Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N. S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] wydanej przez Kierownika Wydziału Komunikacji Miasta i Gminy w G. uprawniającej B. N. do kierowania pojazdami kat. A, B, C, E, T. postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N. o ustalenie właściwości organu wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] wydanej przez Kierownika Wydziału Komunikacji Miasta i Gminy w G., uprawniającej B. N. do kierowania pojazdami kat. A, B, C, E, T.

W uzasadnieniu wniosku wskazało, że Starosta L. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], wydanej przez Kierownika Wydziału Komunikacji Miasta i Gminy w G. Wniosek Starosta uzasadnił rażącym naruszeniem przepisów prawa o ruchu drogowym przy wydawaniu B. N. prawa jazdy kat. B i C, pomimo zdania egzaminu państwowego jedynie na kat. C. Wymieniając następnie prawo jazdy, ze względu na zmianę miejsca zamieszkania przez B. N., organ podjął decyzję o wydaniu prawa jazdy kat. ABCET, pomimo braku przedstawienia zaświadczenia o odbyciu praktyki, czy też potwierdzenia uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu państwowego na prawo jazdy kat. E, według obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz. U. Nr 27, poz. 183 ze zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uznało się za niewłaściwe w sprawie i postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z § 1 pkt 12 lit. c/ rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), przekazało sprawę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w O., jako organowi właściwemu do jej rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że analiza dokumentów załączonych do pisma Starosty L. wskazuje, że przedmiotowe prawo jazdy zostało wydane przez Kierownika Wydziału Komunikacji Miasta i Gminy w G. w dniu [...]. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. przytoczyło treść art. 157 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organem właściwym do stwierdzenia nieważności w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia. Ponieważ zgodnie z § 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. swym obszarem właściwości miejscowej obejmuje powiat głubczycki, ten właśnie organ jest właściwy do załatwienia sprawy, co uzasadnia wydanie postanowienia w oparciu o art. 65 k.p.a.

W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wywodziło, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z uwagi na brak przepisów odrębnych, organem takim w przedmiotowej sprawie jest samorządowe kolegium odwoławcze. Jego właściwość miejscową określa art. 21 k.p.a. w związku z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Ponieważ przedmiotowa sprawa dotyczy prawa jazdy, zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwy jest organ, ze względu na miejsce zamieszkania strony. Tak określona właściwość miejscowa obejmuje, zdaniem wnioskującego, nie tylko postępowanie w obu instancjach, lecz także postępowanie w ramach trybów nadzwyczajnych. Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 lipca 2002 r. (sygn. akt II S.3348/01, LEX nr 81332), z którym w pełni należy się zgodzić: "wspomniane rozporządzenie wskazuje obszar kompetencji SKO z uwagi na powiaty. Nie odnosi się przy tym do tego, jaki organ wydał decyzję w pierwszej instancji (w przedmiotowej sprawie odpowiednio: podlegającą wzruszeniu w trybie nadzorczym). W związku z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 19 k.p.a. należy więc przy określaniu właściwości SKO brać pod uwagę powiat, w którym aktualnie zamieszkuje strona". Strona decyzji, której dotyczyć ma postępowanie nieważnościowe, zamieszkuje na terenie Powiatu L., który zgodnie z § 1 pkt 6 lit. a/ ww. rozporządzenia objęty jest właściwością miejscową SKO w N..

Mając na uwadze stan faktyczny i prawny, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosiło o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. jako organu właściwego w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wniosło o uznanie za właściwe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O..

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Kodeks postępowania administracyjnego w art. 19 stanowi "Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej", a zatem w zakresie właściwości organów administracji publicznej wyróżnia expressis verbis dwa rodzaje właściwości ustawowej: właściwość rzeczową i właściwość miejscową. W oparciu o rozwiązania prawne regulujące tok instancji oraz nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego wyróżnia się właściwość instancyjną. Według art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawy przewidują inny organ odwoławczy". Zgodnie z art. 150 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2".

Według art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium - ten organ". Przyznając w toku instancji i w nadzwyczajnych trybach postępowania właściwość organom wyższego stopnia, w Rozdziale 3 zatytułowanym: Organy wyższego stopnia i organy naczelne, który zamieszczony jest w systematyce Kodeksu postępowania administracyjnego w Dziale I, Przepisy ogólne, Kodeks postępowania administracyjnego reguluje właściwość instancyjną. Według art. 17 pkt 1 "Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej". Kodeks postępowania administracyjnego regulując zatem właściwość instancyjną wobec organów jednostek samorządu terytorialnego przyznał tę właściwość samorządowym kolegiom odwoławczym. Jedynym ograniczeniem jest regulacja w ustawach szczególnych. Wprowadzone ograniczenie przepisami ustaw szczególnych należy odnieść tylko do rozgraniczenia właściwości instancyjnej w stosunku do innych niż samorządowe kolegia odwoławcze organów, a zatem organów administracji rządowej. W zakresie ustalenia właściwości organów wyższego stopnia wobec organów jednostek samorządu terytorialnego obowiązuje reguła, że właściwość tę ustala się na podstawie przepisów szczególnych. W razie braku przepisów szczególnych właściwym organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przepisy szczególne, tak jak przy ustalaniu właściwości rzeczowej, zawarte są w ustawach materialnoprawnych.

Regulacja w art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest podstawą do ustalenia właściwości instancyjnej samorządowych kolegiów odwoławczych w układzie właściwości instancyjnej, przysługującej organom administracji rządowej (wojewodzie, kierownikom terenowej administracji zespolonej).

Art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie reguluje podziału właściwości pomiędzy samorządowymi kolegiami odwoławczymi. Wyłączenie w systematyce Kodeksu postępowania administracyjnego regulacji właściwości instancyjnej z Rozdziału 4. Właściwość organów ma te następstwa prawne, że do ustalenia właściwości instancyjnej nie stosuje się reguł ustalenia właściwości miejscowej przyjętych w art. 21 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie odsyła też do przepisów szczególnych. Brak w tym zakresie regulacji szczególnej wynika z przyjętej koncepcji toku instancji i nadzwyczajnych trybów postępowania, która prawo do weryfikacji w toku instancji i nadzwyczajnych trybach postępowania zawsze była związana z kompetencją organu wyższego stopnia w układzie ustrojowym do sprawowania kontroli i nadzoru nad organem wyższego stopnia. Ta regulacja ustrojowa pomiędzy organami administracji publicznej znajduje umocowanie w zasadzie ogólnej kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, ustanowionej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności (...)". To właśnie obowiązek przestrzegania obiektywnego porządku prawnego uzasadnia wprowadzenie do konstrukcji procesowego prawa administracyjnego, nieznanej procedurom sądowym, środków nadzoru, których istota sprowadza się do przyznania organom wyższego stopnia do podjęcia z urzędu weryfikacji decyzji administracyjnej. Kompetencje organu wyższego stopnia związane są z regulacją ustrojową pomiędzy organami administracji publicznej, które powołane są do orzekania w postępowaniu administracyjnym. Taką konstrukcję ustrojową w zakresie prowadzenia orzecznictwa administracyjnego przyjmuje się wobec organów samorządu terytorialnego. W układzie postępowania administracyjnego, z wyłączeniem dopuszczalności stosowania przepisów o nadzorze regulowanym ustawami samorządowymi, orzecznictwo organów jednostek samorządu terytorialnego podlega kontroli i nadzorowi organów wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z przepisami ustaw szczególnych. Ten układ ustrojowy przyjęty był przy tworzeniu samorządowych kolegiów odwoławczych, które powiązane były ustrojowo z jednostką samorządu terytorialnego. Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w brzmieniu pierwotnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95) stanowiła o kolegiach odwoławczych przy sejmikach samorządowych (art. 39 ust. 4), przyznając kompetencje sejmikowi samorządowemu do powoływania członków kolegium odwoławczego (art. 77 pkt 11), sejmik określał liczbę członków kolegiów (art. 81 ust. 2), kolegium odwoławcze działało do wyboru nowego kolegium przy sejmiku następnej kadencji (art. 81 ust. 3).

Ta relacja ustrojowa samorządowego kolegium odwoławczego z terytorialnym zakresem działania jednostek samorządu terytorialnego nie uległa zmianie w wyniku nowej regulacji, a zwłaszcza przyznania samorządowym kolegium odwoławczym statusu państwowych jednostek budżetowych (art. 3 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), poddanie nadzorowi nad działalnością administracyjną kolegiów Prezesowi Rady Ministrów (art. 3a powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych).

Oparcie kontroli i nadzoru na relacji pomiędzy organami orzekającymi w pierwszej i drugiej instancji przesądza o tym, że zakres miejscowej właściwości instancyjnej ustala się na podstawie organu orzekającego w pierwszej instancji, a nie w oparciu o miejsce zamieszkania strony postępowania administracyjnego.

Tak też należy interpretować przepisy regulujące właściwość instancyjną samorządowych kolegiów odwoławczych. Według art. 2 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych "W sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności". Art. 2a tej ustawy stanowi "Obszar właściwości miejscowej kolegium określa w drodze rozporządzenia, Prezes Rady Ministrów na wniosek Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (ust. 1). Organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa (ust. 2)". Art. 2a ust. 2 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych expressis verbis ustanawia regułę miejsca organu orzekającego jako ustalenia właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych. Takiej szczegółowej regulacji nie można było przyjąć z uwagi na skomplikowany system organów jednostek samorządu terytorialnego, pozostawiając w tym zakresie do regulacji Prezesowi Rady Ministrów. W wykonaniu tej delegacji Prezes Rady Ministrów wydał rozporządzenie z 17 listopada 2003 r. w sprawie właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925).

§ 1 powołanego rozporządzenia stanowi: "Określa się następujące obszary właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (...)". Nie ustanawia zatem expressis verbis, że przesądzające znaczenie ma zakres terytorialnego działania organu jednostki samorządu terytorialnego orzekającego w postępowaniu administracyjnym. Ze względu na wywiedzioną konstrukcję właściwości instancyjnej w postępowaniu administracyjnym, opartej na zasadzie kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem obiektywnego porządku prawnego nie można przyjąć, że z powodu braku regulacji należy stosować art. 21 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Instancyjną właściwość miejscową samorządowych kolegiów odwoławczych ustala się na podstawie siedziby organu jednostki terytorialnej, który wydał decyzję w postępowaniu administracyjnym.

Z tych względów na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. jako organ właściwy w sprawie.