Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2007 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania realizacji projektu "Ułatwianie startu młodym rolnikom" 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2006 roku; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego T. P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W zaskarżonym piśmie z dnia [...] marca 2006 r. znak [...] Zastępca Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. negatywnie rozparzył odwołanie T. P. od pisma Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2006 r. o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, złożonego w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

W uzasadnieniu zaskarżonego pisma z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzono, że pomoc może być przyznana rolnikowi, który po raz pierwszy stał się posiadaczem gospodarstwa rolnego, nie wcześniej niż 12 miesięcy przed podjęciem przez Agencję decyzji o udzieleniu pomocy. Według zaś Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako instytucji zarządzającej SPO, podjęcie decyzji o udzieleniu pomocy jest jednoznaczne z zawarciem umowy o dofinansowanie realizacji projektu.

Wniosek skarżącego poddano ocenie formalnej, zgodnie z kolejnością wpływu do Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji, na podstawie której stwierdzono, iż dokumenty są niekompletne oraz wymagają skorygowania, dlatego wezwano skarżącego do jego uzupełnienia. Po przekazaniu ostatniego załącznika, wniosek uzyskał status kompletności, ale ze względu na brak środków finansowych nie było możliwe podpisanie ze skarżącym umowy o sfinansowanie projektu, w związku z tym wniosek umieszczono na liście rezerwowej wniosków oczekujących. Na podstawie aktu notarialnego nabycia w drodze darowizny nieruchomości rolnych organ ustalił, iż skarżący stał się właścicielem tych nieruchomości w dniu 10 lutego 2005 r. Ostatnim więc możliwym dniem do podpisania umowy z Agencją na sfinansowanie złożonego we wniosku projektu, był 9 lutego 2006 r., ale do tego dnia Wielkopolski Oddział Regionalny Agencji nie dysponował środkami na sfinansowanie projektów z działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W związku z tym, w zaskarżonym piśmie z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzono, iż brak jest przesłanek do przywrócenia wniosku do ponownej oceny, z uwagi na dłuższy niż 12 miesięczny okres posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na omawiane pismo Zastępcy Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2006 r. T. P. wniósł o uchylenie go, jako decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy tok postępowania, wskazując iż skarżący dopełnił wszelkich formalności w terminie, spełniał zatem kryteria wymagane do uzyskania dofinansowania, natomiast organ nie rozpatrzył wniosku w terminie wskutek opieszałości i niezgodnego z prawem działania.

Sygn. akt IV SA/Wa 2349/06

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi, zamieszczając w uzasadnieniu odpowiedzi szeroką argumentację przemawiającą za nieuznaniem pism organów Agencji jako decyzji administracyjnych, do których miałyby mieć zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W tym względzie, organ powołał się również na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którymi odrzucono skargi w innych sprawach, ze wskazaniem na niedopuszczalność drogi sądowej przed sądem administracyjnym. Z ostrożności procesowej organ wniósł alternatywnie o oddalenie skargi, ze względu na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie tylko z przyczyn w niej podniesionych.

Zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonych rozstrzygnięć niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zaskarżone pismo Zastępcy Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2006 r. i poprzedzające je pismo Kierownika Biura Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji w P. są decyzjami administracyjnymi.

Charakter prawny takich pism, wydawanych w sprawach dotyczących działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w ramach realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" nie był dotychczas jednolicie rozumiany w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych, dlatego w jednej z rozpoznawanych spraw dotyczących odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił powiększonemu składowi sędziów tego Sądu zagadnienie prawne w zakresie stwierdzenia, czy rozstrzygnięcie odrzucające taki wniosek jest decyzją administracyjną czy aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa (art. 3 §2 pkt 1 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym). W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr

2

Sygn. akt IV SA/Wa 2349/06

116, poz. 1206, ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd stwierdził również, że przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju wskazują na istnienie wyraźnie wyodrębnionych dwóch etapów postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych, unormowanych osobno, w dwóch różnych ustępach art. 26 tej ustawy. Na pierwszy etap składa się postępowanie wszczęte na skutek wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych w ramach m.in. sektorowego programu operacyjnego. W tym etapie następuje rozpoznanie wniosku i etap ten kończy się wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy. Dopiero po pozytywnym dla strony rozstrzygnięciu, następuje drugi etap postępowania, którym jest zawarcie umowy określającej warunki finansowania projektu (art. 26 ust. 5 ustawy). W dalszej części uzasadnienia uchwały NSA stwierdził, iż decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 26 ust. 2 w/w ustawy jest niezbędną przesłanką do zawarcia umowy, o której mowa w art. 26 ust. 2 tej ustawy.

Biorąc pod uwagę okoliczność, że powołana uchwała powiększonego składu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydana została w analogicznej sprawie do obecnie rozpatrywanej, oraz mając na względzie art. 269 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację zawartą w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06, o odrzucaniu wniosku dotyczącego sfinansowania projektu w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w drodze decyzji administracyjnej. Przemawia za tym również pouczenie zawarte w piśmie Kierownika Biura Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2006 r. o dopuszczalności złożenia odwołania od tego pisma jako decyzji w terminie 14 dni roboczych. Pismo to zostało w związku z tym wysłane skarżącemu za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. To wskazuje, że również orzekający w pierwszej instancji Kierownik Biura Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji nie miał jasnego przekonania o charakterze wydanego rozstrzygnięcia.

Reasumując powyższe, odrzucenie wniosku skarżącego T. P. mogło nastąpić jedynie w formie decyzji administracyjnych wydawanych w instancyjnym postępowaniu administracyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zaś w art. 107 §1 kpa określono, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna, natomiast w sądowej praktyce orzeczniczej wskazuje się, że za decyzję administracyjną należy również uznać akt posiadający minimum tych elementów, jak oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis osoby uprawnionej do

3

Sygn. akt IV SA/Wa 2349/06

działania w imieniu organu, to w ocenie Sądu, pismo Kierownika Biura Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2006 r. oraz pismo Zastępcy Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2006 r., jako zawierające minimum wskazanych elementów, stanowią decyzje administracyjne, podlegające ocenie Sądu przez pryzmat zarówno podstaw prawnych, dotyczących działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", jak również przez pryzmat przepisów procedury administracyjnej.

Problematyka finansowania wniosków w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" uregulowana jest w przepisach prawa unijnego oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" (Dz.U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.).

Przyznawanie pomocy finansowej młodym rolnikom uregulowane zostało przede wszystkim w art. 8 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U. UE. L.99.160.80), określającym warunki, jakie rolnik powinien spełnić, aby otrzymać pomoc w formach określonych w art. 8 ust. 2 omawianego rozporządzenia. W art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/99 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.U. UE.L.04.153.30) wskazano natomiast, iż warunki dotyczące pomocy w podejmowaniu działalności przez młodych rolników, określone w art. 8 rozporządzenia Rady (WE) nr 1227/99, muszą być spełnione w chwili podjęcia indywidualnej decyzji o przyznaniu wsparcia. Decyzja ta, według art. 5 powołanego rozporządzenia Rady (WE) nr 817/2004 zostaje natomiast podjęta nie później niż w terminie 12 miesięcy po podjęciu działalności tak jak określają przepisy obowiązujące w Państwach Członkowskich.

Z powyższego wynika, iż rolnik wnioskujący o uzyskanie wsparcia w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", musi spełniać warunki do jego uzyskania w chwili podjęcia decyzji o przyznaniu takiego wsparcia. Decyzję tę wydaje się przy tym nie później, niż w terminie 12 miesięcy od podjęcia przez rolnika działalności rolniczej.

W świetle powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., omawiana decyzja, stosownie do art. 26 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, poprzedza zawarcie przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z rolnikiem umowy o dofinansowane projektu zgłoszonego do

4

Sygn. akt IV SA/Wa 2349/06

realizacji w ramach programu dotyczącego działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Również z pkt 3.1.2 załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U, Nr 207, poz. 2117 ze zm.), wydanego na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, wynika, że projekty zgodne z wszystkimi wymaganiami określonymi dla działania przyjmowane są do realizacji według kolejności złożenia (rejestracji) wniosków o dofinansowanie realizacji projektu, w ramach dostępnych środków, na podstawie umowy o dofinansowanie realizacji projektu zawartej między wnioskodawcą a ARiMR.

Powyższe wskazuje, iż realizacja wniosków o dofinansowanie w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" następuje w drodze umowy poprzedzanej decyzją wydawaną nie później, niż w terminie 12 miesięcy od podjęcia przez rolnika po raz pierwszy działalności rolniczej, gdy wniosek uznany zostanie za kompletny, zawierający wszystkie elementy wskazujące na spełnianie przez rolnika warunków do uzyskania wsparcia.

W rozpatrywanej sprawie, w decyzjach organów obu instancji, odrzucenie wniosku skarżącego uzasadniono stwierdzeniem posiadania i prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego przez dłuższy, niż 12 miesięczny okres od podjęcia działalności, do przyznania wsparcia. Wskazano przy tym na brak środków finansowych do zawarcia umowy we wskazanym terminie 12 miesięcy od podjęcia przez skarżącego działalności rolniczej.

Takie uzasadnienie odrzucenia wniosku nie znajduje jednak podstawy w omówionych powyżej regulacjach prawnych dotyczących działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Jeżeli bowiem wniosek skarżącego uznany został za złożony, jako kompletny, w terminie uzupełnienia go o ostatni brakujący dokument, tj. w dniu 25 października 2005 r., który to dzień przypadał przed upływem 12 miesięcznego okresu od podjęcia przez skarżącego działalności rolniczej - z akt wynika, iż w ocenie organów skarżący podjął działalność rolniczą w dniu 9 lutego 2005 r, jako w dniu nabycia nieruchomości rolnych na podstawie umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] - to stosownie do art. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., należało wydać decyzję przed upływem 12 miesięcy od podjęcia przez skarżącego działalności rolniczej, jako potwierdzającą jedynie spełnianie przez skarżącego wszystkich wymogów formalnych do uzyskania dofinansowania. Decyzja ta nie została jednak wydana we wskazanym terminie, lecz dopiero po jego upływie, z powołaniem się na okoliczność upływu tego terminu. Takie rozstrzygnięcie organów w sprawie narusza powołany art. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, co prowadzi do ich uchylenia.

5

Sygn. akt IV SA/Wa 2349/06

Odrębną natomiast kwestią jest możliwość zawarcia umowy o udzielenie wsparcia skarżącemu w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", z racji braku środków finansowych. Brak tych środków w chwili stwierdzenia, iż wniosek skarżącego jest kompletny nie pozwalał na zawarcie umowy o dofinansowanie realizacji projektu, ale też nie stanowił przeszkody do wydania decyzji, która miała poprzedzać zawarcie umowy, a która, jak to już wcześniej wskazano, i znajduje to potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., kończy jedynie etap weryfikacji wniosku w zakresie jego kompletności i terminowości złożenia. Dopiero na podstawie tej decyzji zawierana jest stosowna umowa o dofinansowanie realizacji projektu, gdy dostępne są jeszcze środki finansowe w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W decyzjach organów obu instancji odmiennie jednak uznano, iż brak środków finansowych uniemożliwiał wydanie samej decyzji, co nie znajduje, w ocenie Sądu, uzasadnienia w powołanych podstawach prawnych dotyczących działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić dopuszczalność jej rozstrzygania w aktualnym stanie prawnym, i stosownie do poczynionych ustaleń wydać stosowne rozstrzygnięcie, z zachowaniem wymogów jego uzasadnienia określonych w art. 107 kpa.