VI SA/Wa 101/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-05-06	
Data wpływu	2008-01-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Wieczorek
Halina Emilia Święcicka
Jolanta Królikowska-Przewłoka /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Sygn. powiązane	II GSK 974/08	
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 7, 77 & 1 , 107 & 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2008 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego S. O. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nakładającą na S. O., skarżącego w niniejszej sprawie, karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 8 lutego 2007 r. w W. przy ul. T., stacja benzynowa S. - przeprowadzono kontrolę pojazdu m-ki M. o nr rejestracyjnym [...]. Kierujący pojazdem R. M. wykonywał regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym na trasie L. – W. na rzecz S. O. wykonującego działalność gospodarczą pod firmą "C.".

Stwierdzono, iż w trakcie kontrolowanego przejazdu kierowca wysadził pasażerów na przystanku przy S. oraz przy N.. Kierowca nie dojechał do końcowego przystanku przy ul. J., przejeżdżając A. do T. - stacja benzynowa S.. Powyższe stwierdzono na podstawie dokumentacji filmowej. Organ stwierdził wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących : ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

W trakcie czynności kontrolnych przesłuchano w charakterze świadka R. M., który zeznał, iż nie dojechał na przystanek końcowy przy ul. J., gdyż wszystkich pasażerów wysadził wcześniej i nie wiedział, że trzeba zatrzymać się na końcowym przystanku. Odmówił odpowiedzi na pytania dlaczego wysadził po drodze pasażerów - przy M. oraz przy N., oraz dlaczego zamiast na przystanek na ul. J. skierował się na stacje benzynową przy ul. T.. Do protokołu dołączono wystawione dla skarżącego zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, wypis z licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, rozkład jazdy na linii L. – W., wykaz obowiązków i plan pracy kierowcy.

Pismem z dnia 9 lutego 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego powiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczył stronę o przysługującym na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów oraz prawie do zgłaszania żądań. Jednocześnie organ wezwał skarżącego do wyjaśnienia, dlaczego kierowca kontrolowanego pojazdu R. M. nie dojechał do przystanku końcowego przy Al. J. zgodnie z okazanym rozkładem jazdy, oraz dlaczego pasażerowie na ww. trasie wysiadali poza wyznaczonymi przystankami. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie organu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm. - dalej zwana u.t.d.), Ip. 2.2 lit. 3 załącznika do tej ustawy, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych, za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z okazanym zezwoleniem oraz rozkładem jazdy przedsiębiorca wykonując przewóz drogowy na linii L. –W. może zatrzymać się tylko na przystanku w L. - ul. R. i Al. W. przy Z. oraz w W. - Al. J.. Kierowca wykonujący przewóz na powyższej linii zatrzymał się na przystankach nieokreślonych w rozkładzie jazdy oraz nie dojechał do przystanku końcowego w W. - Al. J.. Cytując stosowne przepisy u.t.d. wywodził, iż taki stan rzeczy skutkować musi nałożeniem wskazanej w decyzji kary pieniężnej.

W odwołaniu, od powyższej decyzji skarżący podniósł, iż sytuacje, w których wysadza się pasażerów na przystanku nieujętym w rozkładzie jazdy mają miejsce sporadycznie, zawsze mają charakter wyjątkowy i są usprawiedliwione nadzwyczajnymi okolicznościami, sytuacją albo stanem wyższej konieczności oraz słusznym interesem obywateli (stanem zdrowia pasażerów proszących o zatrzymanie pojazdu, ich niepełnosprawnością lub innymi ważnymi względami). Wskazał, że organ rozpatrując sprawę winien kierować się zasadą zobowiązującą go do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, który zezwala na zatrzymanie pojazdu i wysadzenie pasażera poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy w większej liczbie przypadków niż sytuacja albo stan wyższej konieczności. Niezbadanie przez organ okoliczności, uzasadniających ewentualne opuszczenie pojazdu przez niektórych pasażerów w innym miejscu niż na przystanku określonym w rozkładzie jazdy, uniemożliwiło .zdaniem stronyj uwzględnienie słusznego interesu obywateli, który uzasadniał zakwestionowane przez kontrolujących zachowanie kierowcy. Zachowanie to, w istocie nie miało cech bezprawności i nie mogło uzasadniać nałożenia na firmę surowych sankcji. Fakt niedojechania do przystanku końcowego kierowca wyjaśnił pilną potrzebą skorzystania z toalety, oraz tym, że w autobusie nie było już żadnego pasażera. Kierowca wiedział, że tego dnia Inspektorzy WITD w W. prowadzą kontrole i nie pozwalają zostawić autobusu na Al. J. tylko nakazują natychmiast odjeżdżać, dlatego pojechał bezpośrednio na stację benzynową. Skarżący zwrócił także uwagę, iż nowelizacją ustawy o transporcie drogowym z dnia 26 kwietnia 2007r., dodano ust 4, który określa, że postępowania wobec przedsiębiorcy nie wszczyna się jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Powołując się na orzecznictwo NSA dowodził, iż organ dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa polegającego na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Zarzucił organowi szykanowanie jego firmy, które polegało na wielokrotnym, w krótkim okresie czasu kontrolowaniu, pojazdów należących do przedsiębiorstwa.

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18b ust. 1 pkt. 2, 3, 7, ust. 2 pkt. 2, 3, 5, art. 20 ust. 1 i 1a, art. 22 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt. 2 i 8 u.t.d oraz Ip. 2.2. ust. 3 załącznika do tej ustawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

W uzasadnieniu organ, podniósł, iż w sprawie zostało ustalone, że w dniu kontroli był wykonywany przewóz drogowy na linii regularnej L.-W.. Na podstawie dokumentacji filmowej wykonanej w dniu kontroli zostało ustalone, że skontrolowany pojazd marki M. o numerze rejestracyjnym [...] zatrzymał się na przystanku obok S. -oraz na przystanku przy N.. W ocenie organu w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie nie znajdują się dowody wskazujące na zaistnienie podnoszonych przez stronę w odwołaniu, okoliczności wskazujących na zaistnienie stanu wyższej konieczności. Kierowca w trakcie zeznań nie wymienił żadnych okoliczności wskazujących na przyczynę popełnienia naruszenia. W rozkładzie jazdy będącym załącznikiem do okazanego podczas kontroli drogowej wypisu nr 13 z zezwolenia nr [...] nie zostały przy tym wskazane wyżej wymienione przystanki, na których zatrzymał się skontrolowany kierowca.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 7, art. 18b ust. 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 w zw. z art. 92 ust. 1, oraz w zw. z treścią Ip. 2.2 ust. 3 załącznika do u.t.d., poprzez błędne ich zastosowanie w sytuacji, kiedy zatrzymanie się kierowcy poza przystankiem wyznaczonym rozkładem jazdy, było podyktowane wyjątkowymi okolicznościami;

- art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, poprzez niezgodne z prawem zebranie części materiału dowodowego w sprawie, oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że kierowca zatrzymywał się na "nie wyznaczonych przystankach";

- art. 7 Kpa, poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie liczący się z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wywodził, powołując się na treść art. 50, 70 i 73 u.t.d., iż zbieranie informacji w drodze czynności wywiadowczych, tj. polegających na uzyskiwaniu, gromadzeniu, przetwarzaniu informacji na temat osób, w formie niejawnych czynności operacyjno - rozpoznawczych może być dopuszczone wyjątkowo, jeśli przepis rangi ustawowej tak stanowi. Wskazał, że nie znajduje podstawy prawnej do podejmowania ww. czynności, zarówno w przepisach ustawy o transporcie drogowym, jak również w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym. W jego ocenie "śledzenie" i filmowanie przez Inspektorów WITD poruszającego się pojazdu firmy transportowej, nie znajduje umocowania w żadnym przepisie rangi ustawowej. Z tych powodów skarżący zakwestionował moc dowodową zarejestrowanego na płycie DVD obrazu, który dokumentował fakt zatrzymywania się przez obwinionego na przystankach niewyznaczonych dla firmy C. uznając, że nie mogą one stanowić dowodu w sprawie.

Skarżący ponownie podniósł, że art. 18b ust. 1 pkt 3) u.t.d należy interpretować, przede wszystkim z uwzględnieniem interesu pasażerów korzystających z usług firmy transportowej. W takim przypadku karanie skarżącego -przedsiębiorcy za wysadzenie pasażera, gdy pasażer o to prosi, lub wręcz tego żąda, jest niezgodne z wykładnią systemową ustawy o transporcie drogowym, oraz podstawowym założeniem wykładni prawa, co do tego, że ustawodawca jest racjonalny. Powołał się w tym zakresie na opinię prawną z dnia 2 października 2005r. sporządzonej, w Biurze Analiz Sejmowych oraz orzeczenie SKO w L. z dnia [...] grudnia 2006 r. potwierdzające, w jego ocenie, takie stanowisko.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zaprezentowaną w trakcie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje :

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Rozpoznając skargę według powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Wskazany w podstawie materialno-prawnej decyzji art. 18b ust. 1 pkt 2,3,7 i ust. 2 pkt 2, 3 i 5 powołanej ustawy jest w swej treści jednoznaczny ustanawiając w sposób czytelny zasady obowiązujące przy świadczeniu przewozów regularnych osób w tym zakaz zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy, stanowiącym załącznik do zezwolenia, o którym mowa w art. 18 tej ustawy.

Naruszenie warunków określonych w powyższym zezwoleniu dotyczącym wyznaczonych przystanków podlega, zgodnie z Ip. 2.2., ust. 3 załącznika do ww. ustawy karze pieniężnej w wysokości 3.000 zł.

Rzeczą organu tak I jak i II instancji było zatem ustalenie, czy w przypadku kontrolowanego przewozu doszło do naruszenia warunków zezwolenia w takim

zakresie.

Każdy z organów poczynił takie ustalenia stwierdzając, iż kierujący pojazdem zatrzymał się na przystanku obok S. i na przystanku na N., które to przystanki nie zostały w rozkładzie jazdy, wskazane.

Strona uznaje, iż zarejestrowany obraz na płycie DVD na okoliczność zatrzymania się przez kierującego ww. pojazdem przystankach nie objętych rozkładem jazdy nie stanowi dowodu w sprawie, bo nie doręczono jej postanowienia w przedmiocie kontroli, a żaden z przepisów nie uprawnia do prowadzenia czynności niejawnych i w konsekwencji skutkuje niezgodnym z prawem zebraniem materiału dowodowego i jego błędną oceną. Zarejestrowanie na płycie DVD obrazu rejestrującego zatrzymywanie się pojazdem na niewyznaczonych przystankach nastąpiło zatem, zdaniem strony, z naruszeniem prawa, bo bez jej poinformowania o tej czynności.

Skarżący nie podważył, jednak w istocie, ustaleń organu co do naruszenia warunków zezwolenia w powyższym zakresie, a na rozprawie w sposób jednoznaczny te ustalenia potwierdził.

W tym zatem zakresie zarzuty skargi co do błędnej oceny materiału dowodowego nie znajdują uzasadnienia.

W związku z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego i zasadą państwa prawnego krytycznie należy odnieść się do przyjętej przez organ praktyki dokonywania czynności rejestracji przejazdu na płycie DVD bez poinformowania strony o dokonywanych czynnościach kontrolnych, niemniej jednak wobec przyznania przez stronę trafności ustaleń co do zatrzymywania się poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy, to tylko powyższa wadliwość nie może skutkować uwzględnieniem skargi.

Mimo zawartego w art. 18 b powołanej ustawy kategorycznego zakazu zatrzymywania się i wysadzania pasażerów poza przystankami objętymi rozkładem jazdy nie można, na co zwraca uwagę skarżący, wykluczyć sytuacji uzasadniających zastosowanie zasady wyrażonej w art. 7 kpa i dopuszczenie sytuacji wysadzania pasażerów w innych miejscach niż wskazane w tym rozkładzie jazdy bez skutku w postaci nałożenia kary, o której mowa w lp. 2.2 ust. 3 załącznika do tej ustawy. Organ chociaż wprost swego stanowiska w powyższym zakresie nie przedstawił to jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż przyjętej przez stronę wykładni powołanego przepisu ustawy o transporcie drogowym nie wykluczył. Uznał jednak, iż nie ma dowodu na to, że zatrzymanie pojazdu było spowodowane szczególną sytuacją.

W tym zakresie organ sprawy, stosownie do obowiązującej procedury administracyjnej w szczególności art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa nie wyjaśnił: wprawdzie kierowca prowadzący pojazd w chwili kontroli podał, że nie dojechał na przystanek końcowy, bo pasażerów wysadził wcześniej i że nie wiedział o konieczności zatrzymania na końcowym przystanku.

W odwołaniu strona twierdzi jednak, że przyczyną była także konieczność pilnego skorzystania przez kierowcę z toalety. Do tej kwestii organ odwoławczy się nie odniósł, a sam fakt, iż w zeznaniach kierowca tej okoliczności nie uwzględnił nie może przesądzać o tym, iż nie miała ona miejsca. Mieć na uwadze należy bowiem, iż świadek był słuchany w czasie kontroli pojazdu, co często skutkuje nerwowością i emocjami w reakcjach i rzutuje na szczegółowość składanych zeznań. Kwestia odmowy podania przez świadka przyczyn zatrzymania pojazdu poza przystankami, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, także nie zwalnia organu od wyjaśnienia sprawy w tym zakresie przez organ.

Treść zawiadomienia z dnia 9 lutego 2007 r. daje podstawy do przyjęcia, iż po stronie organu I instancji była świadomość co do niepełnego wyjaśnienia sprawy w tej części tylko na podstawie zeznań świadka. Zawiadomienie zawiera bowiem uzasadnienie art. 50 § 1 kpa i art. 77 § 1 kpa wezwanie strony do wyjaśnienia dlaczego kierowca w dniu kontroli nie dojechał do przystanku końcowego i dlaczego pasażerowie wysiadali poza wyznaczonymi przystankami. Strona odpowiedzi nie udzieliła. Jednakże, jeżeli nie zostały wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy organ może w trybie art. 86 kpa przesłuchać stronę. Wprawdzie organ nie jest zobligowany do przeprowadzenia takiego dowodu, jednakże obowiązkiem organu jest skorzystanie z wszelkich przewidzianych procedurą administracyjną możliwości wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. Rezygnacja z przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony może skutkować zarzutem, w tym przypadku zasadnym, naruszenia art. 7, 77 § 1 kpa.

Organ II instancji bezkrytycznie jednak uznał, iż postępowanie przed Wojewódzkim Inspektorem Transportu Drogowego zostało przeprowadzone prawidłowo z pełnym wyjaśnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W tym stanie rzeczy uzasadniony jest zarzut naruszenia prawa procesowego tj. w/powołanych przepisów i art. 107 § 3 kpa. Podnieść nadto należy, że ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 98, poz. 661) znowelizowana została ustawa o transporcie drogowym i w ramach tej nowelizacji dodano ust. 7 w art. 93. Przepis ten wszedł w życie z dniem 20 czerwca 2007 r. (art. 6 ustawy nowelizacyjnej). Z przepisu tego wynika, iż w przypadku stwierdzenia, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy (w tym przypadku skarżący) nie mógł przewidzieć winno dojść do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Odwołanie wpłynęło w maju 2007 r., ale zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] listopada 2007 r. Organ II instancji rozpatrując odwołanie skarżącego nie dokonał oceny w zakresie możliwości zastosowania powyższego przepisu, a w tym zakresie również przesłuchanie strony było niezbędne. Ten stan rzeczy także potwierdza zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rzeczą organu II instancji będzie zatem ponowne rozpoznanie odwołania z uwzględnieniem powyższych wskazań.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a. i przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).