Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] , nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Burmistrz [...], decyzją z dnia [...]., nr [...], postanowił odmówić przyznania B. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem, wnioskowanego na A. M. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż do wniosku z dnia 25 lipca 2007r., strona dołączyła zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. z dnia 25 lipca 2007r., nr [...] o wysokości dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych przez siebie i małżonka P. M.; decyzję Burmistrza [...] nr [...] na łączne zobowiązanie pieniężne za 2006r., z której wynika, że powierzchnia ich gospodarstwa rolnego wynosi 14,9325 ha przeliczeniowych; orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia 3 października 2002r., zaliczające A. M. do osób niepełnosprawnych na okres do dnia 31 stycznia 2012r., zawierające wskazania dotyczące konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz konieczności sprawowania zwiększonej stałej opieki pielęgnacyjnej; odpisy skrócone aktów urodzenia dzieci; kserokopię dowodu osobistego B. M. oraz jej oświadczenie z dnia 27 lipca 2007r. informujące, że nikt z członków rodziny nie pracuje za granicą. Ponadto, w dyspozycji organu znajduje się pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. z dnia 13 sierpnia 2007r., stanowiące odpowiedź na pismo Burmistrza [...], informujące, że P. M. w zeznaniu podatkowym za 2006r. wykazał dochód z działów specjalnych produkcji rolnej, natomiast B. M. nie wykazała dochodu do opodatkowania. W oparciu o tak zgromadzoną dokumentację organ przedstawił sposób wyliczenia dochodu na osobę w rodzinie wnioskodawczyni i stwierdził, że jego wysokość wynosi 648,79 zł, a zatem przekracza kwotę 583 zł., co powoduje że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje,

W odwołaniu od powyższej decyzji B. M. podniosła, że w prowadzonym gospodarstwie rolnym zostały poniesione duże straty, spowodowane klęską suszy w 2006r., co potwierdza załączony protokół do odwołania. Uzyskany natomiast dochód ze sprzedaży kwoty mlecznej był jednorazowy. Wskazała, że wcześniej sprzedawała mleko i "nie był to specjalny dochód rolniczy". Podniosła, że dopiero od dwóch lat korzysta ze świadczeń rodzinnych, które były pomocne przy wydatkach ponoszonych na leki i rehabilitację, potrzebnych córce by się rozwijała. Do

odwołania dołączyła również umowę kupna - sprzedaży (zawartą w dniu 28 listopada 2006r. pomiędzy P. M. a K. K.), niewykorzystanej indywidualnej ilości referencyjnej dla dostawcy bezpośredniego oraz kserokopię orzeczenia o niepełnosprawności córki A. M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu odwołania, postanowiło na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu, organ odwoławczy wskazał na akty prawne, które mają zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, z wniosku strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad chorym dzieckiem. W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie w sprawie zapadło bez obligatoryjnych dowodów, które strona zobowiązana była złożyć wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 23 ust. 4 do wniosku należy dołączyć wymienione w tym przepisie dowody, w tym m.in. zaświadczenia lub oświadczenia dokumentujące wysokość innych dochodów (wymienionych w art. 3 pkt lit. c ustawy). Powyższe znajduje swoje rozwinięcie w przepisie § 7 ust. 1 pkt 2 w związku z § 2 ust. 2 pkt 6 lit. d rozporządzenia, zgodnie z którym do wniosku o świadczenie pielęgnacyjne należy dołączyć oświadczenia członków rodziny o wysokości uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy innego dochodu niepodlegającego opodatkowaniu. Odmawiając B. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na córkę A. M., organ I instancji rozstrzygnął sprawę w oparciu o niepełny materiał dowodowy, bowiem brak jest w aktach, wymaganych przepisami § 2 ust. 2 pkt 6 lit. d rozporządzenia, oświadczeń członków rodziny o wysokości uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy innego dochodu niepodlegającego opodatkowaniu. Organ odwoławczy stwierdził, że w takiej sytuacji, w postępowaniu pierwszoinstancyjnym należało wezwać o uzupełnienie brakujących dowodów. Ustalenia w powyższym zakresie są istotne, bowiem wyliczając dochód rodziny dla celów świadczeń rodzinnych uwzględnić należy również dochód niepodlegający opodatkowaniu. Na tę okoliczność nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego. Ponadto organ I instancji rozpatrując wniosek strony skupił się na spełnieniu przez nią wyłącznie warunków dochodowych, pomijając kolejną ważną kwestię w przedmiocie, tj. czy B. M. zrezygnowała lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Ta okoliczność bowiem stanowi niezbędną przesłankę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W aktach natomiast brak jest jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność. Organ odwoławczy stwierdził, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 K.p.a. Odnosząc się do argumentów odwołania, organ odwoławczy podniósł, że podstawę ustalenia dochodu na osobę w rodzinie, w przypadku uzyskiwania przychodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, stanowi dołączone do wniosku zaświadczenie właściwego urzędu skarbowego (art. 23 ust.4 pkt 1 ustawy). Stąd dane wynikające z przedłożonego zaświadczenia Urzędu Skarbowego w N. są wiążące dla organów orzekających w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych. Prawo kwestionowania danych zawartych w takim zaświadczeniu przysługuje tylko adresatowi zaświadczenia. W przypadku, gdy strona uzyska nowe zaświadczenie o wysokości osiągniętego dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, powinna je niezwłocznie przedłożyć do organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła B. M., zarzucając, iż przy wyliczaniu kwoty dochodu na osobę w rodzinie nie uwzględniono strat poniesionych w wyniku suszy w 2006 r., które znacznie pomniejszyły dochód jej rodziny. Oświadczyła, że nie zgadza się z podjęciem niekorzystnej dla niej decyzji i czuje się pokrzywdzona. Po wydaniu zaś zaskarżonej decyzji, organ I instancji wezwał ją do uzupełnienia brakujących dokumentów "i po raz drugi nie włączono do akt protokołu z poniesionych strat w wyniku suszy powołując się w piśmie na ustawę o świadczeniach rodzinnych".

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 r., skarżąca podniosła, że ponownie wydaną decyzją z dnia 16 maja 2008 r., odmówiono jej przyznania wnioskowanego zasiłku, ale od tej decyzji nie wniosła odwołania. Stwierdziła, że organy niewłaściwie ustalają osiągane w gospodarstwie dochody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm), zwanej dalej P.p.s.a. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a).

Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji publicznej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], którą Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...], nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a zatem decyzji Kolegium wykazała, iż odpowiada ona prawu. W niniejszej sprawie, kwestia sporna sprowadza się do tego, czy organ II instancji prawidłowo wydał w postępowaniu odwoławczym decyzję kasacyjną powodując przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, czy też może powinien podjąć inne rozstrzygnięcie.

Rozważania rozpocząć należy od wyjaśnienia, iż w postępowaniu odwoławczym zastosowanie ma przepis art. 138 K.p.a., regulujący rodzaje rozstrzygnięć wydawanych przez organy odwoławcze. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję; uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty będącej przedmiotem postępowania; uchyla decyzję i umarza postępowanie I instancji (art. 138 § 1 K.p.a.), bądź też uchyla decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 K.p.a.). Przy czym, decyzje na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., stanowią wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, stąd swoboda organu odwoławczego w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania administracyjnego jest w znacznym stopniu ograniczona, a możliwość wydania takich decyzji nie podlega wykładni rozszerzającej. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest stwierdzenie, iż istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w formie decyzji i jednocześnie, z uwagi na istnienie wątpliwości co do istotnych okoliczności, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Przypomnieć należy, że odwołanie złożone przez B. M. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. dotyczyło decyzji organu I instancji odmawiającej przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem. Wniesienie odwołania stanowi dla organu II instancji obowiązek dokonania oceny merytorycznej sprawy, w przypadku stwierdzenia, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Powyższe wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 K.p.a. Istotą bowiem dwuinstancyjności jest dwukrotne rozstrzygniecie tej samej sprawy przez dwa rożne organy administracji. Stąd, w niniejszej sprawie słusznie organ odwoławczy, w pierwszej kolejności odniósł się do podstawy materialnoprawnej do rozstrzygania w kwestii wnioskowanego przez skarżącą świadczenia, która wynika z regulacji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dzieckiem niepełnosprawnym zaś w rozumieniu przepisów powołanej ustawy jest dziecko w wieku do ukończenia 16 roku życia legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art. 3 pkt 9 ustawy).

Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, tj. kwoty 583 zł. Odnotować także trzeba, że w myśl art. 5 ust. 3 ustawy, który na zasadzie art. 17 ust. 2 tej ustawy ma odpowiednie zastosowanie, w przypadku, gdy dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do świadczenia pielęgnacyjnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli przysługiwało w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.

Pod pojęciem dochodu należy rozumieć przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. a ustawy). Dochód stanowią także inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, wymienione w art. 3 pkt l lit. c ustawy, w tym m.in. dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują nie z urzędu lecz na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej.

W świetle przywołanych wyżej przepisów, regulujących materię spornego zasiłku, organ odwoławczy dokonał oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie, w celu jej rozstrzygnięcia. Zwracając uwagę na wymogi ustawowe, stwierdził, iż organ I instancji pominął jedną z istotnych okoliczność w sprawie, a mianowicie, że wnioskowane przez skarżącą świadczenie pielęgnacyjne przysługuje "z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem" – art. 17 ust. 1 ustawy. Na tę okoliczność, czy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad chorą córką, organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a ponadto w aktach brak było jakiegokolwiek dowodu, który mógłby wskazywać na tę materię.

Ponadto skarżąca kwestionowała wysokość - wyliczonego przez organ I instancji - dochodu rodziny w przeliczeniu na jedna osobę (648,79 zł miesięcznie). Przedłożone przez skarżącą wraz z wnioskiem dokumenty, stanowiące podstawę wyliczenia - w ocenie organu odwoławczego, którą należy podzielić - były niekompletne. W aktach bowiem brakuje wymaganych oświadczeń członków rodziny o wysokości uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy innego dochodu niepodlegającego opodatkowaniu - § 2 ust. 2 pkt 6 lit d rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm). Kwestionowanego wyliczenia, dokonał zatem organ I instancji z pominięciem obligatoryjnych dowodów, które strona jest zobowiązana złożyć przy ubieganiu się o omawiane świadczenie. Ustalenia w przedmiocie dochodu są istotne, bowiem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli kryterium dochodowe zostaje spełnione (art. 5 ust. 2 ustawy). Stąd organ ustalając dochód rodziny dla celów świadczeń rodzinnych powinien uwzględnić również dochód niepodlegajacy opodatkowaniu, a w rozpoznawanej sprawie organ I instancji pominął tę okoliczność i w aktach również brak jest jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność.

Wskazane wyżej uchybienia w postępowaniu wszczętym z wniosku skarżącej uniemożliwiły organowi odwoławczemu rozpoznanie merytoryczne sprawy. W sytuacji, gdyby organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe, w zakresie pominiętym przez organ I instancji, a istotnym dla sprawy, wówczas dopuściłby się naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Do istoty bowiem dwuinstancyjności należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszounstancyjnego (por. wyrok NSA z 3 grudnia 1999r., IV SA 2393/98 – LEX nr 48673). Organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, zatem stwierdzenie przez ten organ konieczności przeprowadzenia postępowania w znacznej części stanowi podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. (uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji).

W związku z powyższymi wywodami, stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał organowi I instancji na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty, które maja istotne znaczenia w sprawie. Powtórzyć trzeba za organem odwoławczym, iż organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa oraz zebrać i przedstawić materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.).

Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości określił własne stanowisko w przedmiocie wadliwości postępowania przez organ I instancji. Stwierdził, iż dla rozstrzygnięcia konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kwestii istotnej dla sprawy, stąd nie mógł wydać decyzji o innej treści.

Reasumując, skoro w postępowaniu dowodowym, prowadzonym przez organ I instancji nie zostały wyjaśnione okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, wszczętej z wniosku strony, uznać należało, iż prawidłowo organ odwoławczy wskazał na niezbędny materiał dowodowy do załatwienia sprawy. Tym samym uznać należało, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję Burmistrza [...] z dnia [...], nr [...] odmawiającą przyznania B. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad A. M. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując jednocześnie okoliczności, które zadecydowały o zastosowaniu przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Wobec powyższego, skoro zaskarżona decyzja nie narusza przepisów

postępowania, należało, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalić skargę.