Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tamo (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Roman Ciąglewicz Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 r. sygn. akt! SA/Wa 604/06 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego postanawia: zamkniętą rozprawę otworzyć, a następnie odroczyć na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: Czy policjantowi, któremu na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) przyznano lokal mieszkalny, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, przysługuje określone w art. 92 ust 1 ustawy o Policji prawo do równoważnika pieniężnego, jeżeli na skutek zdarzeń późniejszych, przyznany lokal mieszkalny przestał odpowiadać normom zaludnienia lokali mieszkalnych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884)?

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 czerwca 2006 r., II SA/Wa 604/06 uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...], nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd stwierdził, że uprawnienia mieszkaniowe policjantów regulują przepisy Rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58 ze zm.). W art. 88 ust. 1 przyjęto ogólną zasadę, zgodnie z którą policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Realizacja tego prawa może przybrać formę administracyjnego przydziału lokalu mieszkalnego, udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie (art. 94 ust. 1) lub wypłaty równoważnika pieniężnego za jego brak (art. 92 st. 1). Natomiast art. 95 ust 2 ustawy, także zawarty w tym rozdziale, stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Nie można więc przydzielić policjantowi lokalu mieszkalnego, jeżeli posiada lokal mieszkalny odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zaś policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, może zatem otrzymać wymieniony w art. 92 ust. 1 równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. Wykładnia systemowa pozwala na przyjęcie takiej interpretacji tego przepisu. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wielu wyrokach o takim samym stanie faktycznym i prawnym, m.in. w wyroku z dnia 23 lipca 1999 r., w sprawie o sygn. akt I SA 866/98 ustalił, że "Policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego współmałżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej".

Sygn. akt I OSK 1709/06

Skargą kasacyjną złożoną przez Komendanta Głównego Policji zaskarżono w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 czerwca 2006 r., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 92 ust. I ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez przyjęcie, że posiadanie przez policjanta lokalu mieszkalnego o powierzchni mniejszej, niż przysługujące mu normy zaludnienia powoduje powstanie po jego stronie prawa do równoważnika pieniężnego za brak takiego lokalu, pomimo wyraźnego brzmienia tego przepisu.

Wskazując na powyższe wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi 2) ewentualnie o przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości składowi poszerzonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz 3) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że Z. S. w dacie wydawania rozstrzygnięć administracyjnych byt funkcjonariuszem w służbie stałej, zamieszkałym wraz z żoną i synem w lokalu mieszkalnym w Krakowie o powierzchni mieszkalnej [...] m2, który uzyskał na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].11.1985 r. wydanej przez Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K.. Obecnie lokal ten pozostaje w dyspozycji organów Policji. Organy obu instancji odmówiły przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu wychodząc z założenia, iż posiada on lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby.

W swoim uzasadnieniu Sąd I instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.07.1999 r., sygn. akt I SA 866/98 oraz wskazał, iż właściwą wykładnią art. 92 ust. I ustawy o Policji jest metoda interpretacji systemowej przez art. 95 tejże ustawy. Według Sądu nie można przydzielić policjantowi lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zaś policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, może zatem otrzymać wymieniony w art. 92 ust. I ustawy równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej.

Zdaniem organu taka rozszerzająca wykładnia art. 92 ust.1 ustawy o Policji dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest błędna. Przede wszystkim

Sygn. akt I OSK 1709/06

należy zwrócić uwagę, iż zastosowana metoda wykładni rozszerzającej nie powinna mieć zastosowania do świadczeń publicznych o naturze przywilejów, które mają charakter wyjątkowy i wymagają enumeratywnej specyfikacji. Treść art. 88 ust. 1 i treść art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jest zróżnicowana pod względem semantycznym przez co nie można utożsamiać pojęć użytych przez ustawodawcę (prawo do lokalu mieszkalnego zgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, prawo do równoważnika za brak lokalu). O ile w przepisie art. 88 ust. I ustawy o Policji ustawodawca wyraźnie zakwalifikował pojęcie lokalu mieszkalnego poprzez dodanie w dalszej części przepisu sformułowania o normach "zaludnienia", o tyle w treści art. 92 ust. I ustawy o Policji ustawodawca użył tylko pojęcia "lokal mieszkalny" bez dalszego wskazania koniecznych jego cech, poprzez użycie takich określeń, jakich użył w art. 88 ust. I ustawy o Policji. Według organu należy wyjść z założenia racjonalności działania ustawodawcy i przyjąć, że gdyby ustawodawca chciał związać określenie "lokalu mieszkalnego" użyte w art. 92 ust. I ustawy o Policji, z treścią nadaną mu w art. 88 ust. I, to wówczas albo powtórzyłby w tym przepisie w sposób normatywny wyraźnie, związania pojęcia lokalu mieszkalnego z normami zaludnienia, bądź dokonałby odesłania np.: "...lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 ust. I ustawy...". Skoro ustawodawca tego nie uczynił, brak jest podstaw do przypisywaniu mu tego zamiaru i tym samym brak jest podstaw do dokonywania wykładni przepisu z uwzględnieniem tych elementów, których w tym przepisie nie ma. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, iż przesłanką wyłączającą prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu jest brak lokalu mieszkalnego o powierzchni odpowiadającej co najmniej normom zaludnienia, gdyż z samej treści przepisu wynika, że przesłanką ujemną do przyznania takiego równoważnika jest już posiadanie lokalu mieszkalnego, a okoliczność dotycząca jego powierzchni poniżej norm zaludnienia nic jest objęta treścią tego przepisu.

Nadto należy zauważyć, iż dokonana przez Sąd wykładnia przepisu art. 92 ust.1 i art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. I powołanej ustawy jest niedopuszczalna z uwagi na odrębny charakter prawny instytucji prawa do lokalu i zastępczej formy jego realizacji (pomocy finansowej), a przejściowej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych policjantów w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Brak uprawnień do omawianego równoważnika nie pozbawia policjanta prawa do lokalu mieszkalnego

Sygn. akt I OSK 1709/06

(pomocy finansowej). Natomiast realizacja uprawnień do lokalu (pomocy finansowej) bądź braku tego prawa wyłącza możliwość przyznania spornego świadczenia.

Jednocześnie podniesiono, że argumentację organu w zakresie wykładni cyt. wyżej przepisów prawa podzielają inne składy Wojewódzkich Sądów Administracyjnych - por. np. wyroki: z dnia 18.04.2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1353/05, z dnia 14.04.2006r. sygn. akt I SA/Wa 1667/05, z dnia 5.07.2006r, sygn. akt II SA/Wa 715/06.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby regulują przepisy ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U Nr 100, poz. 918). Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przepis § 1 ust. 1 pkt. 1 powołanego rozporządzenia stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż decyzją Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. przydzielono skarżącemu lokal mieszkalny, spełniający w dacie wydania decyzji wymagane normatywy powierzchni mieszkalnej. Jak również oczywistym jest, że w czasie złożenia przez niego wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, skarżący posiadał przydzielony z zasobów mieszkaniowych Policji lokal mieszkalny, który nie spełniał normatywów powierzchniowych dla 3 norm zaludnienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego we wskazanym stanie faktycznym ww. przepisy, regulujące zasady przyznawania równoważnika pieniężnego

Sygn. akt I OSK 1709/06

za brak lokalu mieszkalnego, można stosować wprost, bez konieczności stosowania wykładni funkcjonalnej czy systemowej. Powołany art. 92 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia pozbawia policjanta prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, jeżeli przydzielono mu decyzją administracyjną lokal mieszkalny. Gwarantowane w ustawie o Policji prawo policjanta do lokalu zostało bowiem w takim przypadku zrealizowane. Funkcjonariuszowi, któremu przydzielono lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji, i który w czasie pełnienia służby nabył prawo do dodatkowej normy (dodatkowych norm) zaludnienia, a więc do lokalu o większej powierzchni, przysługuje prawo do zmiany posiadanego lokalu mieszkalnego na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a więc prawo do modyfikacji nabytego już uprawnienia. Uprawnienie to może być realizowane tylko i wyłącznie poprzez przydział lokalu o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej i użytkowej. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma bowiem charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający funkcjonariusza. Przedmiotowy równoważnik pieniężny nie może natomiast stanowić świadczenia o charakterze rekompensacyjnym za uciążliwości związane z zamieszkiwaniem lokalu "z przydziału służbowego" o mniejszym niż przysługującym metrażu.

Zaprezentowana interpretacja znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni celowościowej. Zapewnienie funkcjonariuszowi przez organ Policji lokalu mieszkalnego, który następnie, wskutek zdarzeń późniejszych, przestał odpowiadać normom zaludnienia lokali mieszkalnych oraz wypłacanie równocześnie świadczenia pieniężnego, powodowałoby stworzenie nieposiadającej oparcia w obowiązujących przepisach sytuacji, która jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Odmienny pogląd doprowadziłby do usankcjonowania realizacji dwóch wykluczających się wzajemnie uprawnień wobec tego samego funkcjonariusza. Mówiąc innymi słowy, gdyby uznać, że w prezentowanym stanie faktycznym przysługuje mu również równoważnik pieniężny za brak takiego lokalu, to oznaczałoby to, że policjant ma prawo do dwóch świadczeń za to samo. Tak więc funkcjonariusz, którego prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej zostało zrealizowane fizycznie (poprzez przydział lokalu, odpowiadającego normom zaludnienia), otrzymywałby jednocześnie uprawnienie akcesoryjne, które jest przewidziane jedynie w sytuacji, gdy w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości

Sygn. akt I OSK 1709/06

pobliskiej, ani on sam, ani członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji).

Powyższa wykładnia (gramatyczna i celowościowa) nie znajduje jednak potwierdzenia na gruncie reguł wykładni systemowej. Można bowiem również wywodzić, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych.

Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, a mianowicie pomoc finansowa - art. 94 ust. 1 ustawy oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego - art. 92 ust. 1 ustawy (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 roku, sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1998 roku, sygn. akt I SA 2167/97, niepubl.). A zatem wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, w razie niemożności przydziału lokalu mieszkalnego, ustawa wymienia prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu - art. 92 ust. 1 ustawy. Takie rozumienie przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wyraża istotę prawa policjanta do lokalu. W tym stanie prawnym należy uznać, iż podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego stanowi art. 92 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Powyższe jest uzasadnione tym, iż prawo do

Sygn. akt I OSK 1709/06

równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy.

Uprawnienie policjanta do otrzymania lokalu nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza. Prawo funkcjonariusza Policji do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów ustawy o Policji realizowane jest w formie administracyjnej decyzji o przydziale (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji). Funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli funkcjonariusz nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy o Policji, w drodze decyzji administracyjnej, gdyż zachodzi jedna z przesłanek negatywnych z art. 95 ust. 1 ustawy. Stosownie do art. 95 ust. 1 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego nie przydziela się policjantowi w razie: skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy o Policji (pkt 1), posiadania przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego, co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno - pensjonatowego (pkt 2), posiadania przez małżonka funkcjonariusza lokalu mieszkalnego lub domu określonego w pkt 2 (pkt 3), zbycia przez policjanta lub małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom ... (pkt 4). Jak wynika z cytowanego wyżej przepisu jedną z negatywnych przesłanek przydziału lokalu mieszkalnego stanowi posiadanie przez policjanta, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego - art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Nie można przydzielić policjantowi lokalu mieszkalnego, jeżeli posiada lokal mieszkalny, odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal mieszkalny nie odpowiada, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zatem policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. To zaś oznacza, iż w takim przypadku może otrzymać w mysi art. 92 ustawy równoważnik pieniężny

Sygn. akt I OSK 1709/06

za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni

mieszkalnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2000

roku, I SA 658/99, LEX nr 55283 i z dnia 23 lipca 1999 roku, I SA 866/98, LEX nr

48581).

Dodatkowo podkreślić należy, iż przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, otwierający rozdział 8 ustawy zatytułowany "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", nie tylko statuuje prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, ale i precyzuje to prawo stanowiąc, gdzie lokal mieszkalny ma być położony (w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej) i jaki to nabyć lokal (powinien uwzględniać liczbę członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych). W tej sytuacji nie można przyjąć, iż w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji mowa jest o innym pojęciu lokalu mieszkalnego niż w art. 88 tejże ustawy.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, co uzasadniało przedstawienie go do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na zasadzie art. 187 § 1 p.p.s.a.