Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot -Mładanowicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 20 lutego 2008 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. W. i B. W., z dnia 12 grudnia 2007r., o stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej znajdującej się w S. przy ul. [...] postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania wniosku

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w S. z dnia [...], nr [...] o przejęciu nieruchomości rolnej na własność Państwa.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że postanowieniem z dnia [...], nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powołując się na przepis art. 65 § 1 w związku z art. 17 k.p.a. przekazał według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do załatwienia wniosek J. W. i B. W. dotyczący zbadania legalności przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej znajdującej się w S. przy ul. [...], stanowiącej byłą własność J. M., matki wnioskujących.

Jak wynika z przedłożonych przez wnioskujących dokumentów, przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] o przejęciu nieruchomości rolnej na własność Państwa, wydanego na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz.71).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało, że nie jest właściwe do załatwienia niniejszego wniosku.

Kolegium podniosło, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W razie zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia.

Kolegium stwierdziło, że podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OW 57/06, zgodnie z którym sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstw rolnych przez Państwo należą obecnie do Agencji Nieruchomości Rolnych, a organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstw rolnych jest - stosownie do art. 17 pkt 2 i 3 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W odpowiedzi na wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że z art. 5 pkt 7 lit. b/ ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) wynika, iż należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego zadania i kompetencje określone w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. dotyczące orzekania w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa - przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej jako zadania własne.

Powyższy przepis skreślony został przez art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.). Po tej zmianie ustawodawczej, omawiana kwestia orzekania w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa nie została przypisana żadnemu organowi. W obowiązującym systemie prawnym brak jest materialnoprawnej podstawy odpowiadającej art. 9 ust. 3 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zgodnie jednak z art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), do właściwości starosty przechodzą, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej - określone w przepisach zadania urzędów rejonowej administracji ogólnej. Dlatego też należy przyjąć, iż kompetencje do orzekania w omawianej kategorii spraw w I instancji przeszłyby obecnie na starostę, a odwołania od decyzji starosty byłyby rozpatrywane przez samorządowe kolegia odwoławcze. W myśl bowiem art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w tym starosty - są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W niniejszej sprawie brak jest jednak przepisów szczególnych, które stanowiłyby o właściwości innych organów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) rozstrzygają m.in. spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie, między tymi organami występuje wówczas spór pozytywny, bądź każdy z organów uważa się za niewłaściwy, a więc dochodzi w sprawie do sporu negatywnego. Z takim właśnie sporem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Spór negatywny, który powstał między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczy kwestii, który z tych organów jest właściwy do rozpoznania wniosku J. W. i B. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w S. z dnia [...], na mocy którego przejęto na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1958 r. Nr 17, poz. 71) na własność Państwa nieruchomość rolną znajdującą się w S. przy ul. [...]. Z powołanego przepisu wynika, że o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa jako organ pierwszej instancji orzekał organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej.

W myśl art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. O tym jakie organy są organami wyższego stopnia przesądza treść art. 17 k.p.a. Kryteria zawarte w tych przepisach pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy ono decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane. Dodatkowe wątpliwości występują w przypadku, gdy jednocześnie - tak jak w rozpoznawanej sprawie - w prawie materialnym przestał istnieć ten rodzaj spraw, których dotyczyły decyzje objęte postępowaniem nadzorczym.

Zgodnie z powszechnie akceptowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98 (OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293) właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia.

Rozpoznawany w niniejszej sprawie spór o właściwość dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] o przejściu nieruchomości rolnej na własność Państwa, wydanego na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71). Powołany przepis stanowił, że o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej.

Podnieść należy, że w dacie wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji nie obowiązywał już art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r., który stanowił podstawę przejęcia nieruchomości rolnej, bowiem został on uchylony ustawą z dnia 10 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 107, poz. 464) w związku ze skreśleniem z dniem 1 stycznia 1992 r. rozdziałów pierwszego i drugiego ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.

Ponadto zauważyć trzeba, że w związku z reformą administracji przeprowadzoną w 1990 r., na mocy art. 5 pkt 7 lit. b/ ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) orzekanie o sprawach przejęcia nieruchomości rolnych na rzecz Państwa na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1989 r. Nr 10, poz. 56) - należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - przeszło do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Stosownie zaś do art. 36 ust. 1 ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123 ze zm.) rejonowymi organami administracji rządowej ogólnej byli wówczas kierownicy urzędów rejonowych.

Jak wcześniej podniesiono art. 9 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., który stanowił podstawę przedmiotowej decyzji nie obowiązuje od dnia 1 stycznia 1992 r., ze wskazaną datą przestała więc istnieć podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w omawianych sprawach. W reformujących administrację publiczną - ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) i ustawie z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126) nie uregulowano kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed dniem 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność państwa w omawianym trybie i taki stan prawny istnieje nadal.

W ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24) przewidziano w art. 58 ust. 2 możliwość przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej. Decyzje w tym przedmiocie, od nowelizacji ustawy w 1992 r. (Dz.U. z 1992 r. Nr 58, poz. 280), z dniem 21 sierpnia 1992 r. przekazane zostały do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a następnie zadania te przejęła Agencja Nieruchomości Rolnych, do której należy gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w tym także nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Państwa na podstawie decyzji administracyjnych.

Skoro w obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości rolnej przez Państwo właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych, to organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa, podjętych wcześniej na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych, należy poszukiwać poprzez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. Według art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464 ze zm.) nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z art. 8 i 9 ust. 2 tej ustawy organem Agencji jest jej Prezes, który kieruje Agencją i reprezentuje ją na zewnątrz. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa jest - stosownie do art. 17 pkt 3 k.p.a. - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.