Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (autor uzasadnienia) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Ol 189/14 w sprawie ze skargi P.G. - redaktora naczelnego dziennika "L." na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P.G. - redaktora naczelnego dziennika "L." na rzecz Polskiego Związku Łowieckiego kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Ol 189/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi P. G. – redaktora naczelnego dziennika [...] na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 3 listopada 2014 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 3 listopada 2014 r. R. A., działając na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie o udzielenie informacji w zakresie hodowli i opieki nad zwierzyną:

1. Ile dzików jest obecnie w zagrodzie dziczej ZO PZŁ zlokalizowanej w Kabornie przy Ośrodku Doskonalenia Psa Myśliwskiego w Leśnictwie Mazuchy, Nadleśnictwo Olsztyn;

2. Ile dzików zakupiono w poszczególnych latach gospodarczych 2011/2012, 2012/2013, 2013/2014 i 2014/2015;

3. Ile środków ZO PZŁ wydał na zakup dzików w poszczególnych latach gospodarczych jak wyżej.

Następnie pismem z dnia 25 listopada 2014 r. P. G. - redaktor naczelny dziennika [...], złożył skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie, podnosząc, że skoro ustawodawca przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 34 ustawy Prawo Łowieckie i podmiot ten gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa wykonując zadania z zakresu ochrony zwierzyny dzikiej, to jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Brak zaś odpowiedzi na wniosek skutkuje bezczynnością lub przewlekle prowadzonym postępowaniem.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że nie podjęto korespondencji z wnioskodawcą, ponieważ swój wniosek złożył on w terminie wyjątkowo absorbującym środowisko myśliwskie, z uwagi na obchody święta Hubertus. Poza tym wskazano, że w tym samym czasie ZO PZŁ uczestniczył w targach łowieckich w Ostródzie.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał: wniosek z dnia 3 listopada 2014 r. dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, przy czym należało przyjąć, że pochodzi on od dziennika [...], a nie od R. A., występującego jako osoba fizyczna. W ocenie Sądu, pomimo, że żądanie to pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego, stosownie do art. 3a tej ustawy podlegało ono rozpatrzeniu przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w art. 4 Prawa prasowego. Stąd też wobec braku odpowiedzi na przedmiotowe żądanie, organ pozostawał w bezczynności. Sąd nie dopatrzył się jednocześnie w bezczynności podmiotu zobowiązanego rażącego naruszenia prawa, jednakże argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę jest pozbawiona merytorycznych podstaw. Obchody święta nie mogą być bowiem w żadnym przypadku argumentem prawnym usprawiedliwiającym bezczynność organu, Sąd uznał jednak, że nie działał on złośliwie i nie przewlekał celowo rozpoznania wniosku strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 i art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 – Prawo prasowe tj. nieprawidłowe odniesienie norm do stanu faktycznego i uznanie, iż w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność organu, podczas gdy z akt sprawy wynika, iż ZO PZŁ w Olsztynie nie udzielił informacji prasowej osobie, która nie wylegitymowała się żadnym umocowaniem prawnym dającym uprawnienie do uzyskania takiej informacji w imieniu dziennika [...];

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a., polegające na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy i błędnym uznaniu, iż dziennikarz pomimo, że nie złożył żadnej legitymacji ani upoważnienia jest umocowany do występowania w imieniu dziennika [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty.

Nie sporne jest, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2112/14). Zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 ustawy – Prawo Łowieckie. W art. 34 pkt 1 tej ustawy wskazano, że do zadań tego Związku należy "prowadzenie gospodarki łowieckiej". Niewątpliwie zatem informacja o liczbie hodowanych i zakupionych zwierząt łownych oraz środkach na to przeznaczonych – dotyczy wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania środkami publicznymi, a w konsekwencji stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporów i zarzutów skargi kasacyjnej jest to, czy można było przyjąć, iż wniosek został wniesiony od osoby działającej w imieniu redakcji dziennika [...] (prasy), która jednak nie wylegitymowała się stosownym umocowaniem.

W art. 3a ustawy – Prawo prasowe (u.p.p.) przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia powinna nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 u.p.p. i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 u.p.p.). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych (w art. 4 ust. 3 i 4 u.p.p.).

Prasa, to w myśl definicji ustawowej, publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz w roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p.). Natomiast dziennikarzem jest według art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

Stosownie do art. 11 ust. 1 u.p.p. dziennikarz jest uprawniony do uzyskania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4. Aby zatem wniosek składany w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p., mógł być rozpoznany zgodnie z przepisami ustawy Prawo prasowe, nie jest wystarczające powołanie się przez kogokolwiek na fakt bycia dziennikarzem nawet konkretnego tytułu prasowego, jak i na upoważnienie redaktora naczelnego. Koniecznym jest wykazanie, że wniosek ten pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. W sytuacji zatem, gdy wnosi go osoba niebędąca redaktorem naczelnym i powołująca się na fakt bycia dziennikarzem konkretnego dziennika, winna tę okoliczność udokumentować stosownym dokumentem. Powinna zatem wykazać, że jest osobą zajmującą się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostającą z redakcją w stosunku pracy albo zajmującą się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Za udokumentowanie powyższej okoliczności nie może zostać uznane złożenie wniosku na papierze w firmowym z logo i nagłówkiem dziennika [...]. Nie można bowiem wykluczyć chociażby sytuacji użycia firmowego papieru przez innych pracowników redakcji, a nie tylko przez jego dziennikarzy, jak również podszywania się danej osoby pod dziennikarza redakcji przy wykorzystaniu dostępnego jej logotypu. Za potwierdzenie złożenia wniosku przez dziennikarza danego dziennika nie może zostać również uznane wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez redaktora naczelnego tego dziennika, gdyż takie działanie ma charakter co najwyżej następczy i nie wywołuje skutku ex tunc.

Konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje także wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z art. 3a u.p.p. Przepis ten wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej, lecz dla powstania obowiązku realizacji wniosku złożonego w tym trybie niezbędnym jest wykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że pochodzi on od prasy. Inaczej mówiąc wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia wnioskodawcy powołującego się na fakt bycia dziennikarzem, od obowiązku potwierdzenia, że jest on przedstawicielem prasy.

W rozpoznawanej sprawie R. A. wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p. na papierze z logiem dziennika myśliwych [...]. Nie załączył jednak upoważnienia redaktora naczelnego, ani innego dokumentu wskazującego na umocowanie do działania w imieniu tego dziennika. Uwzględniając powyższe uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 4 i art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo prasowe jest zasadny. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, koniecznym było w sprawie wykazanie, że wniosek pochodzi od prasy. Konieczność udokumentowania przez podmiot występujący z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej reprezentowania prasy, skoro na tę okoliczność we wniosku wskazuje, nie stanowi zawężenia uprawnień prasy do informacji publicznej wynikających z przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udokumentowanie powyższej okoliczności nie powinno nastręczać zasadniczo żadnych trudności, a jego wykonanie czyniłoby organ zobowiązanym do realizacji wniosku o udzielenie żądanej informacji przy ocenie, że ma ona charakter informacji publicznej.

Przyjęcie poglądu przeciwnego, mogłoby prowadzić do nadużywania prawa, poprzez powoływanie się na szczególne uprawnienia przyznane prasie, w tym redaktorom naczelnym i dziennikarzom, przez podmioty w rzeczywistości nieposiadające takich uprawnień.

W tej sytuacji braki wniosku o udzielenie informacji w trybie ustawy Prawo prasowe nie dały podstaw do potraktowania go jako pochodzącego od prasy, co w konsekwencji skutkuje tym, że redaktor naczelny dziennika [...] nie może skutecznie wnieść skargi na bezczynność ZO PZŁ w Olsztynie w przedmiocie udzielenia informacji prasowej.

Zaznaczyć nadto należy, że Sąd Wojewódzki badał, czy bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z 3 listopada 2014 r. istniała na dzień wniesienia skargi. Na treść rozstrzygnięcia Sądu w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku, czy też umorzenia postępowania, miałaby wpływ jedynie okoliczność uwzględnienia żądania po wniesieniu skargi. Tylko w takiej sytuacji sąd bierze pod uwagę okoliczności zaistniałe w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też nawet ewentualne wykazanie w toku postępowania przed sądem I instancji, że R. A., występując z rzeczonym wnioskiem działał w imieniu prasy, nie mogło mieć wpływu na ocenę działania Zarządu w zakresie realizacji tego wniosku.

Podnieść należy, że kwestia tego, czy R. A. wniósł swój wniosek o informację jako dziennikarz dziennika, którego redaktorem naczelnym jest skarżący, dostatecznie legitymując swój status czy też nie – jest kwestią merytoryczną, gdyż determinowało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy materialnie, a nie tylko formalnie (tj. to, czy wniosek ten był skuteczny i jego nierozpatrzenie w terminu stanowiło bezczynność). W konsekwencji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga pochodziła od podmiotu legitymowanego, gdyż redaktor naczelny miał interes w przesądzeniu sporu co do zakresu umocowania osoby powołującej się na status dziennikarza jego czasopisma. Stąd na skutek uchylenia zaskarżonego wyroku uzasadnione było zdaniem Sądu oddalenie skargi, nie zaś jej odrzucenie.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

vs

Zdanie odrębne s. NSA Joanny Runge-Lissowskiej

od uzasadnienia wyroku

Moim zdaniem powodem uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i oddalenia skargi P. G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" powinien być brak legitymacji do wniesienia skargi.

Z wnioskiem o udzielenie informacji – prasowej – jak z wniosku ma wynikać z uwagi na podaną w nim podstawę prawną art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) – wystąpił R. A.. Skoro tak to w postępowaniu z tego wniosku, zatem przed Zarządem Okręgowym Polskiego Związku [...]ego w Olsztynie powinien wykazać, iż jego status odpowiada definicji dziennikarza, zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 5 Prawa prasowego, a zatem, że jest osobą zajmującą się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostającą w stosunku pracy z redakcją lub zajmującą się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Z akt sprawy nie wynika, aby R. A. takim statusem się w postępowaniu administracyjnym wykazał. Za potwierdzeniem tego statusu nie może być uważane złożenie wniosku na papierze firmowym dziennika "[...]", na którym wniosek został złożony.

W takiej sytuacji nie można było uznać, że R. A. wystąpił o udzielenie informacji jako dziennikarz, a co za tym idzie, aby P. G. – redaktor naczelny dziennika "[...]" był uprawniony, w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), do wniesienia skargi na bezczynność Zarządu Okręgowego w udzieleniu informacji. O legitymacji P. G. jako redaktora naczelnego dziennika "[...]" można by mówić tylko wówczas, gdyby w postępowaniu o udzielenie informacji zostało wykazane, że R. A., występujący z wnioskiem, był dziennikarzem w rozumieniu wyżej cyt. art. 7 ust. 2 pkt 5 Prawa prasowego.

Jeżeli natomiast potraktować wniosek R. A. jako złożony na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), skoro nie zostało potwierdzone, że jest dziennikarzem, wówczas tym bardziej P. G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" nie można uznać za podmiot legitymowany do wniesienia skargi na bezczynność z powodu nieudzielania informacji publicznej na wniosek innej osoby.

W mojej ocenie istotą w sprawie jest nie to, że skoro R. A. nie wykazał, że jest dziennikarzem to nie można mówić o bezczynności, ale to, że skarga została wniesiona przez nieuprawniony podmiot, zatem bez znaczenia jest czy Zarząd był w bezczynności czy też nie i z jakiego powodu. Oczywistym jest, iż skarga nie jest miejscem do potwierdzania statusu dziennikarza. Można w niej powoływać się, że został taki status wykazany w postępowaniu administracyjnym, wskazując na dokumenty, które w nim złożono, a które z różnych przyczyn do organu mogły nie trafić. Jednak nic takiego nie miało miejsca w sprawie.

W kwestii czy z przyczyny wniesienia skargi przez podmiot nie posiadający legitymacji skarga powinna być odrzucona czy oddalona - oddalenie nie jest rozstrzygnięciem niewłaściwym z uwagi na to, że o interesie prawnym stanowi prawo materialne.