Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1190/06 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną

W dniu 6 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie warunków zabudowy terenu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.[...] W. z [...] Nr [...] o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą na działce nr ew. [...] i [...] w obrębie nr [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W.. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) zostały spełnione. Spełniona została zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa"; pierzeja planowanej inwestycji ma stanowić kontynuację pierzei budynku posadowionego na działce nr ew. [...]; natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 960, ze zm.) mają zastosowanie dopiero na etapie postępowania budowlanego, ustalają one bowiem warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.).

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., złożonej przez Syndyka Masy Upadłości [...] SA zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo niespełnienia warunków wynikających z treści tego przepisu; pominięcie przy wydawaniu decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zgodę na lokalizację 14 kondygnacyjnego budynku w "ostrej granicy" z działką i budynkiem posadowionym na działce nr ew. [...], co uniemożliwia inwestycję na tej działce; naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do sprzeczności zaskarżonej decyzji z informacją dot. warunków zagospodarowania terenu, w tym działki nr ew. [...], zawartej w piśmie Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu Miasta [...] W. Delegatury w Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...]; naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez ustalenie warunków zabudowy bez ustalenia strefy 50 m. W uzasadnieniu skargi wskazano, że żadna z działek przyległych od północy i od południa w ciągu ulicy [...] nie jest zagospodarowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Jedynie od strony północno-zachodniej w odległości kilkunastu metrów znajduje się budynek, którego funkcje i struktura ze względu na zaawansowaną adaptację jest możliwa do przewidzenia, ale budynek ten nie znajduje się na sąsiedniej działce. Tylko łączne określenie warunków zabudowy dawnego terenu zakładu i jego budynków produkcyjnych pozwala na racjonalne kształtowanie ładu przestrzennego. Budynek inwestora ma być pierwszym a nie kolejnym budynkiem, wobec czego nie może być budowany w ostrej granicy działek, na których znajdują się same konstrukcje budynków przemysłowych zakładu. Dwunastokondygnacyjny budynek na działce nr ew. [...] ma okna wychodzące na działkę nr ew. [...] i [...] i zabudowa w ostrej granicy musi spowodować ich likwidację.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W szczególności wskazano na zbyt wąskie pojmowanie przez skarżącego pojęcia "działki sąsiedniej". Powoływana przez skarżącego informacja dot. zagospodarowania terenu, w tym działki nr ew. [...], stanowi wypis z wygasłego z dniem 31 grudnia 2003 r. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r., czego nie można w żaden sposób utożsamiać z decyzją o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m. in. warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., wyniki omawianej analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W załączniku Nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji zawarte są wyniki analizy obszaru, w których stwierdzono, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej do realizacji inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu, tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze. Analiza ta dotyczy zatem dopuszczalności lokalizacji budynku mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami w parterze. Tymczasem, zarówno we wniosku inwestora z dnia 11 marca 2005 r., jak i w treści decyzji organu pierwszej instancji, wskazano na ustalenie warunków zabudowy dla budynku biurowego z garażem podziemnym.

Treść decyzji organu I instancji w zakresie ustalenia wymagań nowej zabudowy pozostaje zatem w sprzeczności z wynikami dokonanej analizy. SKO w W., działając jako organ drugiej instancji, nie dostrzegło tej sprzeczności, i skutkiem tego nie wyjaśniło jej, naruszając w ten sposób art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wskazanie w zaskarżonej decyzji na prawidłowość ustalenia warunków zabudowy dla budynku dwunastokondygnacyjnego o funkcji usług administracyjnych. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez dokonania analizy obszaru dla wnioskowanej zabudowy dot. budynku biurowego z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną, stanowi naruszenie § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a w konsekwencji jest sprzeczne także z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie sprawdzono dla wnioskowanej inwestycji spełnienia warunków określonych w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 1. Omawiana sprzeczność wyników analizy z treścią ustalonych warunków zabudowy wymaga zatem wyjaśnienia.

Z naruszeniem art. 55 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia, organy orzekające uznały wyznaczenie linii zabudowy na działce nr ew. [...] za pozostawiające ustalenie usytuowania planowanej inwestycji organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę. W decyzji organu pierwszej instancji, wyznaczono bowiem linię zabudowy wzdłuż ulicy [...] jako ciągłej pierzei nawiązującej do linii zabudowy istniejącego budynku na działce nr ew. [...]. Ponadto ustalono, że dla kontynuacji pierzei, od strony istniejącego budynku na działce nr ew. [...] należy budować w "ostrej granicy" w celu kontynuacji pierzei ul. [...] na głębokość ok. 24 m, oraz od strony istniejącego budynku na działce nr ew. [...] również należy budować w "ostrej granicy" na głębokość ok. 37 m. Szerokość elewacji frontowej ustalono na wynikającą z szerokości terenu inwestycji oraz zasady kontynuacji pierzei ul. [...], tj. ok. 48 m. Wskazano przy tym, że szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Omawiane ustalenia organu pierwszej instancji wyznaczają nie tylko dopuszczalną linię zabudowy, lecz stanowią jednocześnie o nakazie budowy obiektu w wyznaczonym obszarze działki nr ew. [...], tj. w "ostrych granicach" między działkami nr ew. [...] i [...], na wskazaną głębokość z obu stron, oraz szerokość elewacji frontowej. Tak określone linie zabudowy określają już zatem usytuowanie planowanej inwestycji, skutkiem czego, zgodnie art. 55 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wydający pozwolenie na budowę, wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji i w decyzji organu I instancji, będąc związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, nie będzie mógł określić innego usytuowania planowanej inwestycji. Nie będzie więc możliwe przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dokonanie oceny zastosowania podnoszonych przez skarżącego przepisów § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących usytuowania planowanej inwestycji wobec granic sąsiednich działek budowlanych i stanu ich zagospodarowania, w tym wobec działki zarządzanej przez skarżącego. Sposób ustalenia linii zabudowy przez organ pierwszej instancji, bez uwzględnienia okoliczności wynikających z sąsiedztwa wobec działki gruntu skarżącego, narusza art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wykluczenie dokonywania oceny zastosowania warunków usytuowania planowanej inwestycji na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi co do rozumienia pojęcia działki sąsiedniej, zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym względzie należy podzielić pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o uznaniu za działkę sąsiednią, każdej działki znajdującej się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro według § 2 pkt 2 tego rozporządzenia, dla ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania analizuje się funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym, a nie tylko na działkach graniczących z działką projektowaną do zabudowy.

Również zarzut skargi o nieuwzględnieniu powołanego przez skarżącego pisma Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu Miasta [...] W. Delegatury w Dzielnicy W z [...] listopada 2005 r. nr [...] nie ma znaczenia prawnego wobec zaskarżonej decyzji, skoro pismo to, według skarżącego, zawiera informacje dot. ustaleń planu miejscowego, który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. Utrata mocy obowiązującej planu miejscowego oznacza, że zawarte w nim ustalenia nie mają znaczenia dla określenia warunków zabudowy i sposobów zagospodarowania terenu, dlatego warunki te mogą być w takiej sytuacji określane w decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd nie podziela także zarzutu skargi o dopuszczalności określania warunków zabudowy tylko wobec całego kompleksu nieruchomości pozostałego po Zakładach im. R. Luksemburg, ponieważ stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Oznacza to, iż określanie warunków zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, nie może być ograniczone koniecznością jednoczesnego ustalenia takich warunków wobec innych nieruchomości.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu adekwatnej do funkcji zabudowy wnioskowanej przez inwestora, oraz określić linie zabudowy w sposób nie wyłączający oceny spełnienia technicznych warunków usytuowania planowanej inwestycji w odrębnym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Skargą kasacyjną z 8 stycznia 2007 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten wyłącza obowiązek ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wynikami przeprowadzonego postępowania o ustalenie takich warunków, ze szczególnym uwzględnieniem wyników analizy obszaru, o której mowa w § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § l pkt l lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w sposób istotny na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonej decyzji z [...] organy uchybiły wymienionym przepisom kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący koniecznością uchylenia rzeczonej decyzji, podczas gdy w rzeczywistości uchybienia takie w ogóle nie miały miejsca, a jeśli nawet nastąpiły, to pozostały bez wpływu na wynik tejże sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

a) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na

wynik sprawy.

Analiza treści przytoczonego przepisu nie pozostawia, zdaniem Kolegium, żadnych wątpliwości co do tego, że wymieniony w nim katalog przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji ma charakter zamknięty; konsekwencją owej konstatacji będzie uznanie, że uchylenie zaskarżonej decyzji nie jest możliwe, jeśli Sąd nie stwierdzi w danym przypadku zaistnienia choćby jednej z owych przesłanek. Ustawodawca wyraźnie ograniczył w tej mierze swobodę działania sądów administracyjnych, wyłączając ex lege możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji z innych przyczyn niż wymienione w zacytowanym przepisie. W szczególności, sąd administracyjny, powołując się na pierwszą z wymienionych przesłanek, powinien wykazać, że stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, przez co rozumieć należy wskazanie przepisu, który został naruszony, określenie sposobu, w jaki naruszenie nastąpiło oraz wykazanie, że naruszenie to wpłynęło na wynik sprawy. Z kolei, w przypadku powołania się na trzecią z wymienionych powyżej przesłanek, sąd powinien wykazać, że stwierdzone przezeń naruszenia przepisów postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej mogły wpłynąć na wynik sprawy, przy czym nie wystarczy samo uznanie, że naruszenia takie mogły wpłynąć w jakikolwiek, bliżej nieokreślony sposób, na ów wynik - dla uchylenia zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że stwierdzone naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy w sposób istotny, tj. prowadzący do wydania zasadniczo odmiennego rozstrzygnięcia. Możliwość wprowadzenia niewielkich, niewpływających na istotę owego rozstrzygnięcia zmian podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji - w świetle dyspozycji powołanego przepisu - nie daje.

Negatywne konsekwencje niedopuszczalnej dowolności w powoływaniu się przez Sąd na przytoczony przepis obciążyć mogą jedną ze stron postępowania administracyjnego, zakończonego poddaną ocenie tegoż Sądu i bezpodstawnie uchyloną decyzją (tak jest m.in. w sprawach o ustalenie warunków zabudowy). Tym bardziej zatem wskazana jest należyta staranność przy uchylaniu zaskarżonej decyzji administracyjnej na podstawie rzeczonego przepisu. SKO stoi na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie przywołane w wyroku WSA z 6 listopada 2006 r. okoliczności nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego postanowienia Kolegium z powołaniem się na wymieniony przepis, a zwłaszcza nie dają podstaw do uznania, że w sprawie tej zaistniały przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zakończone wydaniem stosownej decyzji, stanowi - w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - warunek niezbędny do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, uzasadniającej z kolei - po uprawomocnieniu - rozpoczęcie robót budowlanych. Postępowanie takie zatem stanowi niejako wstępny element procesu zmierzającego do realizacji określonej inwestycji. Istotą postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy realizacja planowanej inwestycji budowlanej jest na danym terenie możliwa, przez co należy rozumieć zgodność planowanego zamierzenia z obowiązującym prawem, ze szczególnym uwzględnieniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustaleniom takim ma służyć m.in. analiza sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, przeprowadzana w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności, stosownie do § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do stwierdzenia, że ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie nastąpiło bez przeprowadzenia takiej analizy. Do decyzji Prezydenta m. [...] W. Nr [...] z [...] załączony został dokument o nazwie "wyniki analizy zagospodarowania obszaru". W dokumencie tym stwierdzono m.in., iż "obszar analizowany charakteryzuje się zróżnicowaną funkcją. W najbliższym sąsiedztwie znajdują się:

* od strony północnej i zachodniej - obiekty dawnego Zakładu [...] (...)

do adaptacji lub rozbiórki; po drugiej stronie ulicy [...] w kierunku

północnym obiekty o walorach historycznych (Muzeum [...]),

* od strony wschodniej - po drugiej stronie ulicy [...] parking, dalej w

kierunku ul. [...] budynek banku,

* od strony południowej - obiekty administracji gospodarczej (biura) oraz nieliczne

budynki mieszkalne wielorodzinne wzdłuż ul. [...], dalej po drugiej

stronie ul. [...] obiekty zakładów [...] S.A. W.

Generalnie w obszarze analizowanym przeważa funkcja usługowa z nielicznymi obiektami mieszkalnymi. Analizowany obszar ulega znacznym przekształceniom. Planowana zabudowa będzie stanowić kontynuację funkcji na zasadach "dobrego sąsiedztwa". Zdaniem Kolegium, powyższa analiza potwierdza, że na terenie działek o nr ew. [...] i [...] z obr. [...], położonej przy ul. [...] w W., możliwa jest realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą, a co za tym idzie - odmowa ustalenia warunków zabudowy w tym wypadku była (i jest nadal) niedopuszczalna.

Stanowisko zaprezentowane przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku budzi podejrzenia, że Sąd w ogóle nie zapoznał się ze wskazaną analizą, ograniczając znajomość z nią do jednego z jej pierwszych zdań, a mianowicie stwierdzenia, iż "działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej do realizacji inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu, tj.: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze". Faktycznie, ostatni fragment przytoczonego zdania może budzić pewne wątpliwości co do tego, czy analiza ta dotyczy rzeczywiście przedmiotowej inwestycji budowlanej, wątpliwości te jednak - zdaniem Kolegium - w pełni rozwiewa nawet pobieżna lektura pozostałej części rzeczonej analizy, w szczególności - zacytowany powyżej fragment oraz pierwsze jej zdanie, cyt.: "Załącznik nr 2 do decyzji (...) ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną". Jedno zdanie, a w zasadzie jego niewielki fragment nie mogą - w podanych okolicznościach - zdyskwalifikować wartości omawianej analizy. Analiza ta została przeprowadzona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i w pełni potwierdza możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Uchylenie obu dotychczasowych decyzji tylko po to, by dokonać jeszcze jednej analizy obszaru, sprowadzającej się de facto do korekty fragmentu jednego zdania w sporządzonej już na potrzeby niniejszego postępowania analizie, jest nie tylko bezcelowe, ale również sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W przekonaniu SKO, w opisanym przypadku nie tylko nie można mówić o jakimkolwiek wpływie stwierdzonych przez Sąd wątpliwości na wynik sprawy, ale wręcz brak jest podstaw do uznania, że ustalenia dokonane przez WSA mogłoby zostać określone jako naruszenia przepisów postępowania.

Sąd w wyroku z 6 listopada 2006 r. nie wykazał zresztą, na czym miałoby polegać rzekome naruszenie w niniejszej sprawie przez organy obu instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Kolegium prezentuje pogląd, że w toku postępowania zakończonego uchyloną decyzją z [...] organy stały na straży praworządności i podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również, że w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Nawet gdyby jednak uznać, że niewyjaśnienie, dlaczego w omawianej wyżej analizie obszaru znalazło się stwierdzenie o "zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej w parterze", stanowi naruszenie wskazanych przez Sąd art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., to okoliczność ta - w świetle dotychczasowych rozważań - żadną miarą nie może być uznana za mogącą mieć nie tylko istotny, ale jakikolwiek wpływ na wynik niniejszej sprawy, a co za tym idzie - nie może stanowić przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Przytoczony przepis określa ogólną zasadę związania organów budowlanych ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, i jako taki skierowany jest przede wszystkim do tych właśnie organów, a nie do organów właściwych w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zasadne jest w pełni stwierdzenie, że - pomimo wyraźnego powołania w art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie znajduje on w ogóle zastosowania w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zarzut naruszenia zatem takiego przepisu w toku owego postępowania jest całkowicie nietrafiony. Gdyby przyjąć za zasadny pogląd zaprezentowany przez WSA w zaskarżonym wyroku, uznać należałoby, że organy właściwe w sprawie ustalenia warunków zabudowy zobligowane byłyby do rezygnacji z wypełnienia obowiązków wynikających z przepisów regulujących postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawsze wtedy, gdy ustalenie takich warunków mogłoby "związać ręce" organowi budowlanemu poprzez ograniczenie mu swobody w prowadzonym przezeń postępowaniu o wydanie zgody na budowę. Z poglądem tym zgodzić się żadną miarą nie można, gdyż mogłoby to prowadzić do wydania decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż - w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - obowiązkiem organów właściwych w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie owych warunków w powiązaniu z zabudową istniejącą na działkach sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji budowlanej, tak, by nowa zabudowa kontynuowała funkcje, parametry, cechy i

wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych, linie zabudowy oraz intensywności wykorzystań ją terenu. Jeśli zatem z przeprowadzonej analizy obszaru wynika, że na terenie sąsiednich działek znajdują się już budynki posadowione w ostrej granicy z terenem planowanej inwestycji, to ustalenie, że linia zabudowy planowanej inwestycji budowlanej powinna kontynuować kształtującą się pierzeję, a powierzchnia zabudowy powinna odpowiadać powierzchni zabudowy na sąsiednich działkach, wydaje się nie tylko oczywiste i naturalne ale stanowi również wypełnienie obowiązków nałożonych na organy właściwe w sprawach ustalenia warunków zabudowy przez powołane powyżej przepisy.

Powyższe oznacza, że uchylone decyzje nie uchybiły dyspozycji art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonały bowiem ustalenia warunków zabudowy w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy obszaru, a co za tym idzie - uchylenie owych decyzji z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest bezpodstawne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego nieopłaconych kosztów postępowania według obowiązujących stawek. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Zasada ta jest podstawową regułą każdej nowoczesnej regulacji postępowania administracyjnego. Należy pamiętać, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny - chociaż jeszcze niewystarczający - prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Zawsze bowiem niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy będzie w konsekwencji prowadziło do wydania wadliwej decyzji. Ponadto, przytoczona regulacja prawna czyni z organu administracyjnego gospodarza postępowania wyjaśniającego. Z kolei z art. 77 § 1 k.p.a. wynika spoczywający na organie administracyjnym obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie. Realizacja tego obowiązku przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Przy tym, organ powinien dążyć do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nawet wbrew chęciom strony. Wykonanie tego obowiązku, zapewniają organowi uprawnienia procesowe (art. 77 § 2 i 3, art. 78), czyniące go dysponentem zakresu postępowania dowodowego. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Ustosunkowanie się w nim tylko do pewnych dowodów, a pominięcie milczeniem innych – którym odmówiono wiarygodności – przesądza, że organ nie rozpatrzył wyczerpująco zebranego w sprawie materiału - por. wyrok NSA z 20.08.1981 r. (SA/Wr 87/81), ONSA 1981, z. 2, poz. 80. W uzasadnieniu nie może zatem organ pominąć jakiegokolwiek, z przeprowadzonych w sprawie dowodów.

W załączniku Nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji znalazło się stwierdzenie, iż "działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej do realizacji inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu, tj.: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze". Tymczasem, zarówno we wniosku inwestora z dnia 11 marca 2005 r., jak i w treści decyzji organu pierwszej instancji, wskazano na ustalenie warunków zabudowy dla budynku biurowego z garażem podziemnym. SKO w W. nie dostrzegło tej sprzeczności, i skutkiem tego nie wyjaśniło jej, co jest ewidentnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Próba wyjaśniania tego, podjęta dopiero w skardze kasacyjnej jest bez znaczenia, ponieważ sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Także zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię jest chybiony. Sąd I instancji w sformułowanej przez siebie ocenie prawnej tych przepisów stwierdził jedynie, że sposób ustalenia linii zabudowy przez organ pierwszej instancji, bez uwzględnienia okoliczności wynikających z sąsiedztwa wobec działki gruntu skarżącego, tj. Syndyka Masy Upadłości [...] SA, narusza art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wykluczenie dokonywania oceny zastosowania warunków usytuowania planowanej inwestycji na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z art. 55 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika związanie organu wydającego pozwolenie na budowę ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie organ ten ma obowiązek dokonania przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę oceny zastosowania przepisów § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących usytuowania planowanej inwestycji wobec granic sąsiednich działek budowlanych i stanu ich zagospodarowania. Reguły wykładni systemowej (chociażby zasada niesprzeczności systemu prawa) wymagają więc, żeby decyzja o warunkach zabudowy nie pozbawiała organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę możliwości takiego usytuowania planowanej inwestycji, która będzie uwzględniała okoliczności wynikające z sąsiedztwa działki gruntu skarżącego, tj. Syndyka Masy Upadłości [...] SA.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Natomiast żądanie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wniesione przez skarżącego, Syndyka Masy Upadłości [...] SA nie mogło zostać uwzględnione. Rozstrzygnięcie w tej kwestii Sąd oparł na § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Min. Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349, zm. Dz. U. 2003 r., nr 97, poz. 888 i nr 212, poz. 2074). Wojewoda P wniósł o zasądzenie należnych kosztów postępowania według norm przepisanych, nie przedstawiając przy tym zestawienia kosztów, jakie poniósł w związku z postępowaniem kasacyjnym. Powołany wcześniej przepis rozporządzenia Min. Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. stanowi, że stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drugiej instancji:

a) za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym — 75 % stawki minimalnej określonej w pkt 1, a jeżeli w drugiej instancji nie prowadzi) sprawy ten sam radca prawny — 100 % tej stawki, w obu przypadkach nie mniej niż 120 zł,

b) za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej albo za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej — 50 % stawki minimalnej określonej w pkt 1, a jeżeli nie prowadził sprawy ten sam radca prawny w drugiej instancji — 75% tej stawki, w obu przypadkach nie mniej niż 120 zł,

c) za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym — 50 % stawki minimalnej określonej w pkt 1, a jeżeli nie prowadził sprawy w drugiej instancji ten sam radca prawny, nie sporządził i nie wniósł kasacji — 75% tej stawki, w obu przypadkach nie mniej niż 120 zł,

d) w postępowaniu zażaleniowym — 120 zł.

W świetle tego unormowania jest rzeczą oczywistą, że przytoczony przepis nie przewiduje stawki minimalnej za udział w postępowaniu kasacyjnym polegający na sporządzeniu i przesłaniu do NSA odpowiedzi na skargę kasacyjną, a zatem żądanie skarżącego nie mogło być uwzględnione.

Jednocześnie należy zauważyć, że przepis § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) cyt. rozporządzenia Min. Sprawiedliwości, choć nie określa stawek minimalnych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drugiej instancji za sporządzenie przez radcę prawnego odpowiedzi na skargę kasacyjną, to nie pozostaje w sprzeczności z unormowaniem zawartym w art. 204 p.p.s.a. Wykładnia systemowa obu tych przepisów prowadzi bowiem do wniosku, że w tym stanie prawnym warunkiem otrzymania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przez stronę przeciwną stronie, która wniosła skargę kasacyjną, jest złożenie sądowi wykazu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, poniesionych np. w związku ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną.