Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka- Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2008 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów; 2. stwierdza, że uchylona decyzja w opisanym w pkt 1 zakresie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego W. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], nałożył na P.H.U. "H." W. F., karę pieniężną w kwocie 1750 złotych. Podstawą decyzji były wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2007 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości W., w pojeździe marki [...] o nr rejestracyjnym [...], wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Podczas kontroli stwierdzono:

- przekroczenie maksymalnego czasu pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut,

- przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego za każde następne rozpoczęte 30 minut

- oraz wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów.

Za pierwsze ze stwierdzonych naruszeń nałożono karę w wysokości 150 złotych, za kolejne dwa – odpowiednio po 600 złotych oraz 1000 złotych.

Wydanie decyzji nastąpiło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] czerwca 2007 r. w miejscowości W. zatrzymano do kontroli, poruszający się po drodze krajowej nr [...] samochód ciężarowy o nr rejestracyjnym [...]. Kierujący pojazdem K. P. oświadczył, że jest zatrudniony w przedsiębiorstwie P.H.U. "H." W. F. i w ramach wykonywania krajowych przewozów drogowych jechał po rozładunku z miejscowości S. do miejscowości P. Kierujący oświadczył, iż przewoził przesyłki kurierskie, jednakże nie potrafił udokumentować tego faktu. W trakcie kontroli kierujący K. P. okazał 1 wykresówkę za dzień [...] czerwca 2007 r., na której zarejestrowane było przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego. W wyżej wymienionym okresie łączny czas prowadzenia bez wymaganej przerwy wynosił 6 godzin 25 minut, zatem po wnikliwej analizie stwierdzono przekroczenie w jeździe ciągłej w postaci 1 godziny i 55 minut. Podczas kontroli ustalono również, iż w chwili zatrzymania pojazdu obowiązywał zakaz ruchu na drogach pojazdów i zespołów pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton. Kierujący oświadczył, iż przewoził przesyłki kurierskie, toteż zakaz ruchu go nie obejmował.

W odwołaniu od niniejszej decyzji strona potwierdziła, iż doszło do naruszenia przepisów dotyczących maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego i w tym zakresie zgodziła się z organem I instancji w zakresie nałożonej kary w kwocie 750 złotych. Jednak w dalszej części odwołania wskazała, iż nie zgadza się z przytoczoną argumentacją organu w zakresie nałożenia kary za naruszenie zakazu ruchu niektórych pojazdów. Według skarżącego, właściwy w tej sytuacji przepis § 3 ust. 1 pkt. 3) lit. i) rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (Dz. U. z 2007, Nr 147, poz. 1040), który stanowi wyraźnie, iż przepisy § 2 wprowadzające okresowe ograniczenia w ruchu pojazdów nie mają zastosowania do (...) przewozu przesyłek w ramach działalności pocztowej stanowiących znaczną część ładunku lub znaczną część dostępnej przestrzeni ładunkowej. Strona nie zgodziła się z rozróżnieniem, dokonanym przez organ I instancji, w przedmiocie podziału działalności pocztowej na przesyłki pocztowe i usługi kurierskie podkreślając, iż świadczenie usług kurierskich jest regulowane ustawą Prawo pocztowe.

Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania (data nadania pisma [...] października 2007 r.), Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. (oczywista omyłka pisarska organu, w postaci błędnego oznaczenia roku) nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Jako podstawę wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), oraz na art. 92 ust. 1 pkt 2, 7, 8 i art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 10.3 lit. a i lit. b, oraz lp. 13.2 załącznika do tej ustawy.

W uzasadnieniu, przytaczając treść wymienionych wyżej przepisów, organ argumentował, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodziły przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów w zakresie wykonywania przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów. W ocenie Głównego Inspektora działanie organu I instancji było prawidłowe i zgodne z prawem. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy, podkreślił również iż wyjaśnienia strony dotyczące kwestionowanego naruszenia nie zasługiwały na uznanie. Z przedstawionej przez stronę dokumentacji (zaświadczenia z dnia [...] kwietnia 2007 r.) wynikało, bowiem iż dotyczyło ono przedsiębiorstwa O. Sp. z o.o., a więc podmiotu nie będącego stroną w postępowaniu. Nie zostało również przedstawione pełnomocnictwo do reprezentowania adresata decyzji przez O. Sp. z o.o. Wobec zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uznania, iż adresat decyzji, w chwili kontroli, legitymował się przymiotem operatora pocztowego, wpisanego do rejestru operatorów pocztowych. W związku z tym nie mógł uznać, iż adresat decyzji prowadził działalność pocztową w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe (Dz. U. z 2003 r., Nr 130, poz. 1188 ze zm.).

W. F. zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia w zakresie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów, której zarzucił naruszenie:

- Ip. 13.2 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz § 3 ust. 1 pkt. 3) lit. i) rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach, przez wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów poprzez bezzasadne przyjęcie, że nie wykonywano przewozu przesyłek w ramach działalności pocztowej,

- oraz art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zebranie wyczerpującego materiału dowodowego, nie ustosunkowanie się do wyjaśnień strony oraz nie wykazanie w uzasadnieniu decyzji jakimi dowodami kierowały się organy przyjmując dany stan faktyczny za ustalony, nie biorąc pod uwagę wyjaśnień skarżącego.

W uzasadnieniu strona potrzymała argumentację zawartą w odwołaniu oraz dodała, iż w postępowaniu odwoławczym brak było dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co stanowiło naruszenie przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji dokonały swobodnej oceny dowodów przedstawionych w toku postępowania, przyjmując jednostronnie stan faktyczny bez uwzględnienia wyjaśnień strony. Dodatkowo strona podniosła, iż K. P. wykonywał przewóz przesyłek pocztowych w ramach działalności pocztowej świadczonej przez O. Sp. z o.o., która to spółka posiadała stosowne zezwolenia i przy wykonywaniu działalności pocztowej posługiwała się podwykonawcami, takimi jak skarżący W. F., którzy mają z kolei własnych podwykonawców, zaś jednym z nich był K. P. Skarżący podkreślił, iż dokonywał przewozu przesyłek, które zostały przyjęte od nadawcy w imieniu O. Sp. z o.o. i to ta spółka odpowiada wobec nadawcy i odbiorcy za dostarczenie przesyłki we właściwe miejsce i o czasie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, gdyż uznał iż w toku postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych. Według organu, to właśnie strona skarżąca nie wykazała, że przedmiotowy przewóz drogowy podlegał wyłączeniom spod obowiązywania zakazów, gdyż nie udokumentowała faktu, że dokonywała przewozu przesyłek kurierskich zwolnionych w ocenie skarżącego z zakazów ruchu.

Na rozprawie w dniu [...] maj 2008 r., skarżący złożył oświadczenie do protokołu, iż od 8 lat współpracuje z firmą O. Sp. z o.o., na podstawie umowy zlecającej jego firmie usługi transportowe, którą to umowę złożył do organu w toku postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi - nie będąc związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Biorąc powyższe pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do wniosku, że skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., z którego wynika zasada prawdy obiektywnej, organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Na gruncie niniejszej sprawy zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego jak i Główny Inspektor Transportu Drogowego, nie dokonały w sposób wyczerpujący analizy stanu faktycznego. Jak wynika z akt sprawy strona w toku postępowania przed organem I instancji przestawiła dokumenty stanowiące o współpracy z firmą O. Sp. z o.o., między innymi umowę przewozu, którą jak oświadczyła strona złożyła w trakcie postępowania do organu. Przedmiotowej umowy Sąd nie dopatrzył się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, stąd też wywiódł wniosek, iż nie była ona przedmiotem analizy przez organ zarówno I jak i II instancji. Według Sądu fakt posiadania niniejszej umowy mógł potwierdzać wykonywanie przewozów kurierskich przez firmę W. F., na podstawie przepisów prawa pocztowego, jednak organ nie dokonał weryfikacji tego dowodu. Należy zauważyć, iż na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie do przyjęcia jest rozumienie prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, jak miało to miejsce na gruncie niniejszej sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, iż zgodnie z dyspozycją art. 77 k.p.a. zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwość decyzji (por. wyrok NSA z dnia 29 września 1997 r., sygn. akt I SA/Wr 700/79). Sąd zważył również, iż organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przedstawionego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wynikającej z przepisu art. 80 k.p.a., odmówić dowodowi wiarygodności, jednak jest wówczas zobowiązany do uzasadnienia, z jakiej przyczyny to zrobił (patrz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, str. 404). W trakcie niniejszego postępowania administracyjnego organ, w ogóle nie wziął pod uwagę wyjaśnień strony i nie dokonał weryfikacji informacji znajdujących się odpowiednio w pismach z dnia [...] lipca 2007 r. oraz [...] kwietnia 2007 r., złożonych przez stronę w toku postępowania, stanowiących o współpracy pomiędzy O. Sp. z o.o. a W. F. Organ winien wyjaśnić kwestie owej współpracy i jej zakres, gdyż tylko w ten sposób był w stanie ustalić czy zwolnienie, na które powołuje się skarżący również jemu przysługiwało. W piśmie z dnia [...] lipca 2007 r., spółka O. oświadczyła, iż od dnia [...] czerwca 2000 r., firma W. F. wykonuje usługi pocztowe na jej rzecz na podstawie umowy przewozu, w częstotliwości pięć razy w tygodniu. Wskazanej okoliczności również organ nie zweryfikował.

Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z wymienieniem m.in. materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy poczynionych w sprawie ustaleń, w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji co do sposobu rozumowania organu i przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji. Ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z 15 listopada 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 668/98). Tym samym uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się ona kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96, wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99).

W przypadku nakładania przez organ administracji państwowej na określony podmiot kar pieniężnych, które de facto stanowią sankcję o charakterze karnym, zarówno w doktrynie, jaki i w orzecznictwie podkreśla się, mając na względzie wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, obowiązek organu szczególnie starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie uzasadnienia decyzji, tak aby strona, pomimo niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, wiążącego się ze znaczną dolegliwością finansową, mogła poznać szczegółowe podstawy nałożenia na nią kary pieniężnej. Na gruncie rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób niewystarczający odnosi się do poczynionych ustaleń w sprawie. Organ w uzasadnieniu nie zajął stanowiska wobec faktu współpracy pomiędzy firmą skarżącego a firmą będącą operatorem pocztowym, korzystającym z wyłączeń, o których mowa w przepisach dotyczących okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów na drogach.

Z procesowego punktu widzenia oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w zaskarżonym zakresie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.