązujących przepisów, mających zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Innymi słowy organ odwoławczy jest zobowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że nastąpiła zmiana stanu prawnego pomiędzy orzekaniem przez Wojewodę, a wydaniem spornego postanowienia Ministra Środowiska. Otóż z dniem 31 sierpnia 2007r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105), które zmieniło w zasadniczy sposób zasady i kryteria ustalania jakiego rodzaju przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymagają sporządzenia raportu. Do daty tej zmiany jako przesłankę konieczną do zakwalifikowania instalacji do obowiązkowego raportu o oddziaływaniu na środowisko uznano okoliczność, aby instalacje te emitowały pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 100 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz. Po zmianie natomiast konieczne jest rozróżnienie ilości anten oraz zbadanie dla każdej z nich zarówno mocy promieniowania, jak również ustalenie środka elektrycznego tej anteny wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania i dalsze

ustalenie, czy w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Oznacza to nowe ustalenia faktyczne, które to powinny zostać poczynione przez organ I instancji. Organ II instancji nie mógł bowiem zastąpić Wojewody i przeprowadzić postępowania dowodowego - na marginesie z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, że takie postępowanie zostało przeprowadzone, gdyż zostały jedynie przedstawione pewne twierdzenia bez omówienia podstaw, które doprowadziły do takich twierdzeń - w całości. Może jedynie prowadzić postępowanie uzupełniające. Przeprowadzenie przez organ drugoinstancyjny postępowania wyjaśniającego z zastosowaniem obowiązujących przepisów prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 kpa, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 2325/07). Na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji jeśli między wydaniem orzeczenia przez ten organ, a organ II instancji nastąpiła zmiana przepisów wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2005r. sygn. akt IV S.A./3873/03) i stwierdził, że ograniczenie się do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy z zastosowaniem nowej regulacji prawnej stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności art. 15 kpa i pozbawia stronę możliwości kontroli odwoławczej orzeczenia wydanego z uwzględnieniem znowelizowanych przepisów prawa.

Z tego względu właściwym było zastosowanie przez Ministra Środowiska art. 138 § 2 kpa tj. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie naruszyło przepisy postępowania, a to art. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.