Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA: Janusz Furmanek Sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Ś. z dnia 22 lutego2008 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Ś. a Burmistrzem Miasta i Gminy K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków K. G. z dnia [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o udzielenie pomocy oraz pokrycie kosztów pobytu wnioskodawczyni wraz z dziećmi w Stowarzyszeniu [...] w K. postanawia: wskazać Wójta Gminy Ś. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy

Wnioskiem z dnia 22 lutego 2008 r. (data wpływu do WSA w Olsztynie - 3 marca 2008 r.) Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. działający z upoważnienia Wójta Gminy Ś. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jaki zaistniał między nim a Dyrektorem Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działającym w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy K., w sprawie wniosków K. G. o udzielenie pomocy oraz pokrycia kosztów pobytu wnioskodawczyni i jej dzieci w Stowarzyszeniu Pomocy [...] w K. (powoływane jako: Stowarzyszenie).

Z nadesłanych akt administracyjnych, a także pism procesowych stron wynikało, że przedmiotem sporu o właściwość były w szczególności sprawy następujących wniosków K. G.:

- z dnia [...] o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu w Stowarzyszeniu w miesiącu [...] [...] r.,

- z dnia [...] o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu w Stowarzyszeniu w miesiącu [...] [...] r.,

- z dnia [...] o udzielenie zasiłku na opłacenie czesnego w przedszkolu,

- z dnia [...] o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu w Stowarzyszeniu w miesiącu [...] [...] r.,

- z dnia [...] o przyznanie dzieciom prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych,

- z dnia [...] o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu w Stowarzyszeniu w miesiącu [...] [...] r.,

- z dnia [...] o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu w Stowarzyszeniu w miesiącu [...] [...] r.,

- z dnia [...] o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu obuwia i odzieży dla całej rodziny.

W uzasadnieniu organ podał, że K. G. przybyła na teren gminy Ś. i zameldowała się tu na pobyt stały w dniu [...]. W trakcie pobytu na terenie Gminy korzystała ze świadczeń pomocy społecznej do [...]. W okresie od [...] do [...] przebywała w [...] Centrum Pomocy Bliźniemu "[...]" w G., gdzie była zameldowana na pobyt czasowy.

Następnie wyjechała z dziećmi do miejscowości L., gdzie była zameldowana na poniżej wymienione okresy czasowe : od [...] do [...]; od [...] do [...]; od [...] do [...]; od [...] do [...];od [...] do [...].

Organ wskazał ponadto, że na okres od [...] do [...] K. G. zameldowana jest czasowo w K., tam też została zarejestrowana w Urzędzie Pracy, tam również otrzymuje zaliczkę alimentacyjną i świadczenia rodzinne. K. G. porzuciła równocześnie mieszkanie w C. i została wymeldowana z tego mieszkania w dniu [...]. W ocenie wnioskodawcy taka sytuacja oznacza, iż to miejscowość K. stanowi obecnie centrum życiowej działalności K. G., jest ośrodkiem jej osobistych i majątkowych interesów. Powołano się przy tym na pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1994 r., sygn. SA/Gd 2268/93, opubl. ONSA 1995/2 poz.59, zgodnie z którym ustaleń w przedmiocie miejsca zamieszkania bądź pobytu strony nie można dokonywać wyłącznie według kryterium zameldowania, zaś decyzja o odmowie zameldowania na pobyt stały nie oznacza braku możliwości ustalenia przez organ pomocy

społecznej, iż miejscem zamieszkania osoby wnioskującej o pomoc jest - w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej - gmina, w której odmówiono jej zameldowania na pobyt stały.

W uzasadnieniu wniosku powołano się także na uzgodnienia dokonane pomiędzy pracownikiem socjalnym Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. a K. G., zawartych w dniu [...]. Z protokołu przeprowadzonego wówczas wywiadu środowiskowego wynika bowiem, że w celu wyjścia z trudnej sytuacji życiowej K. G. zobowiązała się zameldować w K., zarejestrować w tamtejszym Powiatowym Urzędzie Pracy oraz złożyć wnioski o zasiłek rodzinny i zaliczkę alimentacyjną w Ośrodku Pomocy Społecznej w K. Z zobowiązań tych wywiązała się, bowiem od dnia [...] zarejestrowana jest w PUP w K., jak również otrzymuje tam zaliczkę alimentacyjną i świadczenia rodzinne

W świetle podniesionej we wniosku argumentacji Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś., działający z upoważnienia Wójta Gminy Ś., wniósł o wskazanie Dyrektora Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy K., jako organu właściwego w sprawie udzielania pomocy społecznej K. G., w tym ponoszenia odpłatności za jej pobyt z dziećmi w Stowarzyszeniu Pomocy [...] w miejscowości K.

Przedstawiając swoje stanowisko w sporze Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społęcznej w K., działający z upoważnienia Burmistrz Miasta i Gminy K., wniósł o ustalenie, że organem właściwym w sprawie na mocy art. 101 ustawy o pomocy społecznej jest Wójt Gminy Ś., ponieważ ostatnim miejscem zameldowania K. G. była miejscowość C. w gminie Ś. W ocenie powołanego organu, nie zmienia tego faktu okoliczność, że K. G. została wymeldowania, ponieważ w okresie późniejszym nie była nigdzie zameldowania na pobyt stały, a z załączonego wykazu wynika, że często zmieniała miejsce pobytu.

Podkreślono przy tym, że zameldowanie na pobyt czasowy nie przesądza, że miejscowość Końskie będzie ośrodkiem wszelkich planów życiowych pani K.G. tym bardziej, że brak jakichkolwiek trwałych oznak uzasadniających przyjęcie tezy o ustabilizowaniu się jej życia w tej miejscowości.

W piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2008 r. Wójt Gminy Ś. podniósł, że skoro możliwe jest ustalenie miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie ze środków pomocy społecznej, nie można uznać jej za osobę bezdomną. W rozpatrywanej sprawie powinien zatem znaleźć zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie zaś powołany przez Burmistrza Miasta i Gminy K. ust. 2 tego przepisu wskazujący na właściwość organów Gminy Ś..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 (dalej: ustawa o pomocy społecznej). Przepis ten, w obecnym brzmieniu obowiązywał również w czasie składania wniosków będących przedmiotem przedstawionego Sądowi sporu. W ust. 1 powołanego artykułu ustanowiono zasadę, zgodnie z którą, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały.

Na użytek ustawy o pomocy społecznej ustawodawca zdefiniował pojęcie osoby bezdomnej wskazując w art. 6 pkt 8 tej ustawy, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis powyższy przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.

Ponieważ w rozpatrywanej sprawie sporne wnioski pochodzą od osoby, która w czasie ich składania nie posiadała stałego zameldowania, rozważyć należy, czy miejsce pobytu tej osoby było lokalem mieszkalnym w rozumieniu wskazanych przez ustawodawcę przepisów. Negatywna odpowiedź na to pytanie skutkowałaby koniecznością zakwalifikowania wnioskodawczyni jako osoby bezdomnej, o której mowa w art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm., do której odsyła art. 6 pkt. 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokal mieszkalny rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy nie stanowią.

W rozpatrywanej sprawie ubiegająca się o przyznanie środków pomocowych korzystała z prowadzonego przez Stowarzyszenie schroniska/noclegowni. Już samo potoczne znaczenie sformułowania schronisko/noclegownia wskazuje na wyłącznie przejściowy, krótkotrwały charakter udostępnienia pomieszczeń. Pojęciem schroniska określa się rodzaj hotelu zapewniający nocleg (zazwyczaj w zbiorowych salach), odpoczynek, możliwość zjedzenia posiłku, wysuszenia odzieży, uzupełnienia zapasów. Drugie znaczenie tego pojęcia to bezpieczne miejsce, w którym można się ukryć, schować, znaleźć schronienie (Słownik Współczesnego Języka Polskiego pod red. Bogusława Dunaja, Warszawa 1996 s. 1006). W obydwu przypadkach chodzi o miejce pobytu o charakterze przejściowym, a nie docelowym. Ten krótkotrwały charakter przypisany jest również noclegowni tj. miejscu na nocleg, czyli odpoczynek nocny poza domem (zob.: Słownik Współczesnego Języka Polskiego ..., s. 622).

Również w ustawie o pomocy społecznej posłużono się pojęciami schroniska i noclegowni, z uwzględnieniem tymczasowego charakteru pobytu korzystających z nich osób. W art. 48 ust. 1 tej ustawy mowa jest o prawie osoby i rodziny do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. W ust. 2 powołanego przepisu wskazano, że udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych i innych miejscach do tego przeznaczonych.

Określone w tym artykule świadczenia, jak podnoszone jest w doktrynie, odnoszą się do absolutnego minimum ludzkiego bytowania. Pomoc w tym zakresie odnosi się do podstawowych potrzeb człowieka, świadczona jest na elementarnym poziomie, wymaga szybkiej, wręcz spontanicznej reakcji i maksymalnego odformalizowania (zob.: I. Sierpowska Komentarz do art.48 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.04.64.593), [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz., ABC 2007).

Miejsce w schronisku, czy noclegowni z założenia ma zatem umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. Dopiero dom pomocy społecznej, który, jak wskazano w katalogu zawartym w art. 36 pkt 2(o) ustawy o pomocy społecznej stanowi osobną od schronienia formę świadczenia pomocowego niepieniężnego, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej a dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), zapewnia swoim podopiecznym miejsce zamieszkania.

Stwierdzić zatem należy, że K. G., której udostępniono pomieszczenie w schronisku/noclegowni Stowarzyszenia pozostawała osobą bezdomną. Błędne jest wobec tego wnioskowanie o możliwości zastosowania do określenia właściwości miejscowej organów w jej sprawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Przepis ten uzależnia właściwość organów od miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o pomoc. Korzystając z definicji pojęcia "miejsca zamieszkania" ukształtowanej na gruncie regulacji art. 25 Kodeksu cywilnego rozumieć należy, że jest to miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle w/w przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny tj. fakt przebywania i wewnętrzny tj. zamiar stałego pobytu. Zamiar ten nie wymaga złożenia oświadczenia woli, wynika on z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.

Jak wcześniej wykazano, pozbawiony cechy trwałości pobyt w schronisku dla osób bezdomnych lub noclegowni, nie może prowadzić do przekonania o koncentracji działalności życiowej i celów przebywających tam osób.

W świetle powyższych okoliczności, właściwość miejscową gminy ustalić należało na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej tj. według ostatniego miejsca zameldowania osoby ubiegającej się o świadczenie. Miejscem tym, co niekwestionowane w niniejszej sprawie, była miejscowość C. w gminie Ś.

Z tych względów, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono, jak w sentencji.