Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie Asesor WSA Marta Laskowska, Sędzia WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi T. W., A. C., B. S., J. K., L. B., Z. K. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę -

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2006 r. nr (...) Prezydent W. ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami o wysokości ca 192 m n.p.t. z możliwością wykorzystania elementów konstrukcji istniejącego budynku "C." oraz adaptacji dwóch istniejących kondygnacji podziemnych przeznaczonych na garaże, urządzenia techniczne i magazyny na działkach ewidencyjnych nr (...) i (...) oraz części działki ewidencyjnej nr (...) z obrębu (...), usytuowanych przy ul. (...) w Dzielnicy S. W.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli S. i L. L., B. i T. P., J. W., P. P., pełnomocnik E.P., T. W. w imieniu własnym oraz w imieniu A. C., W. G., B. S., M. G., H. O., K. K., L.B., K. J. oraz pełnomocnik "W." Sp. z.o.o.

Decyzją z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem pełnomocnika "W." Sp. z.o.o. oraz – po rozpoznaniu odwołań pozostałych stron postępowania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzja z dnia (...) kwietnia 2006 r. została wydana na wniosek firmy "O." Sp. z.o.o. z dnia 7 września 2005 r. uzupełniony w dniu 14 października 2005 r. i w dniu 25 października 2005 r. oraz skorygowany i uzupełniony w dniu 30 listopada 2005 r.

W złożonych odwołaniach, właściciele lokali znajdujących się w budynku oraz użytkownicy wieczyści gruntu położonego w W. przy ul. (...) i przy ul. (...) wskazali na naruszenie przepisów budowlanych w tym w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), bowiem posadowienie planowanej inwestycji tak blisko budynku, w którym mają lokale mieszkalne spowoduje znaczne ograniczenie dostępu światła słonecznego do ich lokali, co w istocie wpłynie - ich zdaniem - na pogorszenie wartości ich nieruchomości. Podnieśli również, iż chęć oparcia się przez inwestora planowanej inwestycji na części konstrukcji "C." jest kontynuacją naruszenia przepisów w odniesieniu do obowiązujących odległości, bowiem obecnie istniejący w tym miejscu budynek jest wybudowany niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami tj. o 8 m za blisko. Wskazano także, iż projektowanie ośmiokondygnacyjnego parkingu w bezpośredniej bliskości budynku mieszkalnego o kilku kondygnacjach w znacznym stopniu wzmoże emisję spalin i spowoduje wzrost zanieczyszczenia atmosfery. Nadto budowa tak wysokiego budynku, w tak bliskiej odległości od budynku sąsiedniego może spowodować naruszenie jego konstrukcji i w konsekwencji doprowadzić do katastrofy budowlanej i dalszego ograniczenia wartości rynkowej tych nieruchomości. Wybudowanie kolejnego po "Z." masowego obiektu spowoduje znaczne utrudnienia komunikacyjne i dalsze ograniczenie dojazdu do budynku. Dalej wskazano na naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia a wymagania takie w decyzji organu I instancji nie zostały w dostatecznym stopniu uwzględnione.

W dniu 17 lipca 2006r. do Kolegium wpłynęło pismo "W." Sp. z o.o., którym cofnięto złożone przez pełnomocnika Spółki odwołanie.

W tej sytuacji organ uznał, iż postępowanie odwoławcze w tej części należy umorzyć na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 137 kpa.

Odnosząc się do zarzutów pozostałych stron organ podniósł, iż w sprawie niniejszej ma zastosowanie ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Artykuł art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy wskazuje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu ( art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ( art. 61 ust. 1 pkt4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi ( art. 61 ust. 1 pkt 5).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy).

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Po przeanalizowaniu sprawy organ stwierdził, że brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego z usługami o wysokości ca. 192 m n.p.t. z możliwością wykorzystania elementów konstrukcji istniejącego budynku "C." oraz adaptacji dwóch istniejących kondygnacji podziemnych przeznaczonych na garaże, urządzenia techniczne i magazyny, na działkach ewidencyjnych nr (...) i nr (...) oraz części działki ewidencyjnej nr (...) z obr. (...), usytuowanych przy ul. (...) w Dzielnicy S. W., spełnia bowiem zarówno wymogi ustawy w tym w szczególności przepisu art. 61 ust. 1, jak i powołanego rozporządzenia.

Dalej Kolegium podniosło, że zarzuty mieszkańców rejonu inwestycji, na obecnym etapie postępowania, nie mogą stanowić skutecznej podstawy do wydania decyzji o odmowie, szczególnie gdy się weźmie pod uwagę, iż zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz przepisem art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do dysponowania i zagospodarowywania własnej nieruchomości według uznania - jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, brak jest podstaw prawnych do uznania, iż w sprawie znalazły zastosowanie przepisy, które ograniczają to prawo.

Nadto wskazano, iż decyzja organu I instancji w pkt.2 zabezpiecza interesy osób trzecich m. in. w zakresie dostępu światła dziennego, uciążliwości hałasowych, zanieczyszczenia powietrza, dostępu do drogi publicznej itp. (art. 5 Prawa budowlanego), poprzez nałożenie na inwestora obowiązku ochrony interesów osób trzecich, do których to wymogów inwestor jest zobligowany się dostosować przy projektowaniu planowanej inwestycji. Badanie ewentualnych niezgodności planowanego zamierzenia oraz jego rozwiązań technicznych z przepisami budowlanymi w tym w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) nie stanowi elementu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie nasłonecznienia tzw. linijka słońca oraz zachowania odległości między budynkami, jak również związane z rozwiązaniami konstrukcyjnymi przyjętymi dla danego obiektu oraz ich bezpieczeństwa, w tym również związane z wykonaniem przez inwestora szczegółowych analiz technicznych są elementami postępowania budowlanego. Inwestor bowiem dopiero wówczas jest zobowiązany do przedstawienia szczegółowych rozwiązań technicznych planowanej inwestycji oraz projektu architektonicznego. Tym niemniej do akt sprawy zostały złożone przez inwestora trzy opinie techniczne, z których w sposób jednoznaczny wynika, iż nie ma technicznych przeciwwskazań dla posadowienia planowanej inwestycji na działce nr. ew.(...) i (...) oraz części działki nr ew. (...)i że planowana inwestycja oraz jej oddziaływanie na budynki sąsiednie, w tym budynki położone przy ul. (...) i ul. (...) - nie będzie stanowić zagrożenia dla przedmiotowych budynków.

Także kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na środowisko nie mogą stanowić elementu postępowania o ustalenie warunków zabudowy, będą one bowiem przedmiotem odrębnego postępowania, gdyż planowana inwestycja zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573) jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacznie oddziaływać na środowisko. A zatem kwestie dot. np. emisji spalin, zwiększenia hałasu oraz rozwiązań technicznych, których celem będzie neutralizacja lub

ograniczenie tych emisji będą badane i oceniane w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kolegium podniosło także, że jeżeli faktycznie planowana inwestycja po jej zrealizowaniu wpłynie na obniżenie wartości nieruchomości skarżących to przysługuje im stosowne powództwo do sądu powszechnego o odszkodowanie.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) listopada 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło sześć skarg tj:

- skarga T. W., A. C., W. G., B. S., M. G., M. G., H. O., J. K., L. B., K. J., J. K. oraz Z. K.,

- skarga G. M.,

- skarga M. M.,

- skarga S. S.,

- skarga J. W. oraz

- skarga Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej S.

Postępowania sądowoadministracyjne zainicjowane skargami W. G., M. G., M. G., H. O., J. K., L. B., K. J., J. K., G. M., M. M., J. W. oraz Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej S., zostało już zakończone prawomocnymi postanowieniami Sądu.

Do merytorycznego rozpoznania pozostały zatem: skarga wniesiona przez T. W., A. C., B. S., L. B., Z. K. oraz skarga S. S. Wszyscy skarżący wnieśli u uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia (...) listopada 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarg podniesiono, iż wydanie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy jest zatwierdzeniem wielkości terenu pod budowę wieżowca wyznaczonego obecnie pod budynkiem "C." przy ul. (...), który stoi w odległości 12 m od domu mieszkalnego przy ul. (...). Jest to łamanie prawa budowlanego, własnościowego i zasady dobrego sąsiedztwa. Nadto planowana inwestycja nie spełnia żadnego z wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu. Strona skarżąca wyjaśniła, iż nieprawidłowa odległość 12 m od budynku skarżących wynikła w 1990 r. kiedy firma "P." budowała swój budynek (obecnie "C.") zajmując poza swoją działką całą jezdnię i dwa chodniki ul. (...). Co więcej, na środku pozostałej jezdni i na środku jezdni ul. (...) zbudowano dwa 30 metrowe zjazdy do garaży. Zatwierdzenie decyzji o warunkach z wykorzystaniem istniejących fundamentów "C." narusza chronione prawem interesy osób trzecich, pozbawiając ich do dostępu do światła dziennego (odległość i wysokość planowanego budynku). Jest to również, w opinii skarżących, bezprawiem wobec ich praw majątkowych. Skarżący wskazali także na "precedens", który ich zdaniem winien być wzięty pod uwagę przez Sąd, a mianowicie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym uchylono pozwolenia na budowę bowiem inwestycja miała stanąć w odległości 12, 5 m od domu mieszkalnego i nie zapewniała dostatecznego dostępu światła do ich mieszkań.

S. S. także wskazał na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. przepis określający zasadę dobrego sąsiedztwa i zwrócił uwagę na wadliwą, jego zdaniem, analizę urbanistyczną.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 10 kwietnia 2008r. (załącznik do protokołu rozprawy) pełnomocnik skarżących skonkretyzowała zarzuty zawarte w skargach i wskazała na naruszenie prawa materialnego tj.:

-art. 54 pkt.l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wewnętrzną sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy w zakresie określenia rodzaju inwestycji. Sformułowania zawarte w decyzji nie pozwalają jednoznaczne stwierdzić czy inwestycja polegać ma na budowie budynku mieszkalnego z usługami z możliwością wykorzystania elementów konstrukcji istniejącego budynku C. czy też inwestycję należy traktować jako nadbudowę. Jednocześnie zaznaczyła, iż potraktowanie tej inwestycji jako nadbudowy byłoby niezgodne z wnioskiem inwestora o wydanie warunków zabudowy.

- art. 54 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony wschodniej tj. od strony budynku mieszkalnego ul.(...) jako pokrywającej się z granicą działki ew. nr (...). Podniosła przy tym, iż ulica (...) położona pomiędzy budynkiem (...) a działką, na której ma być realizowana inwestycja została przed wielu laty w związku z przewidywaną lokalizacją na tym terenie Hotelu O. wyłączona z ruchu pojazdów . Ulica ta stanowiła działkę nr (...) i część tej działki została przeznaczona pod planowaną inwestycję. Dodatkowo podniosła, że ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony wschodniej w odległości 12,5 m od budynku mieszkalnego położonego przy ul. (...) nie spełnia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

- art. 61 ust. 1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

poprzez ustalenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z zagospodarowaniem działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. W uzasadnieniu tego zarzutu podniosła, że żadna z działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wskaźników zabudowy i

kształtowania terenu wynikający z warunków zabudowy. Zarówno W., jak i Z. to obiekty, które można uznać za sąsiadujące z nową inwestycją, jednak o gabarytach zdecydowanie odbiegających od przyjętych w warunkach zabudowy;

- przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w szczególności:

- §4 ust. 1 i 4 poprzez nie wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenia linii dotychczasowej zabudowy oraz dopuszczenie innej linii zabudowy mimo, iż z analizy nie wynika możliwość wyznaczenia nowej linii zabudowy.

-§5 ust. 1 i 2 poprzez nie wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego mimo, iż z analizy nie wynika możliwość wyznaczenia innego wskaźnika;

-§7 ust.l i 4 poprzez nie wyznaczenie wskaźnika wysokości zabudowy zgodnie z wynikającą z tego przepisu zasadą mimo, że z analizy terenu nie wynika możliwość zastosowania innego wskaźnika.

- art. 21 ust. 1 Konstytucji i art. A4 Konstytucji oraz art.6 ust.2 pkt.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie, iż na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy osobom trzecim nie przysługuje prawo do ochrony własnych interesów prawnych i, że zobowiązanie inwestora do uwzględnienia interesów osób trzecich w postępowaniu o pozwolenie na budowę stanowi realizację nałożonego przez ustawodawcę obowiązku ochrony interesu prawnego osób trzecich.

- przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez brak dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

• W konkluzji pełnomocnik skarżących wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i

decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na w/w zarzuty pismem z dnia 10 kwietnia 2008r. uczestnik postępowania O. Sp. z o.o. (dalej: O.),wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skargi nie są zasadne i nie zasługują na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust.1). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (ust.2).

Stosownie do treści art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust 1 (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym),

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołany przepis określa pozytywne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, iż wszystkie wymienione w nim przesłanki muszą zaistnieć kumulatywnie, aby organ administracji publicznej mógł wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy na danym terenie.

Punkt 1 powołanego przepisu wskazuje normatywne ujęcie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie. Zgodnie z tą zasadą zmiana w zagospodarowaniu terenu jest uzależniona od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech urbanistycznych i architektonicznych zagospodarowania terenu sąsiedniego. Przez pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią. W literaturze prawa administracyjnego i orzecznictwie sądów administracyjnych pojęciu temu nadaje się szersze znaczenie. Oznacza to, że przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość.

Sąd nie podzielił zatem stanowiska pełnomocnika skarżących dotyczącego interpretacji pojęcia "działka sąsiednia". Wąskie rozumienie sąsiedztwa (tylko działki bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji) prowadzi do znacznego rygoryzmu odnośnie możliwości zagospodarowania terenów pozbawionych planów miejscowych. Blokowałoby to możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, mimo że ład przestrzenny nie byłby zagrożony daną inwestycją. Takie stanowisko – wskazujące na konieczność nadania pojęciu działki sąsiedniej szerszego znaczenia - reprezentowane jest obecnie jednolicie zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego [tak m.in. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007r. (IIOSK 657/06 LEX nr 322451), w którym Sąd stwierdził, że działką sąsiednią jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego].

W okolicznościach niniejszej sprawy podnieść należy, iż obszar analizowany został prawidłowo określony to jest zgodnie ze wskazaniami zawartymi w §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) czego nie kwestionują skarżący. Z treści tej analizy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego zamierzenia inwestycyjnego znajduje się zróżnicowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (zwarta zabudowa pierzejowa, kamienice 5-6 kondygnacji, punktowe budynki 9-ciokondygnacyjne), budynek biurowy "W." o wysokości 63m, punktowe budynki wysokościowe 32-, 40-, 42- kondygnacyjne (budynki biurowe i hotelowe w tym m.in. hotel "I." o wysokości 155m, C. o wysokości 146m, budynek biurowo – usługowy R. o wysokości 156m. W obszarze analizowanym znajduje się również P. o wysokości (wraz z iglicą) 230 m. Od strony południowej kwartał terenu analizowanego zabudowany jest m.in. wieżowcem "Z." o zróżnicowanej wysokości do 100m, a dalej za budynkiem Dworca C. i (...) budynek hotelu "M." o wysokości ok. 140m.

Mając na uwadze wyniki analizy trafnie organ administracji przyjął, że projektowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Jeśli chodzi o funkcję projektowanej inwestycji: mieszkalno – usługowa podkreślić należy, że ponad wszelką wątpliwość jest ona kontynuacją obowiązującej w chwili obecnej funkcji omawianego terenu. Również parametry planowanej inwestycji nie stoją na przeszkodzie ustaleniu warunków zabudowy. Nowa zabudowa jest bowiem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć szeroko zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy w kontekście omawianego problemu może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, tylko niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie można natomiast kwestii funkcji interpretować zawężająco np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące (tak: Niewiadomski ZagospPrzestrzU Komentarz,3 wyd.art. 61 str.500). W konsekwencji zatem należało przyjąć, że parametry planowanej inwestycji (w szczególności jej wysokość - 192m) nie pozostają w sprzeczności z dotychczasowym sposobem zainwestowania terenu. Planowany budynek nie naruszy zasady ładu przestrzennego, a zgodnie z treścią art. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego.

W tym miejscu należy podkreślić, że na analizowanym obszarze istnieje już wysoki budynek tj. P. w W., który jest dominantą na tym terenie, co tym bardziej uzasadnia uznanie za spełniony – dla planowanej inwestycji – warunek w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Przyjęcie stanowiska, iż wysokość przedmiotowej inwestycji jest przeszkodą dla jej realizacji wobec braku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której w ogóle nie byłaby możliwa realizacja obiektów wysokościowych na terenie Polski. Nie ma bowiem obecnie obszaru, na którym budynek o wysokości ponad 150 m stanowiłby kolejną inwestycję z zachowaniem kontynuacji linii zabudowy. Owszem, istnieją pojedyncze budynki o takiej wysokości lecz nie występują one jako zwarta zabudowa.

Dodatkowo za przyjęciem omawianego sposobu interpretacji zasady dobrego sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa tego przepisu. Przede wszystkim odnieść trzeba się do celu, jaki ustawa stawia planowaniu przestrzennemu tj. ochrona i zabezpieczenie fundamentalnych wartości – ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanym relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno – estetyczne (art. 2 pkt 1 powołanej ustawy). Jeśli chodzi o definicję zrównoważonego rozwoju to rozumie się przez to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm.).

Biorąc pod uwagę powyższe definicje stwierdzić należy, iż przedmiotowa inwestycja nie stoi w sprzeczności z powołanymi zasadami, a zatem zaskarżona decyzja w tym zakresie nie narusza prawa. Niniejsza sprawa dotyczy ścisłego centrum (...), a inwestycja spełnia wymagania art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu.

Reasumując niezasadny jest zarzut skarżących, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Sąd nie podzielił również zarzutów skarżących co do naruszenia §5 i §7 wskazanego wyżej rozporządzenia. Przepisy te nakazują wprawdzie stosowania średnich wskaźników dla obszaru analizowanego jednakże ust. 2(§5) i 4(§7) dopuszczają wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (innej wysokości), jeżeli wynika to z analizy. Z analizy stanowiącej załącznik do decyzji wynika, że jest możliwość zastosowania innego niż średniego wskaźnika tym bardziej, że granice planowanej inwestycji wyznaczać ma istniejąca zabudowa na tej działce.

Takie stanowisko zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w

wyroku z dnia 27 lutego 2007r.( IVSA/Wa 104/07 LEX nr 316725 ), w którym stwierdził, że o ile wysokość zabudowy jest zróżnicowana możliwe byłoby zaakceptowanie parametru wysokości elewacji frontowej, jak w budynku najwyższym na analizowanym terenie, o tyle rozwiązanie takie wynikałoby z potrzeb zachowania ładu przestrzennego.

Nie można też zgodzić się ze skarżącymi, że zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna w zakresie określenia rodzaju inwestycji. Organ administracji wskazał wszak, że ustala warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami o wysokości ca 192 m n.p.t. z możliwością wykorzystania elementów konstrukcji istniejącego budynku "C." oraz adaptacji dwóch istniejących kondygnacji podziemnych przeznaczonych na garaże, urządzenia techniczne i magazyny, na działkach ew. nr (...) i (...) oraz części działki nr (...) z obrębu (...) usytuowanych przy ul. (...) w W. Takie sformułowanie decyzji nie pozostawia wątpliwości dla jakiej inwestycji i na jakim terenie, została ona wydana. Innymi słowy chodzi o budowę budynku z wykorzystaniem elementów konstrukcji istniejącego budynku. Użycie pojęcia "nadbudowa" w pkt.1.1 decyzji związane jest z przywołaniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a to w związku ze wskazaniem "że szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę w oparciu o w/w przepisy". Do oceny, jakie przepisy będą miały zastosowanie w tym przedmiocie właściwe będą organy architektoniczno – budowlane. Nawet jeśli przepisy te w decyzji zostały błędnie przywołane to pozostaje to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Sąd nie podzielił również zarzutów skarg dotyczących wadliwości ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony wschodniej tj. od strony budynku mieszkalnego ul. (...) jako pokrywającej się z granicą działki ew. nr (...).

Zgodnie z treścią art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Inwestor do wniosku o ustalenie warunków realizacji inwestycji dołączył kopię mapy (wyrys z mapy ewidencyjnej), na której uwidocznione są granice działki, na której ma być realizowana inwestycja. Organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie jest uprawniony do badania prawidłowości naniesionych na mapie granic działek, a tym bardziej do ustalania obecnego przebiegu granicy działki nr ew. (...), która – wg oświadczenia pełnomocnika skarżących stanowiła niegdyś część ulicy (...) i została zajęta podczas budowy budynku obecnego C. (niegdyś P.). Ani z wniosku ani też z załączonej do niego mapy nie wynika, aby działka o nr ew. (...) była objęta przedmiotową inwestycją, organ architektoniczno – budowlany jest natomiast związany decyzją o warunkach zabudowy w tym zakresie.

Wbrew zarzutom skarg z mapy ewidencyjnej znajdującej się w aktach sprawy, dołączonej do wniosku wynika, że budynek obecnego C., który obecnie ma wyznaczać również linie zabudowy inwestycji posadowiony jest w ostrej granicy działki o nr ew. (...). Rację ma pełnomocnik skarżącej, że brak jest informacji co do tego czy działka ta powstała np. w wyniku scalenia z działką o nr (...), ale ta okoliczność – jak zostało wyżej wskazane pozostaje poza przedmiotem oceny organu orzekającego w niniejszej sprawie, a także Sądu kontrolującego tę decyzje. Natomiast kwestie związane z odległością planowanego budynku od budynku przy ul. (...) – jak trafnie wskazał organ administracji w ogóle nie mogły być przedmiotem badania w tym postępowaniu albowiem właściwy w tej kwestii jest organ prowadzący postępowanie o pozwoleniu na budowę.

Wskazać również trzeba, iż zarzuty dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji dla mieszkańców pobliskich domów, polegającej zwłaszcza na wytwarzaniu hałasu czy zanieczyszczaniu środowiska, skarżący mogą podnosić dopiero w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia lub pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) inwestor jest zobligowany do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przedmiocie realizacji planowanej inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Nadto organ prowadzący postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę ma obowiązek, wynikający z art. 5 ust. 1 ustawy 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ustalenia czy obiekt budowlany spełnia określone w przepisach szczególnych wymagania podstawowe dotyczące m. in. odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych, ochrony środowiska czy ochrony przed hałasem i drganiami, a także czy budowa takiego obiektu zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie im dostępu do drogi publicznej. Takie wskazania dla ochrony interesów osób trzecich zostały zawarte w decyzji o warunkach zabudowy będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Dokonywanie takiej analizy przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie kompetencji organów budowlanych.

Rolą organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest konkretyzacja - w odniesieniu do danego zamierzenia inwestycyjnego - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i szeregu ustaw szczególnych, nakładających różne ograniczenia i wymogi dla terenu, na którym planowana jest inwestycja (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Należy zgodzić się z wyrażanym w literaturze poglądem, że organ nie może wprowadzić do decyzji ustaleń nie mających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. (...) W szczególności organ nie ma uprawnień kształtujących. A zatem decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, nie konstytuuje żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie. (" Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz.", red. Z. Niewiadomski, Wyd. CH Beck, 2005, s. 452). Decyzja o warunkach zabudowy niczego więc nie konstytuuje, a jedynie określa warunki realizacji inwestycji w oparciu o przepisy szczególne oraz art. 61 powołanej ustawy, a szczególności wyrażoną w nim zasadę dobrego sąsiedztwa. Wskazać trzeba ponadto, iż organ, wydając tę decyzję, nie działa nigdy w granicach uznania, lecz rozpatrując, czy dana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy musi określić (a nie ustalić) przeznaczenie danego terenu, które determinowane jest przez faktyczne przeznaczenie działek sąsiednich, aby móc je porównać z funkcją, jaką pełnić ma planowany obiekt budowlany.

Reasumując - szczegółowe usytuowanie planowanego budynku rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) i ustawy Prawo budowlane. Również kwestie związane z uciążliwością przedmiotowej inwestycji dla właścicieli nieruchomości sąsiednich nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania. W orzecznictwie utrwalił się wszak pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu do światła, hałasu z wentylacji klimatyzacji itp., a kwestie te są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę.( IV SA/Wa 650/04 wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005r LEX nr 186655)

Organ administracji publicznej przed wydaniem zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskał dla przedmiotowej inwestycji wszelkie, wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą będące wyrazem obaw mieszkańców sąsiednich nieruchomości, będą mogły być podnoszone w innych postępowaniach m. in. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia co do kwestii związanych np. z zanieczyszczaniem środowiska czy też w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę np. co do kwestii konkretnego usytuowania planowanego budynku.

Nie można bowiem zapominać czym jest decyzja o warunkach zabudowy i jaki ma charakter. Gospodarowanie przestrzenią jest wstępem do podjęcia robót budowlanych. Ratio legis regulacji decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie dopuszczalności tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez prawo budowlane. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy tak interpretować aby poszerzać swobodę korzystania z rzeczy przez uprawnionego o ile odbywa się to w zgodzie z wymaganiami ładu przestrzennego.

Jedynie na marginesie wspomnieć trzeba, iż powołane przez skarżących orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może być wzięte pod uwagę przez Sąd albowiem wskazany wyrok dotyczy postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok ten świadczy natomiast o zasadności stanowiska Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, iż kwestie dotyczące badania odległości danej inwestycji od istniejących już budynków czy też dostęp do światła dziennego w pomieszczeniach tych budynków, pozostają poza oceną legalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym skutkować ich uchyleniem. Sąd badając legalność decyzji – w trybie art. 134 ustawy P.p.s.a. nie stwierdził również naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji a zatem skarga podlegała oddaleniu.

Z tych względów – na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.