Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stopnia wad tłuszczu mlecznego do smarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] listopada 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz skarżącego J. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Inspektorat Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w [...], działając na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.) w związku z art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jedn. Dz. U. Nr 187 z 2005 r. poz. 1577 ze zm.) przeprowadził w dniu [...] września 2007 r. kontrolę doraźną w P. w zakresie jakości handlowej masła oraz innych tłuszczów mlecznych do smarowania dostępnych na terenie zakładu. W trakcie kontroli pobrano próbkę "[...]" a’200 g (data minimalnej trwałości: [...] październik 2007, nr partii: D43) i przekazano do Laboratorium S. w G., celem przeprowadzenia badań fizykochemicznych.

W wyniku badań laboratoryjnych (Sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] września 2007 r.) stwierdzono w próbce, że badany tłuszcz mleczny do smarowania nie odpowiadał wymaganiom jakościowym określonym w deklaracji jakościowej - Specyfikacja wyrobu SW-01, z uwagi na zaniżoną zawartość tłuszczu faktycznie wynoszącą [...] (przy wymaganej deklaracją min. [...]).

W toku postępowania pismem z dnia [...] października 2007 r., strona zwróciła się do organu kontrolnego o wyrażenie zgody na zbadanie ponowne zabezpieczonych wtórników kwestionowanych próbek w niezależnym Laboratorium J. w G. i uzyskała taką zgodę od organu pismem z dnia [...] października 2007 r. Przeprowadzone na wniosek strony badanie nie potwierdziło kwestionowanej jakości tłuszczu, toteż strona przesyłając je do organu wniosła o umorzenie postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektorat Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, nie uwzględnił jednak wyników badań wykonanych na zlecenie strony przez Laboratorium J. uznając za bardziej miarodajne wyniki badań wykonanych przez Laboratorium S. w G. i decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., stwierdził wadę produktu polegającą na nie spełnieniu wymaganych cech określonych w charakterystyce jakościowej towaru przy jednoczesnym braku odpowiedniej obniżki jego ceny. W uzasadnieniu swej decyzji podkreślił, iż z przedłożonych przez stronę dokumentów wynikało wprowadzenie do obrotu partii towaru, mimo iż stopień pogorszenia jakości oszacowano wg przyjętego założenia, że zaniżona zawartość tłuszczu obniżyła jakość tłuszczu mlecznego do smarowania "[...]" a'200 g o 2,05 %.

Odwołanie od decyzji złożył J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu odwołania zarzucił decyzji wadliwość merytoryczną i formalną. Zdaniem przedsiębiorcy decyzja nie zawierała uzasadnienia faktycznego ze wskazaniem dowodów, na których organ oparł rozstrzygnięcie oraz wyjaśnienia podstawy prawnej. Strona skarżąca podniosła, iż organ kontrolny jako organ zawodowo wykonujący czynności kontrolne w sprawie oceny jakości towarów spożywczych o określonych parametrach powinien kierować się w toku całego postępowania zasadą dbałości o zachowanie należytych metod służących do całkowitego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem skarżącego, organ winien był przy rozbieżnościach analiz w posiadanym materiale dowodowym, przeprowadzić dodatkowe badania w innym laboratorium, aby potwierdzić prawdziwość jednej z dwóch przeprowadzonych analiz.

Według strony skarżącej, organ nie wskazał podstawy faktycznej ani podstawy prawnej odmowy uznania wyników niezależnego laboratorium.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. [...] Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] listopada 2007 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 11 ust. 4 ustawy o cenach, art. 21 ustawy z dnia o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wyniki badań przeprowadzonych na zlecenie strony różniły się znacznie od wyników badań przeprowadzonych na wniosek organu, jednak nie mogły być uznane za prawidłowe. Na uzasadnienie swego stanowiska podnosił, iż stosownie do art. 32 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, badania laboratoryjne związane z kontrolą jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, przeprowadzane są w laboratoriach Inspekcji. Podkreślał więc, że tylko próbki poddane badaniom w Laboratorium S. pozostawały nieprzerwanie pod pieczą organu kontrolnego i niemożliwe było jakiekolwiek ich uszkodzenie np.: w transporcie. Wobec tego, że podczas transportu do Laboratorium J., próbki pozostawały poza kontrolą organu, jego zdaniem nie można wykluczyć, że mogły zostać uszkodzone. Organ uznał zatem, iż mogło wskutek tego dojść do błędnych wyników późniejszej analizy.

Organ podkreślił, że badania w Laboratorium S. zostały przeprowadzone w dniu [...] września 2007 r., natomiast próbki przekazane do Laboratorium J., były przedmiotem badań [...] października 2007 r. Data minimalnej trwałości przedmiotowej partii była przewidziana na [...] października 2007 r. W związku z powyższym, badania przeprowadzone po tej dacie nie mogły być rozstrzygające dla sprawy, zatem uznano tylko wyniki badań przeprowadzonych w laboratorium Inspekcji - w Laboratorium S. w G.

Od tej decyzji J. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, dopuszczenie opinii instytutu badania żywności dotyczącego oceny skutków upływu terminów minimalnej trwałości tłuszczów mlecznych na zawartość i skład tłuszczu oraz wody, zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 8 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).

Skarżący postawił zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., uzasadniając go nie przeprowadzeniem ponownych badań laboratoryjnych, po stwierdzeniu znacznych rozbieżności pomiędzy wynikami badań przeprowadzonych w Laboratorium S. w G., a wynikami badań Laboratorium J. w G. Podniósł również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak analizy całokształtu okoliczności sprawy. Według strony skarżącej organ wywodząc opis kwalifikacji oraz trybów i metod działania, a także zasad weryfikacji i badań audytorskich w jednostce badającej - specjalistycznym Laboratorium G., nie wziął nawet pod uwagę ewentualności zwykłej pomyłki w próbkach lub niedokładności w przyjętych parametrach. Zdaniem strony dokonanie czynności ponownego badania z inicjatywy organu kontroli miałoby kapitalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy stwierdzonych odstępstw w składzie tłuszczy. Bez wątpienia wyjaśniłoby to sprawę ustalonych przez organ kontroli uchybień. Skarżący zarzucił również, iż organ w decyzji II instancji, odniósł się zbyt "lapidarnie" do zarzutów zawartych w odwołaniu. Nie wyjaśnił istoty sprawy - dlaczego wyniki badań obu jednostek różniły się od siebie w tak znacznym stopniu i dlaczego podważono rzetelność badań Laboratorium J. w G. Według strony, brak starannie przedstawionego uzasadnienia stanowił naruszenie przez organ przepisów procedury administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wnosił o jej oddalenie. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, uznając iż w toku postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych. Wskazał, że wpływ upływu terminu, na parametry fizykochemiczne badanego artykułu rolno-spożywczego, był niewątpliwy, co z pewnością wykazać mogą specjalistyczne badania oraz ewentualna opinia eksperta, o którą wnosił skarżący. Dodał również, iż organy I, jak i II instancji podjęły wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Stosownie do art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny może jedynie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentu, natomiast nie przeprowadza postępowania dowodowego.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy były rozstrzygnięcia Inspektorów Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w zakresie spełnienia przez artykuł rolno – spożywczy (tłuszcz mleczny do smarowania "[...]" a’ 200 g) wymagań określonych w deklaracji jakościowej producenta, a skarżącego w sprawie.

Według stanowiska zarówno [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych jak i Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, partia [...] kg tłuszczu mlecznego do smarowania "[...]" a’ 200 g wartości [...] zł o trwałości minimalnej do dnia [...] października 2007 r. nie spełniała wymagań jakości handlowej określonych w deklarowanej charakterystyce jakościowej – Specyfikacji wyrobu SW-01 - z powodu zaniżonej zawartości tłuszczu. W związku z powyższym stwierdzono wadliwość badanej partii artykułu rolno-spożywczego w [...].

Powołując się na przepis art. 32 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych organy administracji wyraziły przekonanie, że jedynie wyniki uzyskane z badania próbek przez Laboratorium S. w G., były dla organu wiarygodne.

Według laboratorium G. w G. w wyniku przeprowadzonych badań przedmiotowych próbek, badana partia artykułu rolno-spożywczego miała zaniżoną zawartość tłuszczu, wynoszącą [...] przy deklarowanej [...].

Według Laboratorium J. w G. badana partia artykułu rolno-spożywczego nie była wadliwa.

Badanie przez to laboratorium zostało wykonane za przyzwoleniem organu kontroli i co wymaga podkreślenia, miało ono miejsce przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Wymienione laboratorium było kompetentne w zakresie ustalenia jakości badanego artykułu rolno-spożywczego, legitymowało się bowiem wymaganą akredytacją nr AB 079. Organy administracji okoliczności tej nie negowały. Badaniu poddano drugą część zabezpieczonych przez organ kontrolujący próbek (wtórniki). Próbki zostały pobrane w obecności przedstawicieli tego organu (Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych) i wyniki badań wykazały że zawartość tłuszczu wynosiła [...] przy deklarowanej

[...].

Jak wynika zatem z zestawienia wyników badań próbek pobranych z tej samej partii, według laboratorium G. w G. partia badanego artykułu rolno-spożywczego była wadliwa, natomiast według Laboratorium J. odpowiadała wymaganiom deklarowanym przez producenta.

Organy administracji nie uznając za wiarygodne wyniki badań Laboratorium J. w G. oparły się na następujących przesłankach:

Próbki, po ich pobraniu w obecności przedstawicieli W., nie były dalej monitorowane przez organ administracji, a zakończenie badania nastąpiło po upływie minimalnego okresy trwałości badanego artykułu, który upływał z dniem [...] października 2007 r. Próbki badane przez G. były pobrane w dniu [...] września 2007 r. i sprawozdanie z badania sporządzono w dniu [...] września 2007 r. Natomiast próbki (wtórniki) pobrano do badania w dniu [...] października 2007 r., oddano do badania [...] października 2007 r. i badania zakończono w dniu [...] października 2007 r.

Organ administracji nie kwestionował kompetencji Laboratorium J. G. i fachowości przeprowadzonych przez to laboratorium badań. Poddawał natomiast w wątpliwość to, czy pobrane próbki do badania przez to laboratorium nie uległy uszkodzeniu mogącemu mieć wpływ na pozyskane wyniki. Organ nie przeprowadził jednak w tym zakresie, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., żadnych ustaleń. Oparcie więc swojego stanowiska na przypuszczeniach i domniemaniach nastąpiło z naruszeniem powołanych przepisów postępowania, a także z naruszeniem art. 80 k.p.a. nakazującego dokonanie oceny okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego. W konsekwencji doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. bowiem organy administracji nie podały dowodów, na podstawie których uprawnione były do stwierdzenia o naruszeniu próbek oddanych do analizy Laboratorium J. w G. Stawiając tezę o naruszeniu próbek oddanych do badania wymienionemu laboratorium organ administracji wyraził swoją ocenę co do wyników przeprowadzonego badania w sposób dowolny nie dający się pogodzić z wymogami art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. Zarzut dowolności wykluczyć mogło jedynie dokonanie ustaleń w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r. - sygn. akt III ARN 55/95 – aktualny również w obowiązującym stanie prawnym).

Godzi się również zauważyć, że zarzut braku monitoringu próbek po ich pobraniu do badania przez Laboratorium J. w G. można także odnieść do próbek pobranych do badania przez Laboratorium S. w G. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych próbki te były przewożone nie przez organ kontrolujący lecz przez Gospodarstwo Pomocnicze W. Zatem i w tym przypadku nie znajdowały się one pod ciągłą kontrolą (pieczą) organu kontrolnego wykluczającą ich uszkodzenie np. w transporcie (zarzut organu).

Drugim argumentem na pominięcie wyników badań uzyskanych po przeprowadzeniu badania przedmiotowych próbek przez Laboratorium J. w G. było to, że wyniki tego laboratorium zostały uzyskane po dacie minimalnej trwałości artykułu.

Zarzut ten ma charakter wyłącznie formalny, gdyż jak wykazały wyniki badań wymienionego laboratorium badane próbki nie tylko spełniały wymagania jakości deklarowane przez producenta, lecz nadto wykazały, że parametry te były lepsze od deklarowanych. Natomiast organ administracji w związku z faktem, że wyniki badań obu laboratoriów były brzegowo różne, nie uznał za stosowne (również z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania) przeprowadzenie właściwego postępowania w celu ustalenia, jaka w istocie była jakość badanego artykułu rolno-spożywczego. Logicznie bowiem ujmując, wyniki badań uzyskane po upływie minimalnego okresy trwałości badanego artykułu rolno-spożywczego, powinny wskazywać na gorsze parametry (właściwości) tego artykułu od wymaganych, a nie odwrotnie.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę nie sposób uznać za przeprowadzenie właściwego postępowania administracyjnego, w celu wyjaśnienia tak poważnych rozbieżności w wynikach badań obu laboratoriów, informacji Laboratorium S. w G., w którym powołuje się ono na swoje kompetencje. Jednocześnie również to laboratorium stwierdziło, iż jest dla niego niezrozumiała tak duża rozbieżność wyników badań dla tej samej próbki. Podkreślenia wymaga, że Laboratorium S. w G. w swojej informacji nie zarzuciło Laboratorium J. w G. ani brak kompetencji, ani złą metodologię badań lub błąd. Zatem w celu usunięcia tak istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wątpliwości organ administracji powinien dokonać nie budzących wątpliwości ustaleń zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych badania laboratoryjne związane z kontrolą jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, o której mowa w art. 17, są przeprowadzane w laboratoriach Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

Jest poza sporem, że na prośbę skarżącego organ administracji wyraził zgodę na przeprowadzenie powtórnych badań przez inne laboratorium niż laboratorium G. w G. i badania te wykonało Laboratorium J. w G. Wyniki badań uzyskane przez to laboratorium, jako dowód przeprowadzony zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a., organ administracji, stosownie do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., powinien rozpatrzyć i ocenić. Nie można jednak uznać, że organ administracji uczynił zadość tym przepisom postępowania przez autorytatywne stwierdzenia o pominięciu wyników Laboratorium J. w G. z powodów, o których była już mowa.

Istotą rozpoznawanej sprawy było dokonanie przez organ administracji prawidłowej, nie budzącej wątpliwości oceny jakości badanego artykułu rolno-spożywczego. Z tych względów, w sytuacji kiedy organ administracji, jeszcze przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, miał konkretny dowód stwierdzający zasadniczo różne parametry jakościowe badanego artykułu, powinien stosownie do art. 75 § 1 oraz art. 84 § 1 i art. 85 k.p.a przeprowadzić postępowanie dowodowe by dokonać ustaleń, na które mógłby (zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.) powołać się w decyzji, gdyż jedynie wówczas decyzja byłaby przekonywująca co do zawartego w niej rozstrzygnięcia.

Ubocznie można zauważyć, iż decyzja wydana przez organ odwoławczy nie spełnia wymagania z art. 107 § 1 k.p.a., aczkolwiek uchybienie to nie skutkowało samoistnie jej uchyleniem. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja powinna m. in. być podpisana z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania. Decyzja zawiera odcisk okrągłej pieczęci treści "Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych", jednakże podpisana jest podpisem nieczytelnym. W nagłówku decyzji widnieje imię i nazwisko osoby wskazanej na odcisku pieczęci, stąd należało uznać, że podpisała ją osoba właściwa, co jednak nie zmienia faktu, że wobec treści art. 107 § 1 k.p.a. podpis pod decyzją powinien odpowiadać wymaganiom tego przepisu.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie wymienionych przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, postanawiając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.