Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] r. opartym na przepisach art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na E. S. grzywnę w kwocie [...] zł, z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w Z. przy ul. [...] (działka nr [...]). PINB wezwał jednocześnie inwestora do uiszczenia wymierzonej grzywny w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu orzeczenia podał, że pismem z dnia [...]r. Straż Miejska w Z. powiadomiła go o stałym zamieszkiwaniu E. S. w znajdującym się w budowie opisanym budynku. Na potwierdzenie tej okoliczności funkcjonariusze Straży Miejskiej przekazali protokoły z przesłuchania sześciu świadków. W dniu [...]r. przeprowadzona została kontrola budowy, podczas której stwierdzono, że wewnątrz obiektu nie są prowadzone prace budowlane, a jego wnętrze jest wykończone i umeblowane, co wskazuje na użytkowanie obiektu. Jednocześnie PINB ustalił, że prace budowlane związane z budową przedmiotowego obiektu nie zostały jeszcze zakończone m.in. nie zostało wykonane pokrycie dachu na całej połaci. Organ wskazał także, iż partia dachówek była zgromadzona na łatach dachowych i stwarzało to zagrożenie dla osób postronnych. Z zapisów dziennika budowy wynika, że roboty dekarskie zostały rozpoczęte [...]r. i brak w nim wpisów o ich kontynuowaniu. Na obiekcie trwały jedynie prace wykończeniowe i budowane było ogrodzenie nieruchomości. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji uznał, że E. S. przystąpiła do użytkowania przedmiotowego budynku z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego, t.j. bez wymaganego tym przepisem zgłoszenia. Tym samym w ocenie PINB wystąpiła przesłanka do wymierzenia inwestorowi przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary z tytulu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, której wysokość została ustalona w oparciu o przepis art. 59f ust. 1 tej ustawy, z tym, że stawka opłaty podlegała dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W zażaleniu na powyższe postanowienie E. S. wniosła o jego uchylenie w całości. Żaląca się wskazała, że postanowienie PINB zostało wydane w oparciu o donosy zawistnych sąsiadów, którym jej inwestycja przeszkadza od samego początku. W trakcie kontroli, która była nastawiona na wykazanie zamieszkiwania budynku, wyjaśniła kontrolującym, że przebywa w budynku w celu jego dozorowania. Budynek został już bowiem dwukrotnie okradziony za wiedzą tych samych sąsiadów, którzy złożyli na nią donos. Podała, że Prawo budowlane nie zawiera jasnej definicji "użytkowania obiektu budowlanego" i zostało to pozostawione wolnej interpretacji organu kontrolującego. Odnosząc się do kwestii prac przy układaniu dachówki podała, że zostały one przerwane, bowiem zmuszona była podjąć prace przy budowie ogrodzenia celem odgrodzenia się od sąsiadów. Dachówki przygotowane do położenia są jednak odpowiednio zabezpieczone i nie stwarzają żadnego zagrożenia dla pracujących na budowie, a teren budowy znajdujący się ok. [...] m od drogi, jest prawidłowo ogrodzony i oznakowany. Inwestorka wniosła wreszcie o natychmiastowe wstrzymanie wykonania nałożonej kary do czasu rzetelnego rozstrzygnięcia jej zasadności. W piśmie z dnia [...]r. E. S. uzupełniła swoje zażalenie opisując okoliczności prowadzonych przez PINB kontroli budowy oraz przebieg i przyczyny konfliktów z sąsiadami. Podniosła, że PINB jest w swoich działaniach stronniczy, na co wskazuje jego pobłażliwość w stosunku do sąsiadów korzystających z nieszczelnych zbiorników na ścieki. Wskazała też, że jej ukaranie zostało zapowiedziane w programie telewizyjnym ([...]) i prasie.

Zaskarżonym postanowieniem, wydanym z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB), utrzymane zostało w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że obiekt przy ul. [...] w Z. został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę i zaliczony do kategorii [...]. Inwestor przed przystąpieniem do jego użytkowania winien zatem zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone przez Straż Miejską i PINB postępowanie dowodowe, wskazuje, że budynek ten jest zamieszkały i użytkowany od Wielkanocy [...] r. w sposób stały przez inwestora wraz z osobą trzecią. Zeznania świadków dowodzą, że użytkowanie tego obiektu nie jest związane jedynie z pilnowaniem dobytku. Na terenie zaś posesji mają też miejsce wizyty gości wraz "z organizowaniem grilla". Odnosząc się do zarzutu zażalenia kwestionującego ustalenia organu I instancji i podnoszącego, że żaląca się jedynie pilnuje dobytku zgromadzonego w przedmiotowym budynku WINB uznał je za nieuzasadnione. Podniósł, że termin "użytkowanie" oznacza wykorzystywanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Co się tyczy wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia WINB wskazał, że zgodnie z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego do przedmiotowych kar stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego z wyjątkiem określonych w ust. 1 przysługują wojewodzie. Z powyższej regulacji wynika, że w sprawie dotyczącej kary o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w uzasadnionych przypadkach uprawnienia rozłożenia na raty lub odroczenia terminu jej płatności przysługują wojewodzie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E. S. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła jego wydanie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 10, art. 11, art. 77 i art. 124 k.p.a., a w konsekwencji też art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 tej ustawy oraz z naruszeniem przepisu prawa materialnego t.j. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że o fakcie złożenia przez sąsiadów zeznań w sprawie użytkowania przez nią budynku nie była wcześniej poinformowana, nie doręczono jej też kopii protokołu kontroli mimo, że się tego domagała. Zarzuciła, że nie została poinformowana o wszczęciu postępowania w sprawie oraz odmówiono jej dostępu do akt sprawy i wydania kopii znajdujących się w nich dokumentów, a z zeznaniami świadków mogła zapoznać się dopiero w trakcie gromadzenia materiałów do napisania skargi. Podkreśliła, że z analizy stanu faktycznego nie wynika, iż w przedmiotowej sprawie zachodziła przesłanka umożliwiająca ograniczenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Organy obu instancji naruszyły też zasadę prawdy obiektywnej oraz nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W szczególności organ odwoławczy nie usiłował nawet sprawdzić, czy istotnie koniecznym było pilnowanie budynku z uwagi na wcześniejsze kradzieże. Ponadto skarżąca zarzuciła błędy w uzasadnieniu faktycznym i prawnym postanowień organów obu instancji.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do sformułowanych w niej zarzutów WINB podał, że o wszczęciu postępowania skarżąca została powiadomiona telefonicznie w dniu [...]r. kiedy to poinformowano ją, iż w dniu [...]r. przeprowadzona zostanie kontrola obiektu. W czasie tej kontroli skarżąca była zresztą obecna. Również kierownik budowy miał możliwość zajęcia stanowiska w sprawie nielegalnego użytkowania realizowanego budynku. Tym samym zarzut pozbawienia skarżącej możliwości udziału w postępowaniu należy w ocenie WINB uznać za niezasadny. W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przytoczył treść przepisów Prawa budowlanego regulujących postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektów budowlanych bez zawiadomienia organu nadzoru budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Sąd stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca

2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrolując zaskarżone postanowienie w aspekcie jego zgodności z prawem, uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, na którym oparty został zaskarżony akt przewiduje, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W świetle art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego karę, o której mowa w art. 59f ust. 1 właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost podmiotu, na który winna zostać nałożona kara pieniężna w razie zaistnienia wskazanych w nim przesłanek. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że hipoteza tego przepisu odnosi się do inwestora, bowiem to na niego ustawodawca nałożył obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy), bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (art. 55 ustawy). Dyspozycja analizowanego przepisu nakazuje także organowi nadzoru budowlanego obligatoryjne (bez tzw. "luzu decyzyjnego") wymierzenie kary administracyjnej w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy, bądź przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego obu instancji nie wywiązały się jednak należycie z obowiązku wyjaśnienia, czy w sprawie doszło do użytkowania znajdującego się w budowie domu jednorodzinnego, co w sposób oczywisty winno stanowić przesłankę zastosowania sankcji administracyjnej przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wprawdzie w ustawie Prawo budowlane ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć przez "użytkowanie obiektu budowlanego", to jednak w świetle art. 5 ust. 2 czy art. 71 i art. 71a tej ustawy przyjąć należy, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia "korzystania z rzeczy". W ślad za wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 350/07 [w:] LEX nr 347957 przyjdzie też stwierdzić, że instytucja użytkowania rozumiana jako obciążenie rzeczy prawem użytkowania nie jest jednak tożsama z pojęciem użytkowania obiektu budowlanego, jakim posługują się przepisy Prawa budowlanego. Do problemu związanego z definicją użytkowania budynku mieszkalnego nie odniósł się w żaden sposób w swojej decyzji organ I instancji poprzestając jedynie na ogólnej konstatacji, że "wewnątrz budynku nie są prowadzone żadne roboty budowlane, wnętrze jest wykończone i umeblowane – co wskazuje na użytkowanie obiektu". Organ II instancji zasadnie uznał, że termin "użytkowanie" oznacza wykorzystywanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem. O użytkowaniu jednorodzinnego budynku mieszkalnego zgodnie z przeznaczeniem świadczyć ma jednak, w ocenie tego organu, "przebywanie inwestora wraz z osobą trzecią w spornym budynku oraz na terenie posesji od [...] r." W szczególności "przyjmowanie gości na terenie posesji", "organizowanie grilla", "całodobowe parkowanie samochodu na działce" i "wyprowadzanie psa na spacer". Powyższe ustalenia faktyczne mają dowodzić, zdaniem WINB, że przebywanie inwestorki wraz ze znajomym mężczyzną na terenie realizowanego budynku w porze wieczornej i nocnej stanowiło użytkowanie przedmiotowego budynku, a nie jedynie dozorowanie znajdującego się w nim dobytku. Jednocześnie organ ten nie poczynił żadnych ustaleń w kwestii, czy istotnie i w jakiej dacie miały miejsce kradzieże na terenie realizowanego obiektu oraz nie odniósł się szerzej do faktu nieukończonych robót przy budowie ogrodzenia. W aktach sprawy brak też ustaleń dotyczących możliwości stałego (całorocznego) użytkowania zgodnie z przeznaczeniem przedmiotowego budynku. Z dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...]r. wynika jednak, że w tej dacie znaczna część połaci dachowej nie została jeszcze pokryta dachówką. Z akt sprawy wynika, że w czasie tej kontroli skarżąca była jeszcze zatrudniona w Urzędzie Miejskim w Z., a zatem nie mogła, jak stwierdził WINB, przebywać całodobowo na terenie posesji. Z dokumentacji sprawy wynika wreszcie, że w dacie wydawania decyzji skarżąca była zameldowana na pobyt stały w R. w mieszkaniu przy ul. [...]. Okoliczność ta nakazywała organom ustalenie, czy jej centrum życiowe stanowiło w dalszym ciągu to mieszkanie, czy też nieukończony jeszcze budynek w Z. przy ul. [...]. Przeprowadzona analiza dowodzi, że postanowienia organów obu instancji zapadły z obrazą art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nawiązując do podstawowych zarzutów skargi wskazać wreszcie przyjdzie, że organy obu instancji dokonując ustaleń dotyczących stałego użytkowania przez skarżącą budynku przy ul. [...] w Z. oparły się w głównej mierze na zebranych przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej zeznaniach świadków. Świadkowie ci w większości pozostawali ze skarżącą w konflikcie ciągnącym się praktycznie od czasu rozpoczęcia przez nią robót budowlanych. Okoliczność ta była znana PINB oraz WINB i w ocenie Sądu nakładała na te organy obowiązek szczególnej ostrożności w posługiwaniu się takimi dowodami. Skarżącej przyjdzie wyjaśnić, że dopuszczalne było wykorzystanie opisanych zeznań jako dowodu w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, bowiem zezwala na to przepis art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Biorąc jednak pod uwagę treść powołanych w skardze art. 79 § 2 i art. 81 k.p.a. nie ulega wątpliwości, że zeznania te powinny zostać udostępnione stronie postępowania i winna ona mieć zapewnioną możność wypowiedzenia się co do tych dowodów. Zgodzić należy się też ze skarżącą, że nie wywiązanie się przez organy nadzoru budowlanego z tego obowiązku narusza wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB zastosuje się do powyższych wskazań.

W szczególności przed wydaniem rozstrzygnięcia organ umożliwi stronie postępowania wypowiedzenie się w przedmiocie zebranych dowodów, a także przeprowadzi w sprawie dowody przez nią zawnioskowane, o ile dotyczyć będą okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Sporządzając uzasadnienie orzeczenia organ zastosuje się też do wskazań zamieszczonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.

Z tych względów działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej P.p.s.a. Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji. O niewykonalności zaskarżonego aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 P.p.s.a.

W kwestii zwrotu kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w trybie przepisów art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a.