Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Czesława Socha Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 665/07 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę adwokatów 1) rozprawę odroczyć; 2) na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy 30-dniowy termin do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, o którym mowa w art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) jest terminem do doręczenia tego sprzeciwu stronie, czy też terminem, w którym sprzeciw powinien być nadany w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego?".

Przekazane do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości powstało w toku rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej przez R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 665/07, oddalającego jego skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w sprawie sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał, że Okręgowa Rada Adwokacka w Cz. uchwałą z dnia [...] grudnia 2006 r. wpisała R.P. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w Cz..

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., działając na podstawie art. 69 ust. 2 w związku z art. 65 pkt 4 w związku z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), dalej: Prawo o adwokaturze, sprzeciwił się temu wpisowi, gdyż w jego ocenie R.P. nie odbył, przed złożeniem egzaminu adwokackiego, aplikacji adwokackiej w okresie wymienionym w art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze. Minister Sprawiedliwości stwierdził, że od wpisu R.P. na listę aplikantów adwokackich, co miało miejsce [...] lutego 2003 r., do dnia rozpoczęcia egzaminu adwokackiego upłynęły 2 lata, 9 miesięcy i 14 dni. Z kolei licząc okres odbywania aplikacji od chwili złożenia przez aplikanta ślubowania, czas jej trwania wynosiłby jedynie 2 lata, 5 miesięcy i 7 dni. W obu przypadkach był to okres znacznie krótszy niż przewiduje to regulacja zawarta w Prawie o adwokaturze. Nawet gdyby przyjąć, w myśl art. 78 Prawa o adwokaturze, że egzamin zawodowy kończy aplikację adwokacką, to przy najkorzystniejszej interpretacji powołanego przepisu, że ostatni dzień egzaminu był ostatnim dniem aplikacji, ustalony w ten sposób okres jej trwania nie spełniałby wymogów ustawowych. Według Ministra Sprawiedliwości nie można przyjąć, że art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze ma wyłącznie charakter instrukcyjny, a okres trwania aplikacji może być skracany przez Okręgowe Rady Adwokackie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości w zakresie wykładni art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze, który, zdaniem Sądu, jest normą prawa materialnego. Aplikacja adwokacka stanowi podstawową formę przygotowania zawodowego do podjęcia i wykonywania zawodu adwokata. W jej ramach aplikanci przechodzą nie tylko szkolenie teoretyczne, ale przede wszystkim doskonalą umiejętności praktyczne, w szczególności podejmując pod nadzorem swego patrona czynności typowe dla wykonywania zawodu adwokata. Dopuszczenie do egzaminu adwokackiego winno nastąpić po zakończeniu całego cyklu szkolenia przewidzianego programem aplikacji adwokackiej, która zgodnie z art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze powinna trwać 3 lata i 6 miesięcy. Zdaniem Sądu spełnienie powyższych wymogów powinno być potwierdzone zarówno przez uchwałę o dopuszczeniu do egzaminu adwokackiego, jak i wpisy w indeksie aplikanckim świadczące o zaliczeniu całego cyklu szkolenia.

W rozpoznawanej sprawie zarówno w uchwale z dnia [...] listopada 2005 r. o dopuszczeniu do egzaminu adwokackiego, jak i w uchwale z dnia [...] grudnia 2006 r. o wpisie na listę adwokatów Okręgowa Rada Adwokacka w Cz. podkreśliła, że skarżący zaliczył wszystkie obowiązujące zajęcia i kolokwia. Tymczasem z indeksu aplikanta adwokackiego R.P. wynika, że zaliczenie z części przedmiotów skarżący uzyskał po podjęciu uchwały z dnia [...] listopada 2005 r. Oznacza to, że skarżący nie odbył całego cyklu szkolenia, a zatem trudno mówić o zakończeniu przez niego aplikacji adwokackiej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ samorządu adwokackiego, wpisując skarżącego na listę adwokatów w sytuacji, gdy nie odbył on szkolenia aplikacyjnego w okresie przewidzianym w art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze, rażąco naruszył prawo. W tej sytuacji wydanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji sprzeciwiającej się wpisowi R.P. na listę adwokatów było nie tylko prawidłowe, ale konieczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, przepisów regulujących właściwość rzeczową. Przyznanie Ministrowi Sprawiedliwości w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze uprawnienia do sprzeciwienia się wpisowi na listę adwokatów nie oznacza, że organ ten w ramach dekoncentracji uprawnień w administracji nie może udzielić pracownikom kierowanej przez siebie jednostki upoważnień do załatwiania określonych zadań przypisanych temu organowi.

W rozpoznawanej sprawie sprzeciw złożył, z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości, Podsekretarz Stanu A.K.. Wspomniane upoważnienie wynikało z podjętego na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. Nr 24, poz. 199 ze zm.), zarządzenia Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego nr 241/06/DO z dnia 13 października 2006 r. w sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości. W § 3 ust. 1 pkt 5 tego zarządzenia przewidziano dla Podsekretarza Stanu A.K. stałe zastępstwo w podejmowaniu wszystkich czynności określonych w ustawie - Prawo o adwokaturze z wyłączeniem realizacji zadań związanych z naborem na aplikacje oraz z egzaminami adwokackimi.

R.P. na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zarzucając mu:

1) naruszenie art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze w związku z art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199) polegające na nieuwzględnieniu zarzutu wydania zaskarżonej decyzji przez podsekretarza stanu A.K. w sytuacji, gdy w chwili wydawania decyzji powołany był sekretarz stanu B.K., skutkiem czego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;

2) naruszenie § 3 ust. 1 pkt 5 w związku z § 4 ust. 1 pkt 7 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości nr 241/06/DO w sprawie ustalania zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości - przyznającego uprawnienie do stałego zastępstwa Ministra Sprawiedliwości, poprzez nieuwzględnienie zarzutu wydania zaskarżonej decyzji przez podsekretarza stanu A.K. w sytuacji, gdy do zastępstwa Ministra Sprawiedliwości w sprawach związanych z egzaminami adwokackimi i radcowskimi powołany był podsekretarz stanu K.J., skutkiem czego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;

3) naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu tak przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, jak i zaskarżonego wyroku, okoliczności, że podsekretarz stanu A.K. nie był, jako sędzia delegowany do Ministerstwa Sprawiedliwości, pracownikiem tego Ministerstwa;

4) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 268a k.p.a. polegające na jego wadliwym zastosowaniu i błędnej interpretacji przejawiającej się uznaniem podsekretarza stanu A.K. za pracownika Ministerstwa Sprawiedliwości, podczas gdy A.K. nie jest i nigdy nie był pracownikiem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, a powierzone mu przez Ministra Sprawiedliwości zadania wykonywał jako sędzia (pracownik swego macierzystego Sądu), w wyniku oddelegowania do pełnienia czynności administracyjnych w Ministerstwie, wskutek czego upoważnienie do wydania decyzji o sprzeciwie nie mogło być skutecznie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a., który odnosi się jedynie do pracowników zatrudnionych przez organ wydający decyzję, zatem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;

5) naruszenie art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do czasu odbywania aplikacji adwokackiej nie zalicza się okresu wykonywanej przez egzaminowanego aplikanta adwokackiego pod nadzorem wyznaczonego patrona praktyki zawodowej, podczas gdy przyjęcie wykładni zawartej w załączonym do uzupełnienia skargi wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 1992 r., sygn. akt I PA 1/92 prowadzi do wniosku o prawidłowości zaliczenia tego okresu przy ustalaniu czasu trwania aplikacji adwokackiej;

6) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie przy dokonywaniu na podstawie kryteriów z art. 65 Prawa o adwokaturze oceny skarżącego - kandydata do wykonywania zawodu adwokata ;

7) naruszenie art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą złożenia sprzeciwu może być powołanie się na przepis art. 76 ust. 1 tejże ustawy, podczas gdy sprzeciw uzasadniać mogą tylko okoliczności dotyczące cech kandydata (np. brak nieskazitelnego charakteru, karalność), na co wskazuje wynikający z Prawa o adwokaturze system nadzoru nad adwokaturą, w ramach którego ustawodawca na podstawie art. 14 ust. 1 tejże ustawy przyznał Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienie do zaskarżania uchwał organów adwokatury (którymi zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy są Krajowy Zjazd Adwokatury, Naczelna Rada Adwokacka, Wyższy Sąd Dyscyplinarny i Wyższa Komisja Rewizyjna) nie zaś uchwał organów izb adwokackich - gdyż te mogą być uchylone wyłącznie przez Naczelną Radę Adwokacką na podstawie art. 60 Prawa o adwokaturze; tym samy przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ślad za Ministrem Sprawiedliwości wykładnia art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, przez którą uniemożliwia się powstanie skutków prawnych uchwały okręgowej rady adwokackiej, (organu izby adwokackiej) o wpisie na listę adwokatów, stanowi wyraźne naruszenie sytemu nadzoru nad adwokaturą, którego istotą jest wynikająca z art. 17 Konstytucji RP autonomia samorządów zawodowych;

8) naruszenie art. 7 k.p.a., przejawiające się w rażąco nierównym traktowaniu aplikantów adwokackich przez Ministra Sprawiedliwości, przez to, że Minister nie sprzeciwił się wpisaniu na listę adwokatów aplikantów adwokackich między innymi Izby W., Izby K. oraz Izby W., mimo iż w chwili przystąpienia do egzaminu adwokackiego nie upłynął w ich przypadku okres 3 lat i 6 miesięcy, licząc od dnia złożenia ślubowania, co naruszyło słuszny interes skarżącego i miało decydujący wpływ na wydanie decyzji o sprzeciwie, zwłaszcza że uchwalona w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r. Nr 149, poz. 1075) zmieniła art. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1361), dyskryminujący dotąd aplikantów adwokackich, którzy rozpoczęli aplikację adwokacką przed wejściem w życie tegoż art. 5.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

W piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2008 r. R.P. przedstawił nowe uzasadnienie zarzutów naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, podnosząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę nie dostrzegł, że wyrażenie sprzeciwu przeciwko wpisowi skarżącego na listę adwokatów Okręgowej Izby Adwokackiej w Cz. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze. Skarżący zauważył, że uchwała wraz z jego aktami osobowymi wpłynęła do Ministerstwa Sprawiedliwości w dniu 10 stycznia 2007 r. Decyzję Ministra Sprawiedliwości opatrzono datą [...] lutego 2007 r., wysłano dnia [...] lutego 2007 r., zaś doręczono skarżącemu i Okręgowej Radzie Adwokackiej w Cz. w dniu [...] lutego 2007 r. Zdaniem skarżącego skoro w terminie 30 dni, określonym w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, decyzja została jedynie sporządzona, ale jej nie doręczono, to sprzeciw Ministra Sprawiedliwości nie został skutecznie zgłoszony. Termin do zgłoszenia sprzeciwu obejmuje bowiem także doręczenie decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną powziął wątpliwości dotyczące zachowania terminu do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, o którym mowa w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, stanowiące w ocenie Sądu, zagadnienie prawne, o którym mowa w art. 187 § 1 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że jest to zagadnienie prawne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W zależności od tego, czy przyjmie się, że termin do wyrażenia sprzeciwu obejmuje także doręczenie decyzji lub, że dla jego zachowania wystarczające jest nadanie go w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, sprzeciw Ministra Sprawiedliwości od wpisu skarżącego na listę adwokatów, będzie mógł być uznany za wniesiony w terminie lub po jego upływie, co ma zasadnicze znaczenie dla oceny zarzutu naruszenia art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze.

Na wstępie wypada zauważyć, że ustawodawca w rozmaity sposób określa terminy załatwienia sprawy administracyjnej. Terminy ustanowione w Kodeksie postępowania administracyjnego są terminami procesowymi, instrukcyjnymi, a ich upływ nie pozbawia organu administracji publicznej kompetencji do załatwienia sprawy w drodze decyzji. W wypadku jednak, gdy ustawodawca ustala termin, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków materialnoprawnych strony mamy do czynienia z przepisem prawa materialnego, po upływie którego kompetencje organu wygasają. Jednym z przykładów takiego oznaczenia terminu załatwienia sprawy jest termin wniesienia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu wobec wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich.

Stosownie do art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego. Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 3/07 (ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 1), przypomniał, że sprzeciw nie jest instytucją jednolitą. Występuje jako procesowy środek zaskarżenia służący stronie w celu skierowania sprawy do rozpoznania przez sąd lub właściwy organ administracji (np. art. 258-260 p.p.s.a., art. 184 k.p.a.). Może też występować w przepisach prawa materialnego jako środek przysługujący organowi administracji w ramach jego kompetencji kontrolnych lub nadzorczych w stosunku do podmiotów podporządkowanych administracji publicznej (np. art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej Dz. U. Nr 124, poz. 1151 ze zm.).

Przewidziany w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze sprzeciw Ministra Sprawiedliwości jest niewątpliwie środkiem nadzoru w systemie administracji zdecentralizowanej, mającym charakter decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest aktem kwalifikowanym, będącym przejawem woli organu, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, władczym, zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę co do konkretnej osoby, wydanym w postępowaniu o unormowanej procedurze (por. uchwała Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z 5 lutego 1988 r., II AZP 1/88; OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59; A. Wiktorowska [w:] M. Wierzbowski, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska: Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2004 r., str. 133). Decyzja administracyjna, jako akt zewnętrzny, będący oświadczeniem władczym woli organu administracji, może być uznana za wydaną, z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z jego treścią. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji, stosownie do art. 110 k.p.a., stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę a następnie wywołuje skutki prawne określone przez przepisy prawa.

Kompetencja Ministra Sprawiedliwości, o której mowa w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, może być realizowana w określonym w tym przepisie terminie. Minister Sprawiedliwości ma trzydziestodniowy termin do wyrażenia sprzeciwu. Bieg tego terminu rozpoczyna się od daty otrzymania uchwały o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich wraz z aktami osobowymi wpisanego. Upływ tego terminu powoduje z mocy samego prawa wygaśnięcie kompetencji Ministra Sprawiedliwości do zgłoszenia sprzeciwu od uchwały organu samorządu zawodowego o wpisie na listę adwokatów. Jest to termin prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, przerwaniu ani zawieszeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 1993 r., sygn. akt II SA 930/92, Wokanda 1993, z. 7, poz. 20 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, Radca Prawny 1994, Nr 3, s. 76 i nast.)

W tej sytuacji pojawia się pytanie czy warunkiem skutecznego wniesienia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, o którym mowa w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze jest doręczenie tego sprzeciwu stronie w terminie 30 dni, przewidzianym dla wyrażenia sprzeciwu, czy też skuteczny będzie sprzeciw doręczony wprawdzie po upływie tego terminu, ale nadany w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w terminie przewidzianym w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze.

Za przyjęciem pierwszego rozwiązania może przemawiać to, że ustawa ściśle określa termin, w którym Minister Sprawiedliwości może sprzeciwić się wpisowi na listę adwokatów, zaś strona musi powstrzymać się od korzystania z uprawnienia przyznanego jej uchwałą organu samorządu adwokackiego. Po jego upływie Minister Sprawiedliwości traci uprawnienie do zakwestionowania wpisu, natomiast strona może korzystać z przysługujących jej uprawnień. W omawianym wypadku będzie to możliwość wykonywania zawodu adwokata.

Uznanie za skuteczne doręczenia sprzeciwu po upływie terminu, jednak nadanego w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, można by uzasadnić treścią art. 57 § 5 k.p.a., przyjmując, iż wymieniony przepis dotyczy czynności organu administracji publicznej. Stanowisku takiemu można jednak zarzucić, iż prowadzi w istocie do przedłużenia terminu ustawowego.

Problem zachowania terminu materialnego do wydania decyzji był przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach: z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 103/07 i z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 278/07 (niepublikowane). W powołanych wyrokach NSA, po przeprowadzeniu analizy orzecznictwa sądowego i ustaleń przedstawicieli doktryny, wyraził pogląd, że termin do wyrażenia sprzeciwu, o którym mowa w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze obejmuje doręczenie decyzji. W obu orzeczeniach podkreślono, że argumentem przemawiającym za słusznością zajętego stanowiska jest w szczególności to, iż uprawnienie do wykonywania zawodu adwokata lub aplikanta adwokackiego podlega ochronie konstytucyjnej w ramach wolności wyboru i wykonywania zawodu ujętej w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Poddanie przez ustawodawcę wyboru i wykonywania zawodu ochronie jako "wolności" oznacza, iż wszelkie ograniczenia ustawowe (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) muszą być interpretowane ściśle. Składy orzekające zwróciły także uwagę, na stanowisko zajęte w powołanej już uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r., w której wyraźnie podkreślono, iż unormowania tyczące sprzeciwu zarówno na gruncie regulacji art. 311 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. - o radcach prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz.1059 ze zm.), jak i art. 69 Prawa o adwokaturze muszą być interpretowane zgodnie z zamysłem tych uregulowań zmierzających do maksymalnego skrócenia okresu niepewności, a nie do przedłużania postępowania.

Należy dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rozważany problem prawny był przedmiotem rozstrzygnięć także na gruncie innych regulacji prawa materialnego, w tym ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 965/02 (ONSA 2003, nr 4, poz. 147) stwierdził, iż termin dla zgłoszenia przez organ sprzeciwu, określony w art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obejmuje także doręczenie decyzji stronie. W. Taras w glosie do tego wyroku (OSP 2003, Nr 11, poz. 139), aprobując stanowisko Sądu, podkreślił, że dopiero prawidłowe doręczenie decyzji i umożliwienie w ten sposób adresatowi zapoznania się z jej treścią kończy proces decyzyjny i załatwia sprawę w rozumieniu art. 104 k.p.a. Innymi słowy, decyzja nawet sporządzona zgodnie z wymaganiami art. 107 kodeksu, lecz nie doręczona stronie, nie wywiera skutków prawnych i tym samym nie wywołuje skutku związania jej treścią ani strony, ani też organu wydającego. Z kolei w wyroku z dnia 28 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 623/03 (niepublikowany), Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyraził pogląd, że termin określony w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) jest terminem do załatwienia sprawy a nie sporządzenia decyzji, co oznacza, że decyzja zostaje wydana, a sprzeciw zgłoszony dopiero z dniem doręczenia decyzji stronie. Podobny pogląd, na gruncie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, wyraził B. Majchrzak w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2002 r., sygn. akt IV SA 2765/00 (Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa 2006, Nr 2).

Na tle poczynionych wyżej rozważań pojawia się wskazane poprzednio pytanie, czy do czynności organów administracji publicznej związanych z doręczeniem decyzji ma zastosowanie art. 57 § 5 k.p.a.. Wymieniony przepis określa warunki zachowania terminu dokonania czynności w przypadku, gdy przed upływem terminu pismo zostało: wysłane w formie dokumentu elektronicznego, nadane w placówce pocztowej, złożone w polskim urzędzie konsularnym, złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej, złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku, złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt. II OSK 79/06 (niepublikowany), dopuścił możliwość stosowania art. 57 § 5 k.p.a. do czynności organu administracji publicznej. Sąd rozważając problem zachowania przez organ architektoniczno-budowlany 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane uznał, że dla oceny terminowości podejmowanych czynności należy przyjąć w odniesieniu do każdej ze stron postępowania te same zasady i wymagania. Przyjmując za punkt wyjścia zasadę równości podmiotów wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, nakazującą równe traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą, NSA uznał, że w konkretnej sprawie strona i organ administracji publicznej taką cechę posiadały. Zdaniem Sądu, termin określony w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest terminem prawa materialnego, którego zachowania oczekuje się od organu, co oznacza, iż tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych przez inwestora robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że ustawodawca połączył sprzeciw z czynnością wniesienia, natomiast zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego z jego doręczeniem. Według powołanego wyroku już tylko ta okoliczność, wskazuje na to, że ustawodawca przyjął, iż określona czynność przypisana każdemu z podmiotów ją realizujących ma być dopełniona w określony sposób. Tak jak dla zgłoszenia nie będzie wystarczające jego "wniesienie", ale musi nastąpić to poprzez doręczenie organowi tego zgłoszenia, tak nie można oczekiwać, że "wniesienie" sprzeciwu przez organ nastąpi z datą jego doręczenia inwestorowi. W wypadku bowiem przyjęcia, że termin do wniesienia sprzeciwu upływa z chwilą doręczenia stronie decyzji, w której zawarto sprzeciw, mogłoby dojść do sytuacji, że organ miałby zaledwie kilka dni do wydania takiej decyzji np. w przypadku doręczenia zastępczego, czy też w przypadku konieczności awizowania przesyłki. Zdaniem NSA, nie można w tym wypadku mówić o uchybieniu normie art. 110 k.p.a., bowiem ustawodawca nie uzależnił skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia lub ogłoszenia, ale od jego wniesienia a nie są to pojęcia tożsame. Jednocześnie Sąd stwierdził, że sformułowanie "wniesie" sprzeciw wskazuje na to, że ustawodawca przyjął, iż wydanie decyzji nie jest wystarczające, ale konieczne jest podjęcie przez organ dalszych czynności. W ocenie Sądu ani data wydania decyzji ani data jej doręczenia nie mogą być uznane za tożsame z terminem wniesienia sprzeciwu. W związku z tym konieczne stało się sięgnięcie do konstytucyjnej zasady równości i odwołanie się do tych przepisów, które stanowią podstawę do ustalenia zachowania terminu dokonania czynności przez inny podmiot postępowania niż organ administracji publicznej to jest art. 57 § 5 k.p.a. W myśl powołanego przepisu termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, w tym wypadku sprzeciw wyrażony w formie decyzji, zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Zdaniem Sądu nawiązanie do treści art. 57 § 5 k.p.a. przy ocenie, czy organ zachował 30- dniowy termin do wniesienia sprzeciwu z jednej strony zobliguje organ do terminowego podejmowania czynności, z drugiej zaś będzie niezależne od strony, która może podejmować starania, by nie odbierać korespondencji, lub czynić to ze zwłoką, która będzie prowadziła do uchybienia temu terminowi przez organ. Taki sposób obliczania terminu pozwoli na zachowanie stosownego czasu na podjęcie decyzji przez organ, a inwestorowi nie przedłuży ponad dopuszczalną miarę okresu oczekiwania na ewentualne wniesienie sprzeciwu przez organ. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że termin 30-dniowy, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest przez organ wnoszący sprzeciw zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 61/07 (niepublikowany), także dopuścił możliwość stosowania art. 57 § 5 k.p.a. do czynności organu administracji publicznej, stwierdzając, że do obliczania terminu przewidzianego w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), a więc 30-dniowego terminu do wniesienia przez organ regulacyjny sprzeciwu wobec nowego cennika usług telekomunikacyjnych należy odpowiednio stosować zasady określone w art. 57 k.p.a. Pogląd ten został sformułowany w związku z zarzutem strony wnoszącej skargę kasacyjną, że o zawieszeniu biegu terminu do wniesienia sprzeciwu (art. 48 ust. 3 ustawy) decyduje moment doręczenia pisma stronie, a nie moment wysłania (nadania) wezwania przez organ. W ocenie Sądu stanowisko strony skarżącej nie ma prawnego uzasadnienia. Termin 30-dniowy jest skierowany do Prezesa UKE, a nie do strony. Zawieszenie jego biegu, przewidziane w art. 48 ust. 3 ustawy powinno zatem wiązać się wyłącznie z okolicznościami bezpośrednio zależnymi od organu (skierowanie do strony żądania przedłożenia dodatkowych dokumentów lub udzielenia dodatkowych informacji). Inaczej okres, w którym organ mógłby skorzystać ze swych kompetencji nadzorczych stałby się, zdaniem Sądu, nieprzewidywalny, a przez to prawidłowe wykonywanie nadzoru mocno utrudnione.

Odmienne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1293/05 (niepublikowany), który stwierdził, że do terminów ustanowionych dla organu nie stosuje się przepisu art. 57 § 5 k.p.a., ani też przepisów o przywracaniu uchybionego terminu, ponieważ są to przepisy dotyczące terminów obowiązujących strony i innych uczestników postępowania. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym już wyroku z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 103/07.

Zauważyć należy, że w literaturze prawa administracyjnego brak jest pełnej zgodności poglądów co do możliwości stosowania art. 57 § 5 k.p.a. do czynności organu administracji publicznej. Możliwość taką wyklucza J. Borkowski. Zdaniem autora, w art. 57 § 5 k.p.a. uregulowano zasady zachowania terminów, które dotyczą tylko strony i innych uczestników postępowania, a nie odnoszą się one do czynności podejmowanych w postępowaniu przez organy. Według J. Borkowskiego zachowanie terminu przez organ następuje wskutek innych czynności (przez wydanie postanowienia, wezwanie osób). Tak samo zupełnie inne są następstwa uchybienia terminu przez organ i są one odrębnie unormowane (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, wydanie 5, Warszawa 2007 str. 191). W nawiązaniu do przytoczonego poglądu należy zauważyć, że treść art. 57 § 5 k.p.a. (zob. np. pkt 4,5,6) wydaje się wskazywać, iż jest to regulacja, która ze swej istoty dotyczy wyłącznie strony.

Na tle podobnej regulacji zawartej w art. 12 § 6 Ordynacji podatkowej stanowisko odpowiadające poglądowi J. Borkowskiego zajmują: B. Adamiak ([w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki Ordynacja Podatkowa. Komentarz Oficyna Wydawnicza "Unimex" Wrocław 2005, str. 93), C. Kosikowski ([w:] C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz Ordynacja Podatkowa. Komentarz, Wolters Kluwer Polska Dom Wydawniczy ABC 2006, str. 79) oraz M. Niezgódka - Medek ([w:] S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, wydanie 4, Warszawa 2007, str. 83). W podobnym kierunku wypowiedział się także NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2000 r., sygn. akt III SA 213/99 (ONSA 2001, Nr 2, poz. 72), który stwierdził, że sposób sformułowania art. 161 § 5 Ordynacji podatkowej ( obowiązujący do końca 2002 r., stanowiący odpowiednik art. 12 § 6 Ordynacji podatkowej) - "Termin uważa się za zachowany (...)" wskazuje, że odnosi się on do strony lub innych uczestników postępowania i ma w stosunku do nich charakter ochronny, nie ma zaś zastosowania do działań urzędu.

Z poczynionych wyżej rozważań wynika, że podstawowe w sprawie kwestie terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze oraz możliwość stosowania do czynności organów administracji publicznej art. 57 § 5 k.p.a. budzą poważne wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., odroczył rozprawę i postanowił jak w sentencji.