Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 17 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi T. M. i A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej - T. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania A. K. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) i nakazał A. K. rozbiórkę części budowlanych urządzenia technicznego – elektronicznej wagi pomostowej, ustawionej na działce przy ul. K. [...] w O. poprzez rozbiórkę:

- płyty betonowej grubości 5 cm usytuowanej na głębokości 40 cm,

- ścian oporowych o grubości 10 cm i wysokości 40 cm,

- podjazdu betonowego o wymiarach 3,20 m x 3,67 m,

- posadzki betonowej o szerokości od 80 cm do 105 cm i długości 10,87 m.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] roku nakazał A. K. rozbiórkę wagi elektronicznej pomostowej o wym. 7,10 m x 2,70 m w miejscowości O., ul. K. [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza wybudowanie przez A. K. pomostowej wagi najazdowej wraz z fundamentem betonowym trwale połączonym z gruntem. Konstrukcja taka jest budowlą, która powinna być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę. Waga o konstrukcji stalowej, zamontowana została bowiem na wcześniej wykonanej płycie betonowej na głębokości 40 cm poniżej poziomu terenu. Inwestor lokalizując wagę na gruncie wykonał roboty budowlane polegające na wykonaniu płyty betonowej (grubości ok. 5 cm, na głębokości 40 cm od poziomu terenu), na której zamontowane są wsporniki wagi pomostowej. Nadto, inwestor obmurował pomost wagi w trzech stron z bloczków betonowych (grubości 10 cm na głębokości 40 cm), wykonał podjazd betonowy (o wymiarach 3,20 x 3,67 m), a pomiędzy pomostem wagi, a istniejącym ogrodzeniem wykonał posadzkę betonową (szerokości 80 – 105 cm i długości 10,87 m). Inwestor także obsypał pomost wagi mieszanką gruntowo – szlakową do poziomu terenu. Na tej podstawie organ ocenił, że inwestor wykonał najazdową wagę pomostową z wymienionymi robotami budowlanymi, które jako odrębne pod względem technicznym, składają się na całość użytkową obiektu.

W dniu wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, na terenie Gminy O. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tej sytuacji, jak wskazał organ, niemożliwe było przeprowadzenie procedury legalizacji na podstawie art. 49 Prawa budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. podjął polemikę z ustaleniami organu I instancji w odniesieniu do zakresu wykonanych robót budowlanych. Jego zdaniem nie wykonał on fundamentu, gdyż wagę posadowił na fundamentach pozostałych, po istniejącym w latach osiemdziesiątych, regale. Owszem wykonał obmurowanie pomostu z bloczków betonowych na wysokość 40 cm, w celu zabezpieczenia przeciw przedostawaniu się zanieczyszczeń pod płytę pomostu wagi, co było zalecane przez producenta wagi. Inwestor celowo zakupił wagę do ustawienia bezpośrednio na podłożu żeby nie było konieczne wykonanie prac budowlanych. Waga składa się z kilku przenośnych elementów, jest tylko usytuowana na gruncie, ale nie jest przymocowana do niego na trwałe.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku uchylił rozstrzygnięcie I instancji i nakazał A. K. rozbiórkę części budowlanych urządzenia technicznego – elektronicznej wagi pomostowej, ustawionej na działce przy ul. K. [...] w O. poprzez rozbiórkę szczegółowo wymienionych elementów. W motywach organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że prace, które wykonał inwestor można było prowadzić po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie uzyskał takiej decyzji, zatem organ powinien prowadzić postępowanie na podstawie art. 48 i nast. Prawa budowlanego. Tym niemniej, z uwagi na brak ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy, jak i brak obowiązującego, w tej dacie, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, legalizacja wykonanych prac była niemożliwa. Organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie I instancji, gdyż organ ten błędnie wskazał na konieczność rozbiórki wagi pomostowej, a nie części budowlanych stanowiących z tą wagą całość użytkową.

W skardze na powyższą decyzję A. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że ustawienie wagi nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego, utwardzenie placu, wykonanie płyty betonowej oraz murku oporowego, nie wchodzi w zakres robót budowlanych, w szczególności robót, których wykonanie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżącego, ustawodawca nowelizując prawo budowlane zmierza do uproszczenia procesu budowlanego, tymczasem organy zacieśniają interpretację prawa.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła także T. M., właścicielka sąsiedniej nieruchomości, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony, organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić postępowanie łącznie w odniesieniu do wszystkich obiektów znajdujących się na działce A. K. i nakazać ich rozbiórkę.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

Mocą postanowienia z dnia 10 kwietnia 2008 roku Sąd połączył, na podstawie art. 111 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawy ze skarg A. K. i T. M., do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W myśl przepisu ustępu pierwszego tegoż artykułu, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten odwołuje się jednak do ustępu drugiego art. 48, w którym uregulowano dopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Ustawodawca wprowadzając regulację zawartą w ustępie 2 art. 48 wskazanej ustawy, ustanowił więc priorytet procedury legalizacyjnej nad nakazem rozbiórki.

W przedmiotowej sprawie, w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji, jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, była zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwencją tego był obowiązek przedstawienia przez inwestora (właściciela nieruchomości) zaświadczenia organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego).

Z treści pisma Burmistrza O. z dnia 1 sierpnia 2006 roku, załączonego do akt administracyjnych wynika, że inwestor nie uzyskał ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego, decyzji o warunkach zabudowy, a na terenie, na którym zlokalizowana jest działka inwestora, nie było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności ten nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Brak tych dokumentów, jak wskazały organy obu instancji, skutkował orzeczeniem nakazu rozbiórki w przedmiotowej sprawie.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd zobligowany był uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 roku, sygn. akt P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W konsekwencji wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, możliwe będzie przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, w toku którego inwestor winien złożyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Bądź, w sytuacji gdyby doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zlokalizowana jest budowla, inwestor miałby obowiązek przedstawić zaświadczenie o zgodności inwestycji z przepisami tego planu.

Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją ma skutek ex tunc (skutkuje z mocą wsteczną) i zgodnie z art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia decyzji o przepis, którego sprzeczność z Konstytucją następnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla zastosowania tego ostatniego przepisu nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 145a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wznowienie postępowania z tej przyczyny, następuje tylko na żądanie strony (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 roku, II OSK 496/2005 wydany w analogicznej sytuacji z art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

Reasumując powyższe rozważania skład orzekający stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wymienione wyżej decyzje należało więc uchylić.

Analogiczny pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 22 lutego 2008 roku, II OSK 1004/06, nie publ.; wyrok z dnia 22 lutego 2008 roku, II OSK 77/07, nie publ.; wyrok z dnia 21 lutego 2008 roku, II OSK 66/07, nie publ.; wyrok z dnia 29 stycznia 2008 roku, II OSK 1950/06, nie publ.), jak i wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2008 roku, II SA/Gd 26/08, nie publ.; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 marca 2008 roku, II SA/Sz 42/08, nie publ.; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2008 roku, II SA/Ol 669/07, nie publ.).

W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów na rzecz T. M., Sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 i 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na niezbędne koszty postępowania złożył się wpis w kwocie 500 (pięćset) złotych.

K.O.