IV SAB/Wr 50/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-03-17	
Data wpływu	2015-01-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Anetta Chołuj
Henryk Ożóg /przewodniczący/
Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IOSK 1822/15	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 782; art. 1, art. 2, art. 4, art. 6; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia WSA Anetta Chołuj, sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w J. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami; II. stwierdza, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w J. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w J. na rzecz P. G. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 8 listopada 2014 r. P. G., redaktor naczelny dziennika "[...]" reprezentowany przez pełnomocnika procesowego wniósł skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku [...] (ZOPZ[...]) w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W motywach podano, że wnioskiem z dnia 7 października 2014 r. dziennikarz dziennika "[...]" K. M. wystąpił do ZOPZ[...] na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. Nr 5 poz. 24 ze zm. – dalej u.p.p.) o udzielenie informacji poprzez przesłanie kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZ[...] odbytych w roku 2014 r., w formie kserokopii przesyłką pocztową lub skanów pocztą email. Do dnia wniesienia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona, ani organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie, o których mówi u.d.i.p. Dalej podniesiono, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p. przedsiębiorcy i podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych oraz nie działające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów, informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Poprzedzający ten przepis art. 3a u.p.p., dodany do tej ustawy w wyniku jej nowelizacji dokonanej przez u.d.i.p., stanowi natomiast, iż w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p.

Z powyższych regulacji wynika, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie u.d.i.p. Zatem w świetle art. 3a u.p.p. dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku.

W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p., a tak jest w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Polski Związek [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 372 ze zm. - dalej "u.p.ł.") przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m. in.: zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Polski Związek [...] realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na Związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów, określonych w ustawie, winna być udzielana na wniosek tak prasy, jak i każdego obywatela RP na podstawie przepisów u.d.i.p.

Zatem przedmiotowy wniosek z dnia 7 października 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, pomimo, że pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez organ w trybie przewidzianym w u.d.i.p., a nie w trybie art. 4 u.p.p.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku [...] w J., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w razie nie podzielenia argumentów poniżej o jej oddalenie.

W motywach podano, że pismem z dnia "3" października 2014 r. K. M. wystąpił do ZOPZ[...] "we W." na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, o udzielenie informacji prasowej poprzez "Przesłanie kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZ[...] odbytych w latach 2014, w formie kserokopii przesyłką pocztową lub skanów pocztą email".

W dniu 15 października Zarząd Okręgowy wysłał do K. M. pismo w którym prosi o potwierdzenie, że jest on dziennikarzem Dz. [...].

Bez udzielania odpowiedzi na to pismo Zarząd Okręgowy otrzymał skargę na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej.

W ocenie skarżonego skarga jest przedwczesna i jako taka niedopuszczalna. ZOPZ[...] nie odmówił udzielenia odpowiedzi ani nie zwleka z odpowiedzią na zadane pytania w trybie Prawa prasowego. Dowodem jest dowód nadania.

Wskazując, że art. 4 ust. 3 ustawy prawo prasowe stanowi, iż w razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, a to dopiero otwiera termin do wniesienia skargi do sądu. Przedmiotowa sprawa nie spełnia zatem kryteriów do poddania jej ocenie merytorycznej przez Sąd Administracyjny. Odmowa bowiem nie nastąpiła.

Dopiero na żądanie redaktora naczelnego zostałaby sporządzona odmowa z zachowaniem wszelkich wymagań przewidzianych prawem prasowym, która jest zaskarżalna.

Przepis art. 4 ust. 3 jasno stanowi: "W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego", a więc najpierw organ "wstępnie określa się", iż nie udzieli informacji, w następnej kolejności redaktor naczelny żąda odmowy na piśmie i taką odmowę otrzymuje w terminie 3 dni. Taka odmowa jest zaskarżalna do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie bezsprzecznie niejaki K. M. wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie prawa prasowego.

Organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż nie miał obowiązku stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej (żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej) natomiast na gruncie ustawy Prawo prasowe instytucja skargi na bezczynność nie istnieje.

Jeśli jednak przyjąćby działanie skarżącego w ramach u.d.i.p. to otwartym staje się zagadnienie działania w ramach interesu publicznego - szczególnie istotnego. Podnieść należy, że w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r. (II SA/Wa 1721/05) Sąd uznał, że w zakresie dostępu do informacji publicznej interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa.

Wnioskodawca powinien przede wszystkim wykazać, że informacja której się domaga jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczy jedynie jego prywatnego interesu. Przyjęcie odmiennego rozumowania w konsekwencji prowadzić będzie do sytuacji gdy wystarczy sporządzenie wniosku w trybie prawa prasowego aby uzyskać niczym nie ograniczony jednak nieuzasadniony dostęp do informacji, w trybie jednak prawa dostępu do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl ust. 9 powołanego unormowania cytowanej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn, zm.), oraz partie polityczne. Zgodnie z normą ust. 3 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Polski Związek [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne na podstawie przepisów ustawy z 1995 – Prawo łowieckie, a przez to zobowiązany jest do udzielania prasie informacji publicznej (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2014 r. II SA/Ol 1070/13, Lex nr 1503962, oraz w Rzeszowie z dnia 12 sierpnia 2014 r., II SAB/Rz 39/14).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Art. ustawy zawiera przykładowy, otwarty katalog typowych informacji publicznych. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f u.d.i.p. informacja publiczna stanowi informację o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie ich działalności, kompetencjach oraz majątku, którym dysponują. Ponadto informację publiczną w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 stanowią informacje o zasadach funkcjonowania tych podmiotów; kwestii organizacyjnych. Stąd nie tylko informację dotyczącą realizacji wspomnianych obowiązków z zakresu administracji ale także dotyczących funkcjonowania tego podmiotu oraz kwestii organizacyjnych, sposobu finansowania tej działalności, ponoszonych wydatków związanych z funkcjonowaniem podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek z dnia 7 października 2014 r. o udzielnie informacji prasowej złożony przez K. M. pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5 poz. 24 ze zm.) u.p.p. K. M. powołał się w nim na upoważnienie redaktora naczelnego dziennika "[...]", wniosek posiada znak i nagłówek dziennika. Wnioskodawca, oświadczył, że jest dziennikarzem tego dziennika, wskazał jego dane teleadresowe, a jako podstawę prawną podał art. 4 ust. 1 u.p.p. Zatem nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że z wnioskiem o udzielenie informacji K. M. występował w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz dziennika "[...]".

Ponadto wskazać należy, że osoba, która w celach dziennikarskich chce otrzymać informację publiczną ma takie same uprawnienia w tym zakresie jako osoba działająca na podstawie ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie stosuje się w przypadku takiej osoby zapisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. np.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w: Lubinie z dnia 23 października 2012 r., I SA/Lu 372/12, Lex 1234349 w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2013 r. II SA/Bk 230/13, Lex nr 1288565).

Z powyższych względów należy uznać, że informacje żądane przez skarżącego posiadają status informacji publicznej. Dotyczą bowiem udostępnienia dokumentów związanych z funkcjonowaniem podmiotu i kwestii jego organizacji.

W sprawie jest bezsporne, że w zakresie żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia 7 października 2014 r. nie została załatwiona zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, to po stronie jego adresata zachodzi bezczynność. Należy jednak wyjaśnić, że uwzględniając skargę na bezczynność Sąd może jedynie zobowiązać organ do rozpoznania wniosku strony. Nie może natomiast rozstrzygać, czy żądana informacja winna być udzielona, czy też istnieją podstawy do załatwienia wniosku w inny sposób, bowiem nie w każdym przypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie, ze względu na ograniczenia prawa dostępu do informacji określone w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

W świetle przedstawionego, Sąd nie podzielił żądania dotyczącego odrzucenia skargi. Nie podzielił także zarzutu, że skarżący nie wykazał interesu publicznego warunkującego udostępnienie informacji. Obowiązek wykazania "interesu publicznego" dotyczy jedynie wnioskodawców żądających udostępnienia informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) – jednakże w niniejszej sprawie kwestia ta nie była przedmiotem oceny organu, który – w razie niewykazania przez wnioskodawcę takiego interesu – powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że Zarząd Okręgowego Polskiego Związku [...] w J. pozostawał w stanie bezczynności co zobowiązywało Sąd do orzeczenia jak w pkt. I wyroku na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie nie można przypisać organowi bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa, ponieważ zachowanie ZOPZ[...] w J. było wynikiem błędnej wykładni obowiązujących przepisów, a nie lekceważenie obowiązków nakładanych przez u.d.i.p.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt. III sentencji na podstawie art. 200 oraz 205 §1 p.p.s.a.

PM 08.04.2015 r.