Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

Wojewoda [...]. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia B. B. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego, że budynek znajdujący się na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczony hipotecznie numerem [...] jest obecnie własnością następców prawnych dawnych właścicieli.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że B. B. wystąpiła do Prezydenta Miasta W. o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że zgodnie z dekretem z dnia 26 października 1945 r. budynek znajdujący się na gruncie przy ul. [...] w W. jest obecnie własnością następców prawnych jego dawnych właścicieli hipotecznych. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia wskazując, że wobec niezakończenia postępowania "dekretowego" nie jest możliwe w chwili obecnej wydanie zaświadczenia o treści wskazanej przez wnioskodawczynię.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem B. B. złożyła zażalenie. W jego uzasadnieniu podniosła, że Prezydent W. neguje jej interes prawny do uzyskania wnioskowanego zaświadczenia, w sytuacji gdy jest on organowi znany, bowiem "jest uczestnikiem postępowania o przywrócenie posiadania w świetle dekretu z dnia 7 marca 1948 r. toczącego się przed Sądem Rejonowym [...] Wydział Cywilny w W." sygn. akt [...]. Równocześnie skarżąca wskazała na konieczność złożenia zaświadczenia w wyżej wymienionej sprawie celem uniknięcia skutków "negatywnych dla rozstrzygnięcia". Podała, że bezspornym jest, iż w obecnym stanie rzeczy budynek na gruncie [...] w W. jest własnością byłych właścicieli, a zatem żądane zaświadczenie nie rozstrzyga kwestii będących przedmiotem postępowania, a jedynie stwierdza istniejący stan prawny. Uznała, że ze względu na konieczność złożenia takiego zaświadczenia w różnych organach sądowych jego niewydanie jest niezgodne z prawem.

Wojewoda [...] rozpatrując zażalenie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia, znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Organ II instancji szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy uzyskania przez spadkobierców byłych współwłaścicieli prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Podkreślił, że wobec nieprzywrócenia terminu do złożenia tzw. wniosku dekretowego Prezydent W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia1949 r. odmówił przyznania prawa własności czasowej do powyższej nieruchomości oraz stwierdził, że znajdujące się na gruncie budynki stały się własnością Gminy W. na mocy art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Na skutek późniejszych działań spadkobierców byłych współwłaścicieli orzeczenie to nie ostało się jednak w obrocie prawnym. Jednakże w niniejszym postępowaniu pozostało nadal nierozpatrzone odwołanie pełnomocnika byłej współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości od orzeczenia administracyjnego odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do niniejszego gruntu oraz nadal w obiegu prawnym istnieje również orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1949 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o własność czasową.

Organ odwoławczy powołując się na treść art. 217 § 1 i 2 kpa, stwierdził, że wydanie zaświadczenia określonej treści konkretnemu podmiotowi może być poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres wynika nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości spełnienia tego żądania przez organy administracji publicznej. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżąca domaga się wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy kwestia prawa własności do spornego budynku oraz kwestia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego następców prawnych dawnych właścicieli nie została jeszcze rozstrzygnięta. Sytuacja nie jest więc jasna i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz rozstrzygnięcia w formie decyzji. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby organ właściwy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze administracyjnej, potwierdzał poszczególne ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów w formie zaświadczenia. Dlatego też w przypadku, gdy nie zostało zakończone postępowanie "dekretowe", wydanie zaświadczenia o treści wskazanej przez zainteresowaną nie jest prawnie możliwe.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] października 2007 r.

Na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uzupełnioną pismem z dnia 17 stycznia 2008 r.) złożyła B. B. . Skarżąca wskazała, że podtrzymuje treść zażalenia od orzeczenia organu I instancji. Podkreśliła, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda stwierdza, iż "postępowanie w sprawie przyznania dzierżawy wieczystej nadal się toczy". Natomiast zgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. byli właściciele tracili własność budynków na objętym dekretem gruncie dopiero w momencie, kiedy "wniosek o dzierżawę wieczystą został prawomocnie odrzucony". Do tego momentu są natomiast, zdaniem skarżącej, "prawomocnymi właścicielami" przedmiotowego budynku. Skarżąca wyjaśniła, że żądane zaświadczenie jest jej konieczne do otwarcia dla budynku na nieruchomości [...] odrębnej księgi wieczystej, który to budynek obecnie nadal pozostaje wpisany do starej księgi o nr [...]. W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie obu zapadłych w sprawie postanowień, zobowiązanie Prezydenta W. do wydania zaświadczenia o żądanej przez nią treści oraz zobowiązanie Prezydenta W. do podpisania przedłożonej przez skarżącą umowy, której to kwestii organy nie rozpatrzyły w wydanych orzeczeniach.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie toczyło się na podstawie art. 217-220 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 kpa). Z treści przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. W wyroku z dnia 21 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1777/04 Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na wcześniejsze orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że na postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie bądź odmowę wydania zaświadczenia składają się czynności o charakterze materialno-technicznym. Nie można drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne, tj. przyznawać albo ograniczyć bądź pozbawić uprawnienia.

W rozpatrywanej sprawie organy nie kwestionowały istnienia po stronie skarżącej przymiotu strony, a więc posiadania przez nią interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Uznały jednak, że żądana treść zaświadczenia, które chciała uzyskać skarżąca, nie spełnia przesłanek z art. 218 kpa. Żądanie skarżącej zmierza bowiem do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ administracyjny kwestii spornej, niezależnie od wyniku toczącego się obecnie tzw. postępowania dekretowego. Należy przy tym podkreślić, że przedmiotem postępowania jest między innymi ustalenie, czy został skutecznie złożony wniosek o przyznanie własności czasowej do gruntu. Prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, że takie rozstrzygnięcie nie może być uzyskane w drodze zaświadczenia organu administracyjnego wydanego w trybie art. 217 i 218 kpa. Dodatkowo Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie wdając się obecnie w ocenę skuteczności dokonanej przez skarżącą dopiero na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008 r. modyfikacji treści żądanego zaświadczenia, zauważa, że stanowisko organów orzekających można również skutecznie odnieść do "nowej" treści żądanego przez skarżącą zaświadczenia (pismo skarżącej w aktach sądowych sprawy k-49).

Nadto wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. j. z 2001 r. Dz. U. Nr 124, poz. 1361, ze zm.) w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości prowadzi się księgi wieczyste. Prowadzenie ksiąg wieczystych należy do właściwości sądów rejonowych. Przepisy te oznaczają, że księgi wieczyste stanowią urzędowy rejestr praw rzeczowych na nieruchomości i spełniają one rolę ewidencji prowadzonej przez właściwy sąd rejonowy nie zaś przez organ administracji publicznej, zaś podmiotem uprawnionym do wydawania wypisów potwierdzających aktualny stan prawny danej nieruchomości (również budynkowej) jest jedynie właściwy sąd powszechny.

Nie pozostawia wątpliwości fakt, że organ nie mógł w formie zaświadczenia potwierdzić, jak żądała przed organem administracji skarżąca we wniosku z dnia 24 września 2007 r., że "zgodnie z dekretem z dnia 26.10.1945 art. 1, art. 5 i art. 8 (o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz. U. RP Nr 50, poz. 279) i pozostałe przepisy, budynek znajdujący się na gruncie przy ulicy [...] jest obecnie zgodnie z prawem własnością następców prawnych właścicieli uwidocznionych w Hip [...] ...". Uwzględnienie żądania skarżącej nie mieściło się bowiem w prawnych ramach zaświadczenia, którego istotą jest nie ocena, nie weryfikacja, a informacja oparta na posiadanych przez organ danych. Zwrócił na tę kwestię uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 kwietnia 2003 r., sygn. akt III RN 51/02, publ. Wokanda 2004/1). Skoro zatem istnienia określonego stanu prawnego organ nie stwierdził, a zmierzające do tego ustalenia postępowania administracyjne nadal trwają, obowiązany był wydać postanowienie odmowne, o którym mowa w art. 219 kpa.

Nadto wyjaśnić należy, że Sąd nie mógł rozważyć wniosku skarżącej o zobowiązanie Prezydenta W. do podpisania przedłożonej przez skarżącą umowy dzierżawy. Nie wdając się również w tym wypadku w ocenę zasadności tego wniosku należy podkreślić, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) regulujące m.in. właściwość sądów administracyjnych nie pozwalają na kształtowanie przez Sąd stosunków cywilnoprawnych stron (art. 1). Takie działanie stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję sądu administracyjnego w sferę stosunków cywilnoprawnych zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych (art. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny).

Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.